新《职业教育法》实施背景下职业教育产教融合产权机制研究

黄亚宇 周亮 龙佳

摘要：职业教育产教融合，面临经济产权、知识产权、劳动力产权等各类产权问题。职业教育产教融合中产权属于一种教育产权，具有产权主体的多元性、产权结构的复杂性、产权交易的可流通性等特征。针对职业教育产教融合存在着地方立法不完善、产权主体不明晰、产权权能不完整、产权管理机制失衡等问题，提出出台地方性政策法规以完善顶层设计、明晰产权结构以保护产权主体的合法权益、建立教育产权交易市场以解决产权合理流动、平等保护以确保非公有产权主体所持财产的增值等对策建议，促使产业主体参与职业教育，推动职业教育高质量发展。

关键词：职业教育法；职业教育产教融合；教育产权；企业产权

职业教育产教融合是构建现代职业教育体系建设的重大举措，也是实现职业教育高质量发展的必由之路。随着职业教育改革与社会经济的纵深发展，职业教育领域的诸多现象均已涉及了产权问题［1］，职业教育产教融合的发展困境也正在于此。为此，国家提出“一体两翼”的职业教育高质量发展策略，强调全省推进，建设省域层面职业教育改革发展的新模式。2022年5月新修订的《职业教育法》正式实施，新法提出国家鼓励发展多种层次和形式的职业教育，推进多元办学，支持社会力量广泛、平等参与职业教育。然而，在职业教育产教融合过程中，面临经济产权、知识产权、劳动力产权等各类产权问题。由于法律制度不够完善，产权界定不够清晰，学校、企业、教师、学生之间的经济产权、知识产权等得不到认证和保护，校企合作、产教融合也难以深入发展。因此，健全职业教育产教融合产权保护制度已刻不容缓。

一、职业教育产教融合中产权性质界定

（一）教育产权与企业产权的异同辨析

教育产权是指在教育活动中各利益相关主体享有对财产的占有、使用、处分、收益的权利，是教育活动中各利益相关主体之间形成的权利、义务关系。源于经济领域的企业产权概念与教育产权概念具有一定的相似属性：一是两类产权概念均体现了权威性与强制性相统一。教育产权是教育领域各类教育主体依法享有的对教育财产的所有权，体现了国家意志，受法律保护。二是两类产权均体现了整体性和分割性相统一。教育产权的整体性是指教育产权主体对教育财产享有的以所有权为基础的一整套权能，可分割性指所有权与其他各项派生的权能之间具有可分离性。三是两类产权均体现了权利与义务相统一。教育产权是教育主体依法享有的权利，同时也应当履行相应的义务与责任。

然而，教育的公益性决定了教育领域的产权概念与经济领域的产权概念存在固有的差异性。一是教育主体行使教育产权的目的在于盘活教育资源，提高教育资源的使用率，从而为人才培养提供更好的教育资源。企业的营利性属性决定了企业产权的目的在于降低交易成本，从而实现企业利润的最大化［2］。二是对产权的重组方式有所不同。教育是全社会最大的公益性事业，教育产权的重组要考虑国家对产权的实际控制，防止国有教育资产的流失，目前以联合办学为主要融资形式。三是基于委托代理制度国有教育产权与国有企业产权也有所不同。在我国，国有资产的所有权是属于全体人民，基于委托代理制度，全体人民需要委托合适的代理人行使国有资产的各项权能。国有企业产权可以进行量化计算，有利于代理人对企业财产进行监督与管理。但是国有教育产权中对于“教育服务”这种无形资产的价值，也很难对其进行量化，因此，不利于代理人对教育财产进行监督与管理。

（二）职业教育产教融合中产权属于一种教育产权

职业教育产教融合中产权是指产教融合参与主体的为培养技能型人才所需的各种类型的财产权，即职业学校、企业、政府、行业组织等产教融合利益相关主体依法享有的对产教融合中所拥有财产的占有权、使用权、处分權和收益权。职业教育产教融合中涉及的产权既包括有形的经济产权，也包括无形的知识产权和劳动力产权，属于典型的教育产权。

