城市综合管理视角下的城市更新着力点研究

秦常清?张鹏?丁杰?田靖源?陈光远

党的二十大报告提出，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。实施城市更新行动，是适应城市发展新趋势、推动城市高质量发展的必然要求；是坚定实施扩大内需战略、构建新发展格局的重要路径；是推动解决城市发展中的突出问题和短板，提升人民群众获得感、幸福感、安全感的重大举措。

一、基本现状

截至2022年年底，重庆市城镇化率已达到70.96%，其中主城都市区城镇化率为79.8%，中心城区城镇化率达到93.3%。2023年5月，重庆市委提出，要创新运用城市经营理念和机制，以打造城市“生活圈”为抓手，实施城市更新提升行动，推动城市可持续高质量发展。《重庆市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》强调，重庆以建成高质量发展高品质生活新范例为统领，并提出了国际化、绿色化、智能化、人文化现代城市初步建成的目标。因此，城市更新对重庆影响深远、意义重大。

近年来，重庆市城市更新经历了快速化拆建整治阶段和多样化更新改造阶段，到2020年已进入系统化有机更新阶段，并明确城市更新是重庆市建成区对城市空间形态和功能进行整治提升的活动。在更新方式上，从以往的“拆改留”升级为“留改拆增”。其中，最重要的内容之一就是，针对重庆城市功能与综合承载力有限、基础设施网络不够健全的现状，优化城市功能布局，按照“缺什么补什么”的原则，聚焦群众重点关注问题，加快补齐公共服务设施、市政基础设施等功能短板。市城市管理部门正在以创建国家生态园林城市和国家节水型城市为抓手，围绕城市更新工作新阶段、新任务，强化提升城市综合管理效能，充分发挥城市管理整体优势和聚集效应，通过系统治理、依法治理、源头治理、综合施策等，解决城市综合管理薄弱环节中的突出问题，扎实推进城市更新，以城市品质提升促进城市高质量发展和实现高效能治理。

二、城市更新新趋势

一是城市更新更加注重多元参与。城市更新作为城市治理的重要部分，虽然得到了社会各界越来越多的积极响应与深度参与，但仍需要政府部门加强统筹协调，组织更多的部门，引导更多企业、行业协会、社会群体参与城市更新实践，为城市更新提供更丰富的视角和更持久的动力。

二是城市更新更加注重以人为本。习近平总书记指出，人民城市人民建、人民城市为人民。城市发展和建设不能脱离人民群众。开展城市更新工作，需尊重人民群众的需要和城市发展规律，坚持惠民有感工作导向，聚焦人民群众关注的突出问题，加快补齐设施短板、提升人居环境，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

三是城市更新更加注重品质提升。近年来，重庆市城市更新从以往的“拆改留”升级为“留改拆增”，通过个性化、定制化的小尺度改造，使城市功能不断优化，城市空间品质不断提升。

三、城市更新存在的问题

重庆市特别是中心城区，在经历大规模建设后，城市更新被赋予了塑造高质量发展空间、营造高品质人居环境、传承历史文脉等战略任务。近年来，城市管理部门围绕提升城市承载力、优化城市环境品质、管控城市安全风险以及推进城市智管方面开展了大量工作，取得了一定成效。但是，经过复盘总结，还存在以下几方面问题：政策制定和执行碎片化，整体“智治”不够；对城市更新内核要义理解不够、方向把握不准，实施效果存在偏差；城市管理标志性和辨识度成果塑造不够突出等。

（一）整体“智治”不足

重庆市建立了“1＋2＋N”城市更新政策标准体系。其中，“1”是指《重庆市城市更新管理办法》，“2”是指《中心城区城市更新规划》《城市更新技术导则》2个技术文件，“N”是指由市级相关部门按职能职责制定“一揽子”配套政策。目前，市城市管理部门相关的配套政策还在逐步完善，特别是还缺乏涉及城市综合管理工作的法规规章，工作的系统性和整体性暂无法规保障。城市更新提出要统筹规划、实施、管理3大环节，目前，市城市管理部门除履行部门职责规定的城市管理工作以外，还承担了城市综合管理工作领导小组办公室的职责，协调有关部门开展城市管理工作。在工作推进过程中，各部门有效协同机制不完善，离城市品质整体提质还有不小差距。此外，智慧治理格局尚未构建形成，数字化、智能化运用场景有限，还处于智慧管理的初步阶段。

（二）精细化水平不高

城市更新追求的是城市品质提升，聚焦存量空间人居环境改善。目前，重庆市在工作实施过程中，对有机更新的城市环境、城市空间塑造认识还不到位，民意征集不充分，往往以大项目的实施代替公共空间活化利用、功能植入置换等“微更新”“微改造”。同时，还存在一系列其他问题。例如：环境卫生仍有死角，背街小巷暴露垃圾清运不及时，内环快速路、高速公路与城市道路连接立交匝道存在一定脏乱问题；设施管理欠账较多，还存在停车泊位分布不均，智能化、智慧化管理手段弱，城市道路检查井破损影响行车安全和舒适性等问题；绿化精细管护不足，城市道路行道树精细化修剪不到位，枯树死树清理不及时等问题；停车难、如厕难等市民关注的问题；公共空间安全管理存在薄弱环节，水、电、气、讯等各类占道设施乱搭乱摆、乱牵乱挂，各类管线无序开挖行为等問题。但仍需进一步强化常态长效管理。

