国际视野下的银发经济发展及政策启示

[收稿日期] 2024-02-16

[作者简介]刘越，上海立达学院副教授，研究方向：老年学与银发经济。

[摘要]人口老龄化趋势的逐渐加深和老年人对特定产品及服务的需求不断增长，为银发经济创新发展提供了挑战和机遇。本文以国际视野下的银发经济发展为视角，将国外银发经济演变归纳为从“社会压力到经济活力”的认识转变、从“寡头推进到多元并进”的机制转变、从“物理调整到数智融合”的技术转变、从“条块分割到部门协同”的政策转变，并重点论述其政府战略举措及其作用，结合中国国情，探讨我国银发经济的需求侧、供给侧和支撑面上存在的问题，提出保障银发群体经济安全、发展特色适老产品品牌、推进养老服务体系建设、完善银发产业扶持政策等促进我国银发经济全面、有序、健康发展的路径建议。

[关键词] 银发经济；人口老龄化；国际视野；发展战略；政府行为

[中图分类号] F062.9  ［文献标识码］A   ［文章编号］1000-4211（2024）02-0022-15

一、引言

随着我国社会经济的快速发展和医疗卫生水平的稳步提升，以及最初的“婴儿潮”一代陆续步入退休年龄，人口老龄化将成为我国相当长一段时期的社会发展趋势和基本国情（马玥，2022）。据国家统计局2022年度人口抽样调查推算数据统计，我国65岁及以上人口超2.10亿，占年末总人口的14.90%，我国已处于中度老龄化社会。人口老龄化程度的逐渐加深加重了社会保障和医疗保健系统的负担，但相对的，老年消费者规模的扩大及其对相关产品和服务需求的日益增长也为银发经济的发展创造了条件。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确要求发展银发经济，开发适老化技术和产品，培育智慧养老等新业态。为了推动银发经济发展壮大，丰富适老产品和服务供给，满足老年人多样化、多层次需求，不断增进老年人福祉，国家发展改革委也面向社会公开征集“推进银发经济发展”的建议。发展银发经济是多数国家为应对人口老龄化带来的经济机遇而采取的战略措施，用比较分析法分析不同国家的银发经济发展战略和实施过程，归纳典型国家的银发经济发展特征，可为推进我国银发经济发展提供理论与经验借鉴；在此基础上，从需求侧、供给侧和政策支撑三个方面，重新审视我国银发经济现状及问题，探讨我国银发经济健康、有序、全面发展的路径选择，以期促进实现老年人幸福健康养老的社会主义美好愿景。

二、研究综述

尽管各国政府、学术领域乃至社会各界对“银发经济”的界定存有差异，但其所论所涉均涵盖以养老服务为核心的关乎老年群体衣、食、住、行、医、教等基本需求而形成的一系列产业集群及形态，都具有产业辐射面广、产业链长、涵盖门类多、业态复杂多样等特性——因此，全文用“銀发经济”指称“为老年人提供商品和服务的经济活动”，其内涵为涉及老龄产品及服务的所有经济活动的总称，外延涵盖老龄事业和老龄产业的全领域（传统的衣食住行等实物消费和健康、文化、金融等服务消费及文体娱游智慧产品和服务）。

“银发经济”（Silver Economy）一词起源于20世纪70年代的日本。1973年，日本全国铁路首次为银发老人和体弱者开通“银发座椅”（Coulmas，2008）。“银发”从此成为专为老年人设计和迎合老年人需求的机构、活动和产品的特称，如“银发工人”、“银发住房”、“银发就业机构”和“银发市场”等等。

社会学领域对老龄（Aging）问题的关切可追溯至1935年（Kiser，1935）。长期以来，老龄化一直被视为影响社会各领域发展的挑战，相关研究集中在其对负面影响及其可预见地对社会保障的财政压力（Acemoglu和Restrepo，2017）。国际社会对老龄化的普遍关注始于1978年12月14日联合国大会通过的第33/52号决议，提出随着老龄人口占世界人口的比重不断增长，有必要提请全世界关注老龄化这一严重问题——此举引起多国政府和学者的重视。时隔一年，中文学术期刊《社会科学》刊登国内研究成果（李习，1980），《国外医学》同年登载了国内医学界对“老年学”和“老龄化社会”等概念界定的相关成果（吕维善等，1980）。

对老年人需求带来的新市场及其蕴含的经济潜力和发展机遇的认知，伴随着老龄化研究和应对老龄化社会实践不断加强（Kubiak，2016），社会各界开始探索“积极老龄化”、“健康老龄化”以及“成功老龄化”的路径（Foster和Walker，2015）。我国学界很快关注到“积极老龄化”，立足国情、借鉴国外、发展银发经济战略及举措等方面的探讨不断增多（陈友华和孙永健，2024）。