职业教育产教融合中产权具有三个显著特征，分别是产权主体的多元性、产权结构的复杂性、产权交易的可流通性［3］。一是由于职业教育产教融合的利益相关主体牵涉学校、行业企业、政府、社会组织等诸多主体，产教融合中产权主体具有多元性，既有代表国有资本的公立学校或国有企业，又有代表私有资本的民办学校或私营企业等，这导致了产教融合中产权主体具有多元性特征。二是产教融合中产权经过多次公私融合，国有资本与私有资本界限难以区分，公私属性难以辨识。此外，教育产权中还存在知识产权、劳动力产权等无形资产，这些无形资产难以具体量化价值，这些都导致了产教融合中产权结构的复杂性特征；三是产权交易是指产权主体之间按照产权市场规则对产权标的物进行所有权转移，合理的产权交易可以实现财产的保值升值。产权市场遵循自由竞争的市场竞争原则，产权本身具有可流通性属性。但是教育产权可流通部分范围需要进一步界定，并且教育产权市场的建立也不能完全参照企业产权市场的建立规则，需要突出教育的公益性属性。产教融合中产权市场建立既需要凸显教育的公益性属性，又需要保障利益相关主体能够合理行使其财产转让权。

二、职业教育产教融合中的产权制度存在的问题

（一）现有地方立法存在不足，顶层设计不完善

职业教育产教融合中产权划分为两类，一类具有明显产权主体，另一类不具有明显产权主体。不具备明显的产权主体的内容，具体包含了教育活动的学科、专业设置以及组织运作的管理制度等制度资源，还包含了长期开展职业教育活动的文化积累、企业的认可度等内容，产教融合中产权资源包括各类人力、财力、物力资源以及信息资源，这些资源中包含了对教学活动的资金、教师的劳动以及技术专利等。按照目前我国的教育法律制度，对于职业学校的大部分教学资源，其使用权是归属于学校，而其所有权则是归属于政府，这导致产教融合中产权流转困难。

新修订的《职业教育法》虽然指出了职业教育要坚持产教融合、校企合作，但是对产教融合型企业、校企合作的内容方式等只做出了原则性、概括性规定。

结合职业教育地方立法，目前有关职业教育产教融合的支持措施、权益保障、组织方式等方面的具体政策规定尚不完善。在现实中，职业学校、企业、社团组织等利益相关主体参与职业教育产教融合活动的价值诉求各有差异，甚至在某些方面还存在固有矛盾［4］。由于现有立法存在不足，顶层设计不够完善，无法发挥法律的指引、规范和强制作用，参与职业教育产教融合的各方主体易出现以下风险：一是产教融合过程中由于办学财产经过多次流转，面临财产权属不清晰、产权收益分配不公、产业主体无法获利、经济产权无法流转等风险；二是国有资产与非公有资产经过多次融合后难以辨认财产的属性，导致国有资产无法增值保值，甚至面临流失等风险；三是产教融合中产权主体之间权责利不清，导致学校、企业、教师、学生之间面临知识产权归属不清晰、转让受限制等风险［5］；四是校企合作办学协议不规范，导致教师面临参与校企合作无法取得收益、学生实习期间劳动收入得不到保障等风险。

（二）职业教育产教融合中产权主体不明晰

在委托代理制度下，教育产权需要委托相应代理人来行使具体的产权权能。在职业教育产教融合活动中，作为代理人的职业学校在产权转让、成果归属、利润分配等方面并不享有完全的自主权，导致了产权保护陷入困境。

