试析政务信息公开过程中公民隐私权保护的优化方案

黄方

随着信息社会的发展，隐私的内涵已从传统的“空间化”隐私转向“信息化”隐私，出现“个人信息隐私”概念。隐私权是人格权的重要内容，是指自然人享有的私人生活安宁与私人信息依法受到保护的权利，任何组织或个人不得以刺探、侵扰、泄露、公开等方式侵害他人的隐私权。《政府信息公开条例》主要保障公民知情权，但可能忽略或者不能很好地兼顾公民隐私权的保护。

一、什么是个人隐私权？政务信息公开如何兼顾知情权与隐私权的保护？

学界公认的隐私权研究的起点为发表于1890 年的论文《论隐私权》，作者Warren 和Brandeis 认为，个人保有其情感、情绪、思想以及私生活不对外公开的权利，并且应受到法律保护，他们把“心灵的平静”视为隐私权的核心。齐爱民将个人信息界定为一切可以识别本人的信息的总和，其中，能直接识别本人的信息，称作“直接信息”，例如：姓名、肖像、身份证号码、社保号码等；不能直接识别个人的信息，称作“间接信息”，例如：兴趣爱好、个人职业、性别、习惯等等[1]。最早关于个人信息保护立法是德国黑森州1970 年颁布的《个人资料保护法》。王利民指出，由于许多个人信息本身具有私密性，政务公开这部分信息，同时侵害了公民的个人信息权和隐私权，应构成侵权的竞合[2]。

在大数据时代背景下，信息获取、处理、传播的方式发生了翻天覆地的变化，传统的隐私权也逐步转变为“信息隐私权”，即从“隐”和“私”的界定，转向为“可识别”的界分[3]。在政务进行信息公开时，只要能直接或间接识别个人身份的信息，均涉及个人隐私，应受到保护。

二、政务信息公开中公民隐私豁免的规定

在当前的信息社会，个人隐私对外公开后，很可能给个人生活带来巨大影响和不同程度的社会关系的波动。我国《政府信息公开条例》第15 条规定：“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政务信息,行政机关不得公开。但是,第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的,予以公开。”根据该条规定可知，为避免对第三方合法权益造成损害，经审查，涉及商业秘密和个人隐私的信息可以不对外公开，法律规定保护了个人隐私权，但同样给政务工作增加了难度，怎样界定个人隐私信息，是否公布个人信息，此类工作遵循什么标准或者原则？都需要相关部门意义判定。

三、政务信息公开中涉及公共利益与隐私权之比例原则分析

公共利益的观念会随着社会经济条件、国家的结构及公众对国家行为合法化的期待等等条件的变化而变化，没有绝对的边界，有学者通过对公共利益的历史解释、本体解释、主体解释和程序解释阐述其内涵，指出公共利益是公共行政的目标，是行政行为的合法性依据。根据《政务信息公开条例》，有学者把与个人隐私进行权衡的社会公共利益划分为五类，一是公共健康和公共安全，二是公共资源配置和基础设施保障，三是促进经济社会发展，四是对政务使用公共资源的监督，五是对国家机关及其工作人员公务活动的监督[4]，并把第一项视为极端重要的公益，把第二、三项视为重要公益，把第四、五项归为一般公益。相应地，根据个人隐私的敏感程度、被识别的后果严重程度和风险大小，将个人隐私划分为三个阶层，并明确每个阶层的隐私信息应获得保护的强弱程度，以此为依据和标准，在社会公益大小和个人隐私权利价值之间进行衡量和取舍。

（一）政务信息公开的适当性分析

适当性原则是指行政机关所采取的措施必须能够实现或者至少有助于实现行政目的并且是正确的手段，体现了“目的导向”要求。以猥亵女性违法者的行政处罚信息公开为例，猥亵行为所侵害的利益并不是特定的社会公共利益，而是被猥亵对象的个人权益。

（二）政务信息公开的必要性分析

不可否认，公开猥亵者完整姓名和犯罪细节，对于潜在的违法者能够起到一定的震慑作用，从而进行一般性预防。这种预防性保护公民权益的方式是想达到一般性预防的目的而进行了信息公开，但也需要考虑完整公布违法者的姓名和犯罪细节的必要性。其依据不仅有《宪法》明确规定的人格尊严保护，同样也有《民法典》和《个人信息保护法》对个人隐私和个人信息的保护。

（三）政务信息公开的价值取向分析

杨立新教授指出，市民社会的民事权利冲突是不可避免的，而权利冲突的实质是利益冲突和价值冲突[5]。《政府信息公开条例》是一项重在保障公民知情权的行政法规，但是如前所述，该条例第15 条即对“知情权”作出了限制。在不违背社会公共利益的前提下，应优先保障公民的隐私权，因为隐私指向人格尊严，而人格尊严是所有权力的核心，确保了每个独立个体的道德存在和独立人格。

四、对政务信息公开工作的建议

（一）坚持公共利益优先原则

在信息社会中，因个人信息涉及的权利主体越来越多样化，不仅关涉个人利益保护的问题，更有可能与社会公益密切相关，包括但不限于公共安全、公共卫生与健康等利益。公共利益是指不特定多数人的共同利益，其与个人利益是对立统一的关系，当公共利益与个人权利冲突时，笔者认为，公共利益应该处于相对优先的位置。

（二）突出人格尊严的价值

齐爱民认为，根据我国宪法关于公民人格尊严不受侵犯的规定，人本身才是目的，本人应该自治、自决与本人人格尊严有关的事情，而不是他治、他决。因此在个人信息收集、处理和利用过程中，应该由本人享有排他性的支配权和掌控权，即“信息自决权”。“个人信息保护的目的在于维护人格尊严”，在政务信息公开工作中，针对“信息隐私”应该采取更加审慎的态度，维护当事人的正当权益，最大限度捍卫人格尊严。

（三）健全法律救济的途径

如前所述，随着信息技术的发展，数据搜集、储存、处理技术越来越先进、成本越来越低，但数据的社会经济价值越来越高，应用领域越来越广泛，在利益的驱逐下，不免引发个人信息滥用等问题。而一旦个人隐私被公开或者受到非法利用，在大数据时代信息传播模式下，将造成不可逆的后果，对当事人造成难以挽回的伤害。鉴于此，应该进一步探索健全法律保护救济途径，以应对当前个人信息安全面临的巨大挑战及司法困境。

（四）合理平衡法律和民意的关系

行政机关的行政行为应当符合大众一般性的道德期待和认知判断，但是一味迎合大众的情感并不一定符合法律法规的要求。法律是具有抽象性和专业性的规范，法律的适用是理性思维的结果，而民意有时具有非理性特征，表现为大众的感性选择。在法治政务建设背景下，行政机关应当回到法律的框架下，切实坚持“以事实为依据，以法律为准绳”，坚持“有法可依、有法必依”，推动提高社会法治水平。

五、结语

在涉及公民知情权和隐私权的权利冲突问题。需要依据比例原则对隐私权和社会公共利益进行比较和衡量，在明确界定公共利益的内涵和外延的前提下，当社会公共利益的价值确实大于个人隐私权的价值时，应当对隐私权进行适当限缩。鉴于此，提出政务信息公开工作应坚持公共利益优先的原则，在不损害社会公益的情况下，应严格保障公民隐私权，维护人格尊严，同时完善法律救济措施，彰显法治精神和人文价值，更好地体现政务信息公开推动政务依法行政、保障民主权利的初心。中国军转民