银发经济的“国际交响曲”由联合国第一次老龄问题世界大会上完成（维也纳，1982年7月26日～8月6日），通过关于老龄化的第一份国际文书《老龄问题维也纳国际行动计划》（联合国第37/51号决议认可），奠定了制定应对政策和计划的国际性基础。大会认为，老龄问题不仅是发达国家特有的现象，发展中国家的人口老龄化无论规模和速度都将超过发达国家当时水平。文书包括62项建议，旨在确保老年人获得经济和社会保障并有机会为国家发展作出贡献：涉及研究、数据收集和分析、培训和教育，覆盖健康和营养、保护老年消费者、住房和环境、家庭、社会福利、收入保障和就业、教育等领域，文书促进了许多国家的政府、专家学者和社会各界对老龄化关注和政策实施（1982年，我国政府设立“中国老龄问题全国委员会”；90年代中期改为“中国老龄协会”）。

“银发经济”的国际性里程碑是2002年联合国为回应21世纪工业化和新兴市场化国家面临的人口老龄化挑战，就老龄问题通过的《马德里老龄问题国际行动计划》（MIPAA）。这份纲领性文件将老龄问题纳入全球议程主流，学术界对老年人与发展、促进老年人的健康和福祉、确保有利的和支助性环境等一系列问题的探讨不断深入拓展。国际上对老龄化的观点逐渐改变，日益关注人口老龄化衍生的产品和服务在社会中的结构性再分配体系。我国开始探索银发经济发展的制度创新，注重老龄政策法规体系、老年社会保障覆盖、公共服务质量以及优化社会环境等方面的完善、拓宽、提升。

“银发经济”成为当今社会的一种经济形态，客观因素是老龄化从发达国家到发展中国家的迅速蔓延，主观因素是国际组织对积极应对老龄化的倡导和社会各界的推波助澜 —— 2014年经济合作与发展组织（OECD）与全球老龄化联盟（GCOA）就“应对人口老龄化的银发经济机遇”发表了“银发经济作为增长途径”的五个关键性见解，强调必须进行政策改革以应对21世纪的人口变化、建立技术驱动的银发经济生态系统以支持老龄化的独特需求、创新金融模式以推动银发市场的发展、改革职业模式和养老金模式以提升年老者工作参与积极性、建立有力的政策框架以支持社会企业家对银发产业的投资，将发展银发经济推升至国家乃至国际层面的战略。许多国家开始制定银发经济发展相关战略，以创造可持续的经济增长和就业机会，发展银发经济成为各国修复因人口老龄化而导致的经济秩序失调的可行举措。2020年，“银发经济”首次出现在中共中央文件（十九届五中全会提出‘发展银发经济，推动养老事业和产业协调发展）；2021年，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出“发展银发经济，开发适老化技术和产品，培育智慧养老等新业态”；2022年，《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出“大力发展银发经济，发展壮大老年用品产业，加强老年用品研发制造，大力开发老年生活用品”——国家对“银发经济”的高度重视和银发经济发展的战略紧迫性，有力促进了不同学科领域学者对我国银发经济发展的广泛探讨和深入研究。

三、日本银发经济演进及政府举措

日本作为全球老龄化程度最高的国家（日本总务省2023年9月数据：65岁以上老年人占总人口比例29.1%，位列世界第一），预计到2040年第二次生育高峰期（1971—1974年）人口（年龄超65岁）将占总人口比例近35%（陈益彤，2024）。我国65岁以上人口占比接近日本28年前水平，中日在银发经济发展关键期（1980年—-20世纪90年代）的人口结构密度和地缘文化等方面的相近性，使其政府举措对我国银发经济发展战略研究具有较大的借鉴意义。

（一）日本银发经济的发展历程

1.日本银发产业的地位、形态、情势

日本经济经历1980年代长达十年的牛市之后资产泡沫开始破灭，反映日本经济发展的日经225指数持续下行（“银发经济”指数成分股的大部分标的在20世纪90年代并未上市，不具备产业代表性），到2012年前后才缓慢复苏（2008年金融危机影响至深）——“银发经济”主题指数则提前两年企稳，2010年“银发经济”进入加速增长通道，对整体经济的贡献率迅速增加。

日本银发产业服务端上市公司则涉及护理人员人力资源和老年人餐饮等领域，生产端上市企业则来自三大产业链（国信证券研究报告《老龄化时代下银发经济的投资机会》），一是养老院和老年人住房管理，含老年住宅、付费养老院、医疗养老中心等十余类；二是与养老院和老年住宅市场相辅相成的服务配套，含护理、康復等；三是护理设备租赁和制造，含护理床、助行器等。服务端上市公司则涉及护理人员人力资源和老年人餐饮等领域。日本银发经济的业态情势是：服务端围绕老年人衣食住行、康复护理的各类消费场景应运而生，顺应老年人健身休闲、文化旅游、金融支持等多方服务需求的产品快速增长；生产端加快数字工具和技术开发及实施步伐，促进老年劳动力更好地参与生产和分享智慧养老福利。日本适老化产品和服务的供给居世界前列，其发展方向已逐渐由“适老化”升级转变为“无龄感”。