职业教育产教融合中产权本质上属于教育产权，为了保障国家的教育资源能发挥最大的使用效率，职业学校需要对产权转让等承担一定的风险。在这种情况下，代理人肩负着提高职业学校的教育价值的责任，其对职业学校的育人成效承担一定的责任。然而，由于部分代理人仅以追逐利润为目的，远离了教育应以育人为本的办学目标，通过层层下放将本属于代理人行使的产权权利全部下放给了职业学校，由校长来行使具体的权利，这就容易导致职业教育产教融合流于形式。部分职业学校出于完成教育行政部门的任务，所选择的合作企业多是小型企业，这些小型企业对校方有利益诉求，学校也有购买商品与服务的需要，从而职业学校与企业合作形式单一、内容简单，一旦出现产权纠纷，无法合理界定相关产权主体的法律责任。

（三）职业教育产教融合中产权权能不完整

公办职业学校是一个以公益事业为主体的事业单位，其本身并不以营利为目的。职业学校为了提高其人才培养的品质，对资源的需求会直线上升，这些资源经过各种形式的教育，最终都会被转换成学生能力的提升。职业学校没有剩余的资产和资源，也就不会有剩余索取权的存在。在职业教育产教融合过程中，政府和学校的收入将其重点放在了对人才培养所引起的教育质量的提高以及社会效益上，而对教育投资的产权则将其集中在对所投入财产的所有权上。

在很长一段时间里，公办职业学校的大部分财产都来自政府的购置或无偿划拨，这就造成了学校财产所有权人的“虚”，使其他利益主体很难产生有效的动力。通过实行产教融合、校企合作，扩展了职业学校办学经费的来源途径，在某种程度上减少了政府的教育经费投资，从而减少了政府的财政负担。但是这必然会导致公办职业学校对公共教育资源的控制力下降，削弱了公办职业学校的公益性。职业学校作为一个法人组织，校长的权力来源于学校的法人授权或学校章程规定，不享有利润分配权。学校管理中会出现一系列的问题，这些问题不可避免地导致学校的产权激励成效的下降，而由于学校不享有利润分配权，则无法形成对职业学校与企业参与产教融合的激励机制。

（四）职业教育产教融合中产权管理机制失衡

对于企业而言，如果存在较高的交易费用，则会使企业间的合作变得更加困难，降低合作的积极性。中小企业在资金和技术方面都处于劣势，以致造成了其缺乏可以用于参加产教融合的谈判条件，加之信息不对称和政府监管缺位等因素，使得寻找到合适的合作学校的困难程度大大提高，而这也会对校企双方在合作早期的交易成本产生直接影响。在合作的过程中，如何对产教融合活动进行监督、激励等问题也与产权主体的交易成本有关。

对于职业学校而言，学校的内部组织结构过于繁杂，导致了学校在产教融合活动中的交易成本增大，造成了学校内部资源的内耗［6］。校企之间的合作，也牵扯到学校的相关管理部门等内部机构，这些机构各自独立，往往存在着互相推卸责任的问题。另外，职业学校和企业之间形成了合作关系后，产权管理机构的权力也受到了限制，阻碍了产教融合深度发展。由于学校内部的产权管理机构中缺少校级领导的直接参与，因此，想要有效推进校企合作，必须通过合作管理机构与其他职能部门、二级学院的多次沟通交流才能实现。在校企合作过程中涉及的各个部门的监督、问责工作也很难展开，这些都增加了产教融合、校企合作的交易成本。

三、新《职业教育法》实施背景下产教融合产权保护的对策建议

（一）出台地方性政策法规，完善顶层设计

结合2022年5月新修订的《职业教育法》对产教融合、校企合作的新规定，尚需要进一步健全产教融合产权保护的地方立法。通过专门性立法，依法规制产教融合中的产权风险，提高办学质量，减少权益纷争，保障职业教育产教融合的稳定性和规范性。