北京市后海花灯  摄影：梁志坚

（三）标志性成效不够

2020年以来，重庆市围绕老旧小区、老街街区、老旧区间、老旧商业区、历史文化区、公共空间等推动实施了1526个城市更新项目，截至目前已完成197个，取得了初步成效。市城市管理部门在城市更新中承担着重要的工作任务，近年来实施了人行道完善提升、公厕建设、绿地提质、小微停车场建设等工作。但是，目前的城市管理工作在融入全局性、系统性工作去思考、去谋划上还有差距；在“以人为本”的服务能力上有待加强，因需施策解决人民群众的“急难愁盼”还不够；在营造宜居城市环境以及打造具有重庆辨识度的品牌载体上还不够聚焦。

四、城市更新对策建议

坚持全面贯彻落实党的二十大精神，紧紧围绕打造宜居、韧性、智慧城市，把城市综合管理工作积极融入现代化新重庆建设宏大场景中去谋划、去思考，迭代升级工作体制机制，突出工作特色优势，更高质量、更有效率地做好城市更新这篇大文章，为推进现代化新重庆建设作出积极贡献。

（一）补齐政策短板，完善管理法规规章

1．推动城市综合管理法规制定

健全完善的法规体系是推进城市管理工作的基础，重庆市已构建起“1＋2＋N”的城市更新政策技术体系。借鉴天津市、武汉市等城市经验，强化城市规划、建设、管理统筹协调，需研究制定《重庆市城市综合管理条例》，以进一步加强部门之间工作整体协同，有效部署推动跨行业、跨领域、跨部门的城市管理工作，提升城市治理效能。

2．完善城市更新政策标准体系

《重庆市城市更新管理办法》提出，市政府相关部门按照本办法制定土地、规划、建设、消防、园林绿化、项目审批、不动产登记、财税等相关配套政策。建议结合城市体检，在园林绿化、市政设施、城市供水、市容市貌等領域进一步完善技术规范和配套政策，在现有基础上加强“立改废释”，填补政策标准空白，指导工作开展。

（二）完善工作机制，强化城市整体“智治”

1.强化统筹协调机制

加强市级城市综合管理工作领导小组谋篇布局作用，强化统筹协调机制，保障城市管理部门在规划和建设环节的参与权、移交使用环节的决定权、维护管理环节的处置权，变末端管理为源头治理。以市城市综合管理工作领导小组名义定期召开城市综合管理调度会，通过现场办公调度、视频曝光突出问题等多种形式，推进各项重点工作落实，协调解决工作中的重点突出问题。市城市综合管理工作领导小组办公室定期召开联络员会议，将领导小组各项工作部署按照闭环管理的要求抓好落实。

2．强化完善工作评价机制

坚持问题导向，用好考核“指挥棒”，将与城市管理工作相关的道路交通秩序、排水设施运行、建筑工地管理、交通公路管理、建筑退让道路红线区域等内容作为城市更新工作任务进行监督管理。通过“赛马比拼”，定期“晾晒”工作成效，激励有关各方比学赶超、实干争先，鼓励“一地创新、全市推广”，广泛应用更多可复制、可借鉴的典型经验。

3．深化“马路巡查”

探索将公交车、环卫工人作为“马路巡查”发现问题的“前哨”，通过AI自动识别、智慧大脑分析判断等信息技术开展城市综合管理问题巡查，形成了“全时段运行、全路段覆盖”的“马路巡查”新格局。应加强巡查数据的收集与分析，建立具有参考价值的城市运行大数据底座，推动“马路巡查”纳入“城市体检”评价体系，作为开展城市更新的重要参考依据。

（三）强化多元共治，升级城市治理格局

1．坚持问题导向问需于民

坚持以人民为中心的发展思想和共同缔造理念，充分问计于民、问需于民，进一步打通市民与政府沟通渠道，赋予其直接参与城市更新的权利，满足自下而上的内在发展诉求。同时，把市民事前、事中、事后的参与纳入工作决策机制之内，提升市民的认同感和归属感。

2．构建专业技术服务体系

针对市街绿化建设、各类公园建设、市政设施维护等工作，搭建城市、建筑、交通、景观等多专业、多样化的设计团队，各类专家共同参与前瞻性研究和实施环节把关，构建系统规划和详细设计相互配合的工作体系，破除实施环节推进难、使用环节效果差的困境，切实为市民构建一个系统性强、功能性好、可达性高，功能与体验相互支撑的宜居公共空间。