2.日本银发经济演化的主要阶段

在日本的人口老龄化进程和经济格局变迁中，以物质生产为主的制造业和建筑业开始加入银发经济行列，促进了银发产业链条及其规模化的初步形成：经历了银发服务和银发产业发展，形成了包括服务业、产业、金融业在内的银发经济发展的路径。

（1）发展初始阶段——养老需求与养老服务兴起（1970年至20世纪80年代）

这一时期的特征是老龄人口不断增加导致的适老产品及服务的需求为世界石油危机重创下的经济提供了产业结构调整空间。日本政府这一阶段颁布实施了一系列法律法规，各级政府的举措和社会各界的参与推动日本养老服务迅速兴起。

养老需求与结构调整——1970年，日本进入轻度老龄化社会，以老年人为主要需求和消费者的产品和服务逐渐出现（彭希哲和陈倩，2022）。1973年，第一次世界性石油危机严重冲击了制造业为主要经济支柱的日本经济，开发服务业成为调整产业结构应对经济危机的重要路径，银发服务业正是这一背景获得新的发展空间。

法律保障与政策导向——1980年起，日本陆续出台《老年人保健法》和《关于确保老年人医疗的法律》（1982年）、《社会福祉士和介护福祉士法》（1987年）、《高龄老人保健福利推行10年战略计划》（“黄金计划”，1989年），提出实现保健、医疗、养老服务的一体化，完善“在宅养老”社会志愿体系。这些法律法规体系和战略规划引导日本银发经济快速发展。

政府推动社会参与——1985年11月，日本厚生省社会局设置银发经济行业发展行政窗口（银发服务振兴指导室）；1986年6月，内阁府颁布《长寿社会政策大纲》（提出发展银发服务规划）；1987年3月，成立民间自治团体“银发服务振兴会”；1987年，各都道府县开始成立促进长寿基金会，在资金上扶持私营民间机构参与银发服务行业；1988年，日本建立银发服务机构认定制度以保证银发服务质量。

日本银发服务发展时期的产品和服务的供给侧由市场供应商、互助组织及公共服务合作组织构成，需求侧主要来自基本生活、文化娱乐和介护等方面。

（2）产业整合阶段——跨界跨业融合发展（20世纪90年代）

1995年，日本在进入中度老龄化社会（老龄人口率突破14%）时逢经济泡沫破裂 —— 此前，颁布《关于生活辅助用具研究开发及促进普及的法律》（1993年）以确保老年人能够更好在居家养老，颁布《中心建筑法》（1994年）推动老年住宅发展和无障碍化设计，特别是制定了“新黄金计划”《新老年人保健福祉推进十年战略》（1994年）；引导日本银发经济快速发展并使其在日本整体经济的贡献率迅速增加。强化公共福利设施基础建设促进良性循环并解决老龄化问题成为产业经济发展的重要一环，各地政府积极改建养老福利设施，大力促进养老护理和旅游业发展。新兴养老产业与养老服务为经济提振注入活力，日本“银发经济”指数于2010年企稳走强，先于日经225指数两年（2012年）走出低谷。

1996年颁布《老龄社会对策大纲》直到2000年推进“长期护理保险制度”期间，日本完成了从政府购买和财政援助等方面的政策建构，并破除了社会团体和个人介入银发产业的限制。以养老院建设、适老改造和无障碍公共设施改造等为核心的产业获得发展机遇并与银发服务接轨，奠定了银发经济领域扩张和拓展的基础。民间资本开始关注养老领域，吸引大批民间制造业、服务业、金融业进入养老领域。

（3）全方位发展阶段——大格局逐渐形成（2000年至今）

日本《介护保险法》于2000年开始实施（1997年制定），以其为核心的长期护理体系经历了5次改革：2005年改革加强“护理预防”应对老年人日益增长的对“支援”和“护理”需要，2008年改革强调“监督与管理”以规范不法规行为；2014年改革加强养老的综合性和养老、医疗和介护之间的协调并保障介护人才队伍稳定，促进服务质量的提升、抑制保费的过快增长；2017年改革重视“介护状态重度化的预防”和“高龄老人自立支援”，以很好地适应养老服务发展的新情况和新需求（陈娜和王长青，2019）。

长期护理制度的不断改革完善，使更多营利性私营企业和非营利性社会组织参与到养老照护产业。介护保险负担老年人90%介护费用，把12种生活辅助用具租赁与5种生活辅具购买纳入保险支付范围，促进了生活辅具产业的发展（和君健康养老事业部，2019）。

日本养老照护产业成为日本银发经济的重要组成部分，也成为刺激日本经济发展的主要动力。长期护理保险制度推行的当年，银发经济市场规模便从5，267亿日元（1989），快速增长至3.6兆日元（2000）；到2014年，市场规模突破了9兆日元；预计到2025年，市场规模将成倍增长，将增至18兆日元以上。