一是规划产教融合发展布局。县级以上人民政府应当将职业教育产教融合纳入产业及园区发展规划，形成地方政府、职业学校、行业企业、社会组织协同推进的发展格局［7］。二是明确产教融合的形式与内容。职业学校、职业培训机构可以通过与行业组织、企业、事业单位等共同举办产业学院、组建职业教育集团、开展订单培养等多种形式进行合作，鼓励支持职业学校与企业联合共建实习实训基地、员工培训中心、协同创新平台，与企业开展人才培养、师资队伍建设、课程教材开发、科学研究、技术服务、成果转化等合作。三是明确政府对企业的支持措施。县级以上人民政府及有关部门应当对深度参与产教融合、校企合作的企业，按照规定给予金融、财税、土地等支持。强化金融扶持，重点支持教学、实验、实训类用房建设和设备购置安装等项目。四是从投资办学的现实出发，保护多元办学主体的经济产权，落实出资者的所有权，建立真正意义上的产权清晰、权责明确、平等保护、流转顺畅的职业教育产教融合产权保护制度。五是从加强国有资产管理的角度出发，加强监管力度，防范国有资产的流失，促进国有资产的保值增值。六是强化各种知识产权的保护，特别是各种技术专利、发明创造的知識产权归属与转让问题，为深化职业教育产教融合提供制度支撑，促进职业教育高质量发展。

（二）明晰产权结构，保护产权主体的合法权益

产权的初始认定必须以明晰的产权结构为前提。对于公办职业学校而言，产教融合各参与主体的初始产权可以予以量化登记。但是对于民办职业学校而言，产权主体的初始份额不易量化，建议可以给予举办者相当于学校净资产的一定比例作为出资额，比例大小可由各地政府根据实际区域经济发展情况予以综合考量。对于产教融合中无形资产的价值，可以采取经济学中成本收益法进行评估作价，无形资产的价值可以根据创立无形资产时的实际产出成本和可以取得的利润予以确定。同时，基于《中华人民共和国民法典》物权编中对物权平等保护原则，对各产权主体所拥有的初始产权应予以平等保护。

在明晰了各产权主体所享有的初始产权基础上，保护各产权主体的合法权益。既要遵循市场经济自由竞争的原则，又要兼顾公平与效率，在保障教育公益性的同时，兼顾产权主体追求各自利益的最大化。具体而言，一是积极推动职业学校尤其是公办职业学校采取多种形式与企业开展产教融合、校企合作，充分吸收社会资本参与办学，积极推行混合所有制办学，实现产权主体与产权性质的多元化［8］。二是营造支持职业教育高质量发展的良好氛围，消除企业参与职业教育联合办学的后顾之忧。一方面对公办职业学校而言，应积极提升其产权的市场化程度，以此吸引企业尤其是私营企业参与职业教育产教融合活动。另一方面，对民办职业学校而言，建立科学合理的内部治理结构，合理分配权利，消除举办主体垄断学校产权使用权等问题。三是需坚持平等保护的原则。党的二十大报告提出要对各类市场主体平等对待，营造公平竞争的市场环境，确保权利平等。因此，需要按照党的二十大报告的要求，构建产教融合中产权保护市场准入规则，平等保护国有产权与非国有产权，全面落实对财产权的保障。

（三）建立教育产权交易市场，解决产权的合理流动

职业教育产教融合中产权流转是为了保护产权主体的合法权益，也是推动职业教育高质量发展的需要。目前职业教育产教融合基本上是学校一头热，我们需要从法律上对产教融合中产权的归属做出清晰界定，保障国有资产和非公有资产的安全。建议出台相应制度，合理界定产教融合中产权主体的产权性质、范围、数量等，并允许各产权主体对享有的产权能依法进行转让。同时需要明确产权转让不得导致国有资产的流失。

1.促进财产合理流动是现代产权市场建立的基本原则，建立教育产权交易市场既需要遵循现代产权市场建立的原则，又需要始终坚持育人为本的教育公益性。依据我国《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国公司法》的相关规定对参与产教融合的各方主体作出相应的资质规定，例如，参与产教融合的企业需要经营状况和商业信誉良好等。