（四）打造行业特色，提升城市综合形象

1．打造“两江四岸”核心区城市滨水新名片

对“两江四岸”核心区城市环境进行综合整治，整体提升区域内滨水岸线、建筑轮廓线、城市天际线观感。注重山水城桥有机融合、协调统一，围绕“净、补、优、治”核心要素，突出补短板强功能，完善功能设施、更新景观品质。将“两江四岸”核心区全力打造成为新时代新征程社会主义现代化新重庆的新地标、新名片，体现山城气质、人文气息和现代气息。

2．打造高品质山城公园体系

统筹抓好综合类、专业类公园和社区公园、口袋公园等规划建设管理，着力塑造中心城区全域“诗画山水”绿景，促进城市与自然完美融合。推动老公园品质提升，配套完善各类服务设施，突出文化元素运用，让公园为重庆聚人气、添活力。

3．打造高颜值山城绿道

用好城市美学、城市哲学，利用滨水、傍山空间，持续建设山城绿道，形成绿色通廊，将城市公园、自然山体、湖泊水系、风景名胜、历史文脉等有机串联，构建城市绿地线型空间网络结构，彰显重庆自然文化资源特色，为市民和游客提供更加优美、舒适、便利的休憩环境。

4．打造山城特色夜景灯饰

以“山水重庆城、璀璨迷人夜”为主题，秉持“大视角、宽场景、地标性”原则，突出“山、水、楼、桥”四大元素，推进城市夜间风貌品质提升，做精观灯赏景线路，展示重庆独有山城魅力，打造闪耀全球的城市名片。

5．打造城市桥梁品牌

重庆桥梁在数量、技术、规模以及桥梁多样化和影响力上远超国内其他城市，是名副其实的“中国桥都”。深度挖掘“中国桥都”品牌价值，系统谋划筹办国际性桥梁论坛、城市桥梁活动周等系列活动，深化宣传报道，扩大城市知名度，吸引更多目光关注重庆、更多游客来到重庆。

6．打造“无违小区”

建立“无违小区”创建工作领导小组，统筹拆违和控违工作，协调规划、建设、公安等部门，出台科学详细的评价体系，明确认定标准、奖惩措施等，规范执法程序和新增违建发现机制，推动试点建设一批“无违小区”。以先进典型示范带动解决一域问题，逐步实现违法建筑动态清零目标。

（五）整饰公共空间，增强城市气质底蕴

1．加強空间环境容貌整治

规范公交候车亭、垃圾箱、休闲座椅、报刊亭、爱心亭、雕塑小品、户外广告、门店招牌及施工围挡等各类“城市家具”的设置管理，建立全要素管理方式；强化绿地常态化管护，及时修剪树木，清理枯死树木，合理利用城市缝隙进行绿化设计；落实日常清扫保洁作业机制，加强滨水区域清漂保洁，清理整治消落区垃圾、建渣，规范堆码乱石；规整各类管线设置，逐步推进架空管线下地；定期开展建（构）筑物外立面清洗与修缮。

2．补齐公共基础设施短板

加强城市道路交通组织，提高交通的可通达性，满足机动车、非机动车以及共享单车等车辆停泊合理需求，推进实施公共停车场和小微停车场建设；补足完善休憩设施，在精心设计基础上进行适度改造，满足市民遮阴、避雨和停留的需求；结合建设项目配建、城市道路建设、老旧小区改造等统筹进行公厕布局，鼓励社会单位开放公厕共享。合理设置垃圾箱，保持外观整洁；有条件的地方安装直饮水设施。

3．规范空间环境秩序管理

及时制止、严肃查处违规占用公共休闲空间和“乱贴乱画乱挂”等行为，严厉打击违法建设、违法用地等影响城市环境的行为，严查无证食品摊贩、散发小广告，全面清理无序占道经营、出店经营等行为，解决噪声扰民、污水直排等民生问题，综合治理违规占道停车、擅自占用停车设施等。

4．打造优美生态文化品质

充分挖掘提炼巴渝文化、红色文化等要素，突出重庆山城的历史文脉和特色风貌；保持建（构）筑物与周边环境协调统一，强化天际线、山际线和水际线管控，彰显“山城”特色；加大现有绿地、水系等生态敏感区域保护力度；保护修缮历史文化街区、传统风貌区、历史建筑等历史文化资源；强化城市美学运用，打造精品雕塑。

5．消除公共空间安全风险隐患

针对重庆坡陡坎深、江河众多等地域特点，采取补装、加固护栏等防护措施，确保现有防护设施安装牢固，并定期维护检修；加强公园、滨水区等区域存在地质灾害隐患点的治理巡查和动态监测；强化窨井盖普查建档和专项治理，杜绝安全事故发生；开展灯、杆、线、桩、树、亭、箱等问题排查和维修整治，防范树木、杆体倒伏及线缆、箱体漏电等安全事故发生；加大化粪池定期清掏和检测力度；严防户外店招牌、玻璃幕墙等坠落；在水域危险区域配备必要的救生设备等。

（责任编辑：荣荣）