（二）日本政府在银发经济发展中的作用

日本政府在银发经济发展中出台的政策旨在应对老龄化压力，并非旨在规划“银发经济”为某种形态；以下均使用日本政府的“行动”而非“战略”。

1.行动的基础——托底性养老保障制度不断完善

日本政府在银发经济初期行动的基础，是人口老龄化到来之前就已建立起来的法律体系和行动规划。《国民健康保险法》（1958-1959）和《国民年金法》（1961）实现医疗保险和养老金的全面覆盖，《老年人福利法》（1963）进一步扩大了对老人的社会援助的社会化（Nakatani，2019）。这些托底性养老保障构成日本进入老龄化社会之初（1982-1989年）推出“健康老龄化”项目和国民健康保险、养老保险、医疗保险、看护保险等社会保障制度的地基和支撑，老年人得到必要的资金保障使银发经济由单纯服务业向生产与服务的两侧扩展。

2.行动的持续性——从“黄金计划”到“新黄金计划”

日本政府关乎银发经济的规划性动作始于为保障老年人社会福祉制定的“黄金计划”《高龄老人保健福利推行10年战略计划》（1989年），同年实施的《社会福祉士及介护福祉士法》（1987年颁布）则标志着日本养老服务业人才培养体系和官方认证机制的形成，确立了养老服务队伍专业化发展方向和护服务人员（介护福祉师和社会福祉师）国家资格考试制度。1994年，日本出台“新黄金计划”《新老年人保健福祉推进十年战略》，随之将“银发人力资源中心”纳入法律认可（1995）并颁布了《老龄化社会对策基本法》，强调通过提高老年人工作参与积极性和确保多样化的工作机会、建立全面提供适当医疗卫生服务和福利服务的制度、确保终身学习机会、促进适合老年人顺利使用的公共设施的发展等措施以推进经济社会健康发展。

3.行动的里程碑——从《介护保险法》到长期护理体系改革

日本政府在银发经济发展中的标志性策略是《介护保险法》实施以来，通过对长期护理体系的一系列改革，不断加宽、加长、加强着银发经济的范畴轮廓、产业链条、连接网络——仅就长期护理体系最近一次改革（2017年）的次年（2018年）而言，日本居家护理服务机构数量便达到43，333家（参考《护理服务设施/事业所调查》），为《介护保险法》实施之前十年的40多倍（1990年1，078家）。

长期护理体系促进了日本银发经济中的生产要素所有权和产品分配权的重塑，供给侧两端（服务端和生产端）在新开拓的护理保险市场中交叉和重组，将银发经济推向边界更加模糊、领域越发宽广、竞争更加充分的产业格局，大力促进了银发产业的全方位发展和市场规模的迅速扩大。此外，长期护理体系改革推进了各地政府因地制宜地推动以社区为单位的医疗护理合作体系，吸引民间资本参与银发经济的方方面面，营造具有公共性格的银发经济氛围。

4.行动的新靶向——从智慧养老到积极养老

日本银发经济已经形成了较为成熟的商业体系，在商品消费上，有细致入微的商业服务和精益求精的商品；在场景打造上，关切老年人的心理状态；在客群细分上，注重年龄段和多元化的价值观及个体偏好。在AI技术不断發展的进程中，日本政府加强对提供老年人产品服务行业尤其是智慧养老服务行业的税收减免政策（如初创企业在开发老年人使用的夜灯、紧急呼叫设施等智能家居设备时，可以申请政府的研发补助资金），对“智慧型”产品和服务给予在税收优惠和补贴。日本企业更加重视养老辅助机器人、网络服务、VR技术、监控设备领域的研发和投入。

2021年4月开始实施的《老年人雇佣安定法》（修订）要求企业为希望工作到70岁的员工提供机会，还设立“继续雇佣补贴金”激励企业继续雇佣老龄员工。修订后的《老年人雇佣安定法》主观上为缓解养老金财政紧张等问题（将退休年龄从65岁推延到70岁，并将伴随人口寿命增长继续推延），客观上既有满足有事业情怀且身体健康的老人群体再就业意愿（使其老年生活从“享老”方式转向“乐老”模式），也通过增加了部分老年人可支配收入以保障养老产品及服务供需两侧；其对“积极养老方式”的促进作用毋庸置疑。日本在探索适合老年人就业的路径方式并努力打造“终生劳动”制度的社会环境（丁英顺，2019），修订后的《老年人雇佣安定法》是否得以促进此愿景之实现则有待检验。

四、欧美国家银发经济的演进及政府举措

日欧盟委员会早已注意到了银发经济对创造就业和提升经济的作用，爱尔兰、法国和西班牙等国实施了推动银发经济发展的国家或地区战略；美国国家科技委员会技术委员会下设机构发布了《支持人口老龄化的新兴技术》，Intel公司等业已实现或进行银发产业线的转型及发展。