2.借鉴《中华人民共和国公司法》的相关规定，建立不同产权主体持有财产的准入机制和退出机制。为了保障职业教育的可持续发展，应允许不同资本自由进出。参照《中华人民共和国公司法》的相关规定，产权的退出有财产转让与股权继承两种方式。依法规范教育产权的交易市场，构建各个产权主体持有不同资本的准入机制和退出机制［9］。同时，加强对教育产权市场交易的监督管理。建立第三方监督评价机构，对产教融合中产权交易全过程进行监督检查，并定期向社会公开，建立透明、公开的教育产权交易市场。

（四）平等保护，确保非公有产权主体所持财产的增值

在职业教育产教融合的产权主体中既有持有国有资本的产权主体，又有持有非公有资本的产权主体，如果只顾及国有资本的保值增值，对非公有资本只计算资本存量的话，会打击非国有企业参与职业教育产教融合的积极性。新修订的《职业教育法》多次指出职业教育必须坚持产教融合、校企合作，在全面落实新法的实践中，需要对国有资产与非公有资产进行平等保护。倘若出现限制非公有产权主体行使财产权的情况，将阻碍企业参与职业教育办学。企业作为营利性组织，追求利益最大化是无可非议的。资本的逐利性其实属于经济领域的问题，还是需要以经济手段予以解决［10］。教育产权交易市场既然要遵循市场规律，就需要按照经济领域的市场规则进行保护。也就是说，通过经济手段确保非公有产权主体能够通过参与产教融合活动取得一定的收益。只有让非公有产权主体获利才能真正激发企业参与产教融合的内生动力。当然，如前所述教育产权不同于经济领域的企业产权，在确保非公有产权主体所持财产增值的基础上，还需要理顺产教融合中积累财产的公私属性、范围、数量等。对于无法直接量化的知识产权、劳动力产权的增值部分可以委托第三方资产评估机构进行评估作价，对于增值部分的财产可以允许比照《中华人民共和国公司法》的规定进行分红，让非公有产权主体的投资得到合理回报。

总 结

综上所述，职业教育产教融合是职业教育高质量发展的制度创新，企业成为办学主体，将有效激发职业学校的办学活力，解决职业学校办学中一系列深层次矛盾，也将对区域经济发展产生重要影响。以法治的手段规制产教融合中产权制度的风险，保障产教融合各方主体的合法权益，促使产业主体参与职业教育，实现资本关联和权利流转，解决人才供需矛盾，提升职业学校治理能力与办学水平。任何一项制度变革都是一个长期的系统工程，职业教育产教融合也面临地方政策不配套、市场经济发展与学校管理制度的冲突等一系列问题，这些都迫切需要在今后的不断探索中予以逐步完善。

参考文献

［1］ 刘湘玉.明晰教育产权 促进教育体制改革与创新［J］.中国高教研究，2005（09）：85-86.

［2］ 杨丽娟.关于教育产权若干问题的探讨［J］.教育与经济，2000（01）：12-16.

［3］ 王华，阙明坤.建立现代大学公私混合所有制产权制度［J］.中国高等教育，2018（Z3）：21-22.

［4］ 段明.基于产教融合的高职产业学院治理模式、问题与路径［J］.教育与职业，2021（16）：28-35.

［5］ 方益权，闫静.关于完善我国产教融合制度建设的思考［J］.高等工程教育研究，2021（05）：113-120.

［6］ 蔡瑞林，徐伟.培养产权：校企共同体产业学院建设的关键［J］.现代教育管理，2018（02）：89-93.

［7］ 张祺午，荣国丞.中国式现代化背景下深化产教融合的基本经验与创新方向［J］.职业技术教育，2022（33）：26-29.

［8］ 黄亚宇，尹长俊.职业院校混合所有制办学的法理思考与立法建议—基于公私法融合的视角［J］.职业技术教育，2022（15）：37-43.

［9］ 陈春梅.高职院校混合所有制法律法规及政策文件缺失引发的问题及其对策建议［J］.职业技术教育，2020，41（26）：12-17.

［10］ 雷世平，李盡晖.我国混合所有制高职院校法人财产权研究［J］.职教论坛，2019（05）：32-36.