（一）欧盟及其成员国的银发经济

欧盟婴儿潮群体总体上比之前的群体更健康、所持有资本及受教育程度比更好，老龄产品和服务需求的质量就越高（Klimczuk，2016），使得促进积极健康老龄化比以往更加重要。迄今为止，欧盟有关银发经济的倡导常以积极应对老龄化政策中的一个发展目标或战略而被强调；《欧盟基本权利宪章》第25条承认并尊重老年人过上有尊严的生活以及参与社会和文化生活的权利，此即欧盟应对人口老龄化的决策基调。

2007年，欧盟理事会通过《欧洲人口变化的机遇和挑战：老年人对经济和社会发展的贡献》，指出老年人对某些产品和服务的需求不断增长，强调增加老年人积极参与的可能性。老年人作为积极的形象逐渐出现在公众视野，为银发经济创新发展提供了机会。欧洲议会和欧盟理事会将2012年指定为欧洲积极老龄化和代际团结年，并引入“积极老龄化指数”用于衡量老年人独立生活、参与有偿就业和社会活动的水平，以及他们积极老龄化的能力——新兴并充满活力的银发经济成为经济的主要驱动力之一，这一观点逐渐被认可。

欧盟委员会于2018年再次解释银发经济概念，将其视为满足50岁及以上人群需求的所有经济活动的总和，包括他们直接购买的产品和服务以及因此消费而产生的进一步的经济活动。据2018年欧盟委员会进行的一项关于银发经济（50岁及以上人群）的研究，2025年欧盟银发经济对GDP的贡献将达到6.4万亿欧元和8800万个就业岗位，相当于欧盟GDP的32%和欧盟就业的38%；欧盟于2070年的老龄化总成本将占欧盟GDP的26.7%。银发经济在创造就业机会和提升经济增长点方面发挥着重要作用，相关概念或模式逐渐为欧盟社会各界探讨。

发展银发经济已经成为欧盟社会和文化进步的标志，一些成员国也实施了相关的推动银发经济发展的国家或地区战略。爱尔兰提出智能老龄化战略，通过实施相关政策确保智能老龄化产品和服务为创造新业务、增加出口和就业提供平台；法国签署了一项银发产业发展协议，旨在将银发经济作为一项产业活动来构建，并创建一个具有相当规模的市场，以促进能够产生价值的法国产业的发展；西班牙将部分与老年人有关的服务政策和战略委托给了老年人和社会服务研究机构。该机构通过制定相关方案促进积极老龄化，尝试采用信息和通信技术解决方案以延长老年人的独立生活，以及促进老年人的国内旅游和经济活动。

整体而言，尽管人口快速老龄化和预期寿命延长趋势，导致长期护理需求、医疗保健和养老金系统的压力多重增加，欧盟已经找到了一条发展新业务、新就业和新合作的形式以及促进社会经济发展的机会。欧盟理事会在“人口挑战-未来之路”的结论中，呼吁各成员国加强知识基础，在经济与需求平衡的基础上理解并提高对银发经济的重要性以及其产生的积极的整体影响的机会的认识。

（二）美国的银发经济

美国政府很少使用“银发经济”一词，但很早就关注到了老年人群体。《社会保障法》（1935）确立了社会保障制度，此后很长一段时期老人收入被描述为“三足鼎立”（社会保障、养老金、个人储蓄）。美国《医疗保险法》、《医疗补助法》和《美国老年人法案》（1965）塑造和定义了美国应对日益增长的老年人口的方法依据（Hudson，2016）。1973年修订的《老年人法案》强调建立全国性老龄服务网络（Niles-Yokum和Wagner，2018），网络由联邦、州和地方机构组成，通过规划和提供服务帮助老年人在家中和社区能够独立生活。截至2023年7月，美国已经建立了由56个州老龄机构、618个地区老龄机构、近20，000个服务提供者、281个部落组织和代表400个部落的夏威夷原住民组织，共同构成的全国性老年人综合服务网络体系。

美国社会对老年需求认识的日益加深，村对村网络、绿屋计划、长者联合宿舍等特色养老社区逐渐发展并成熟。企业和投资者很早就注意到老年人口增加带来的发展潜力，市场的驱动促进极其细化的养老服务分工。市场为居家养老提供了包括短期聘用护理人员的个人护理服务、提供财务支持的资金管理服务、支持出行的交通工具购买和志愿者护送服务等等；为社区养老提供独立住房（房屋或公寓）、辅助生活和熟练的护理、医疗保健服务和娱乐计划；对仍有工作意愿的老年人，联邦授权一个明确针对低收入老年人的就业计划——老年社区服务就业计划（SCSEP）——为55岁及以上的失业低收入成年人提供培训、就业安置援助和其他支持服务（将老年人安排到当地的合作组织，获得工作经验和工作技能并给予工资补贴直到退出计划）。

在美国银发经济的发展进程中，政府部门和企业界都其代表性成就。美国国家科技委员会技术委员会下设的支持老龄成人的技术研发特别工作组为保障老年人的主要功能能力，即独立生活的能力、认知能力、沟通和与社会联系的能力、个人行动能力、交通出行能力、获得医疗保健的能力，鉴于新兴技术解决老年问题的可行性，通过研究技术的潜力以保持老年人健康、独立和社会参与，最大限度地提高美国老年人的独立性，发布《支持人口老龄化的新兴技术》（2019）并提出了相对应的新兴技术发展方案。Intel公司认识到老龄化带来的经济发展机会并着手银發产业线发展的企业，实现了从芯片公司到技术和医疗保健公司的转型。

五、国外银发经济发展的演变特征

纵观国际社会从被动应对老龄化压力，到积极推进银发经济发展的一系列转变过程，可归列为四大方面：

（一）从“社会压力”到“经济活力”的认识转变

老龄化过去常被认为是社会问题或挑战，老年人口的增加会对医疗保健和预算等方面带来额外的负担。医疗保险和养老金制度的完善不断提升老年群体的经济水平，其生活方式和消费行为都发生了重大改变。人口老龄化影响着医疗、社会、经济、家庭，充分理解人类文明的许多方面有利于发展新型社会样态。对成功老龄化、健康老龄化和积极老龄化等老龄化模式探索，体现了老龄化意识形态的科学定位（López-López和Sánchez，2020）。老龄化进程的不可避免和不可逆转特征已经成为国际共识，许多国家关于银发经济的战略都将老年人视为资源与财富，既为社会做出贡献也为创新就业机会并促进经济的发展提供可能（Lipp和Peine，2022）。“银发经济”概念涵盖了不同种类及其相互联系，老年群体日益成为劳动力市场的重要资产；同时，日益增长老龄产品及服务需求又推进了经济增长和市场结构改革。

对老年概念的理解趋向多维化，个体是否处于老年状态的判断从单纯物理或生物划分扩展到心理、社会和经济多角度（Moody和Sasser，2018）。各国银发经济发展战略中逐渐认识到老年群体的特殊性，供给侧根据不同类型老年群体的需要提供相应的产品和服务（Niemczyk，2023）。银发经济发展战略强调对不同类型的群体制定适当的、可调整的、高精准度的定位战略，建立更加灵活的、对老年人友好的生活场所、工作场所和社区场所。

（二）从“寡头推进”到“多元并进”的机制转变

各国与银发经济相关战略举措的初衷，大都为应对老龄化需求强调完善医疗保健市场和长期护理机制。老年群体的不断增加及其对相关市场需求的多样化，导致银发经济扩展到多个不同质的细分市场，如健康、住房、教育、服务、交通、投资、旅游、休闲娱乐和新技术等领域。银发经济的蓬勃发展和多元并进，数字健康、无障碍住房、老年友好大学、服务机器人、自动驾驶汽车等新兴技术和服务的开发（Le?na-Wierszo?owicz，2018）为创造老年人友好的无障碍环境提供了解决方案（Bogataj等，2023）。应对老龄化逐渐融入城市化进程，建立老年人友好城市对生活环境、工作环境、交通系统、社区空间、购物设施、公共机构等环境提出了更高的无障碍要求，促进银发经济与城市文明共同发展。

然而，银发经济市场的多元化发展依赖于劳动力市场与消费者市场的平衡，有必要制定相应政策以保障劳动力市场的供给与银发群体的消费潜力。OECD强调人口老龄化和服务相对价格上涨等长期趋势对政府预算继续增加的压力（受不可控外力冲击的债务融资临时支持计划导致公共债务负担进一步增加）；倘若不改变现行政策、公共服务标准和福利、公共债务比率，经合组织中等收入国家的财政压力在2021—2060年间增加近8个百分点——有必要继续进行劳动力市场和退休政策的改革，以提高银发群体的生活水平并缓解未来的财政压力。

（三）从“物理调整”到“数智融合”的技术转变

各国政府日益强调技术和创新是应对不断增加的老年人群体可能构成的挑战的潜在解决方案（Zsarnoczky，2016），努力尝试将技术和创新能力转向与应对人口老龄化挑战和机遇相关的更具经济效益和社会效益的领域；不同于以往为解决老年人生活问题而提供的如增加护理人员服务市场、改善生活场所结构等物理调整方案。老年技术创新已然成为银发经济的重要生产力，信息和通信技术、大数据处理技术与人工智能技术可帮助老年人提高生活质量，过上无障碍的、独立自主的生活。技术创新作为维持老年人健康和认知的潜在解决方案备受重视，在电子医疗、远程护理、智能家居等方面规模性和系统性显现出巨大的市场潜力，显著节约经济成本并提升医疗、长期护理和老人日常生活的效率。引入新技术可以满足老年人多个层面的需求，例如通过物联网，老年人可以继续住在家里，同时通过各种连接的传感器监控他们的健康状况（Majumder等，2019），或者通过可穿戴传感器技术实现对银发群体远程的随时的健康监测（Al-Khafajiy，2019）；其他可能性包括帮助跟踪老年人生命体征的移动健康应用程序（Lee等，2023）、护理机器人（Vercelli等，2018）等新型信息通信技术产品。

一些国家的政府部门和公司企业认识到，将技术引入到解决老年人生活、工作和社区场所的同时，必须消除用户群体的技术使用壁垒和数字鸿沟；否则，会导致更大的代际差距，从而影响社会与经济的可持续性与包容性（José等，2024）。社会数字化会导致老年人晚年生活经历的根本性变化，用户参与、参与式设计和共同创造是老年技术设计的必要条件；有关老龄化的技术议程仍偏向于新技术和创新，对老龄化和技术的生产者与开发者不应当只将注意力集中在接受度或影响力作为先验定义的品质上——它们既要适合老年人对产品的技术性需求，也要适宜老年人操作使用的技能素养，应创作适合老人群体可接受的能力与技术技能可达到水平的产品。

（四）从“条块分割”到“部门协同”的政策转变

银发经济是一个与人口老龄化休戚相关的经济体系，相關政策重在平衡将要老去和已经老龄化的一代所需的产品和服务的生产、分配、销售、消费领域——重中之重是重新塑造生产要素的所有权以及产品和服务的分配权，既需要有法律法规明确与银发经济相关的产品和服务在社会中的分配关系，也需要有相应的措施保障政策的重新调整和部门间的共同治理（Klimczuk，2021）。此外，还要为部分分散化的银发经济子市场提供专门性的政策支持，为部分系统性的银发经济子市场提供的综合性政策指导。各级政府以各种跨部门的协同合作支持和公共、商业、非政府组织和非正规部门实体的积极参与，是银发经济实现产业结构升级和快速、健康、有序、全面发展的必要条件。银发市场中有相当一部分属于公共领域，也为更有效的利用公共投资来培育银发市场和提高经济增长潜力创造了机会。

为推动积极老龄化和技术驱动服务的研究，使银发群体过上独立自主的生活，进一步提高区域创新能力和可持续增长，欧盟与波罗的海地区合作资助了OSIRIS项目。参与该项目的波罗的海地区国家有爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、芬兰、丹麦和圣彼得堡，旨在开发一个名为“数字银发中心”的集体智慧平台促进平台参与者之间的知识交流、协作和共同创造，为银发群体面临的挑战提供创新技术解决方案。在数字银发中心集体智慧平台的设计和建设中，有四重螺旋主体参与到项目的创建、运营、管理和使用过程，具体包括公共部门、私营部门、专家学者和银发群体。该平台的有效实施与运营依赖于预期的责任是否能够在不同主体之间进行合理分配与落实，这既强调了跨国组织的有序合作，也对跨部门组织之间的协同共建提出了更高的要求（Butt，2023）。

六、对我国银发经济发展的启示

我国人口老龄化速度过快且规模过大，从社会层面看是压力，从经济角度看是机会，从全球老龄化进程与经济发展走向看，则为一个具有充分的国外借鉴和国际发展空间的经济领域。国外银发经济的发展历程，特别是日本政府在其中出台和实施的一系列政策及举措，对中国银发经济发展大有可借鉴；但是，绝不可以按部就班——避免过多曲折的战略抉择来自超越前车之鉴：国家政策层面，要侧重铺就终身幸福的社会主义之路；区域及地方层面，当着眼于银发产业之特色发展。

（一）发展特色适老产品品牌

發展特色适老产品品牌对解决银发产品及服务的供给规模不足和质量良莠不齐问题具有较好的针对性，不仅需要生产端和服务端企业的努力，也需要政府及社会各界的参与：

首先，向银发经济产业转型的企业与生产厂商应做好市场定位研究。深入了解不同年龄段、不同收入水平、不同身体状况的老年群体在健康、生活、文化和社交等方面的需求，结合银发市场的供需结构确定相应的品牌定位，并提供精准化的适老产品供给。

其次，应注重保障适老产品的质量。企业应当建立规范的质量控制体系，在生产、检验、测试适老产品的过程中，严格按照国家标准执行，以确保产品在安全性、可靠性和性能方面符合法律法规要求。建立便捷、快速的顾客反馈渠道，迅速解决问题并改进产品。

再次，各级政府应努力促进跨区域、跨行业、跨企业的合作与创新。老年人的需求往往不仅涉及一个领域，还涉及医疗、健康、居住、社交等多个银发经济子市场。促进不同区域和不同行业的企业的知识共享和联合研究开发适老产品及服务担当，建立跨领域的合作生态系统以满足老年群体多样化需求。

最后，积极回应老年群体科技创新需求。政府部门和企业机构都应密切关注科技趋势，支持和开发符合老年人需求的创新产品：包括智能健康监测设备、智能养老监护设备、智能家居解决方案等等；在开发创新适老产品时，也应将老年人能力纳入考虑，确保新开发产品的可操作和便捷性，避免加重老年人“数字鸿沟”。

（二）推进适老服务体系建设

针对银发服务供给不足和城乡发展不平衡问题，在高质量全覆盖的适老服务体系建设的推进中关注以下方面：

在银发群体养老服务方面，继续发展社区养老服务机构。推动集中运营和标准化管理，建立一批标准化、专业化的养老照护人才队伍；强化社区居家养老服务能力，培育与发展“互联网+养老服务”新模式，引导有条件的养老服务机构利用大数据、人工智能技术为老年群体提供一站式便捷服务。

在银发群体医疗服务方面，加快推进老年医疗和康复护理建设。鼓励相关医疗服务向社区层面延伸，鼓励为老人提供上门医疗服务；大力发展医养结合的服务模式，提倡社区养老机构与周边医疗机构开展相关合作，推进“互联网+医疗服务”；完善信息管理系统，实现老年群体的健康数据共享，追求高质的医疗服务体系建设。

在银发群体金融支持服务方面，继续推进第三支柱养老保险发展。引导金融机构开发科学规范的符合银发群体特点的理财、信托、基金等金融服务产品，严厉打击可能出现的虚假宣传、张冠李戴、引诱高风险投资等非法行为，促使银发群体消费者对金融服务产品保持正向积极的心理预期。

在银发群体文体休闲方面，强调扩大老年文化服务供给。改扩建老年公共文体活动场所，加快推进公共环境无障碍和适老化改造；促进银发旅游的发展，以确保老年人可以更好地参与体育健身和享受休闲活动；探索实施针对银发群体的教育计划和项目，使银发群体能够融入工作，使身心能力保持在最佳状态，并根据自身条件获得技能和能力，产生满足需求的持续收入。

（三）完善银发产业扶持政策

现行银发产业扶持政策的不健全是银发经济发展的制约因素，应注重建立系统性和科学性的扶持政策体系，确保相关战略及举措在银发产业的方方面面都得以发挥其应有的作用：

在政策结构方面，注意不同部门间的政策协调。银发经济涉及医疗、文化、金融、住房、交通等多个子市场，应注重相关扶持政策的协调性，以完善银发市场相关的法律法规和政策体系，建立良性的银发经济扶持政策发展格局，引导不同类型的不同子市场的政策资源的合理配置；实现银发经济子市场的分类分层协同发展，避免银发经济扶持政策在结构上的重叠或冲突。

在政策过程方面，强化银发产业监测机制。老龄化是一个动态的过程，需要全过程动态管理；做好银发经济发展评估，结合银发市场的供需结构制定相关政策释放银发经济的发展潜力，避免适老产品和服务的结构性错配导致的资源浪费问题。在政策过程中充分发挥和强化政府在银发经济发展中的主导性和统筹性作用，建立包容性的银发经济发展治理格局。

在政策内容方面，注重激发实体企业参与开发银发新产品和新服务的动力。制定金融支持和税收激励政策，通过相关补贴和税收减免举措鼓励企业向银发产业转型。提高企业向银发市场转型效率，在精简银发市场准入程序的同时，确保有适当的银发产品质量标准监管，以保障老年人的合法权益。设立银发经济创新基金，支持致力于通过技术创新赋能优质银发产品和服务发展的企业。对于银发市场中属于公共领域的部分，各级政府应有效利用公共投资以满足老年人对公共设施、基础服务和健康保障等日益增长的需求；同时，制定对农村地区的银发产业扶持政策，缓解因市场规律导致的城乡银发产业不平衡的矛盾。

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Research on the Development of Silver Economy under the International Perspective

Liu Yue

（School of Finance and Economics， Shanghai Lida University， Shanghai 201609）

Abstract： The deepening trend of population aging and the increasing demand for specific products and services among the elderly present both challenges and opportunities for innovative development in the silver economy. It discussed the issue of silver economy development from an international perspective， clarified the main stages of the evolution of Japan's silver economy， and focused on its governmental strategic initiatives and their roles; combined with the analysis of the changes in the development of the silver economy in Europe and the United States， the evolution of the silver economy in foreign countries is summarized into the mentality change from social pressure to economic dynamism， the step change from development of a few contents to development of multiple contents， the morphological change from physical adjustment to digital and intellectual integration， and the modal change from compartmentalization to sectoral synergy. Explored the problems in the development of China's silver economy from the demand side， the supply side， and the policy support. Based on the national situation of the silver economy and drawing on foreign experience， it put forward path suggestions to promote the healthy， orderly， and comprehensive development of China's silver economy by ensuring the economic security of the elderly， developing distinctive products tailored to the elderly， advancing the construction of elderly-friendly service systems， and improving policies to support the silver industry.

Key Words：Silver Economy; Population Ageing; International Perspective; Development Strategy; Government Action