加强城市全生命周期管理的思考和建议

余池明

全生命周期管理是基于系统论、控制论、信息论的现代企业管理的理念和方法，自改革开放以来逐步在城市建设管理领域得到应用。2023年11月，《住房城乡建设部办公厅关于开展工程建设项目全生命周期数字化管理改革试点工作的通知》印发，决定在天津等27个地区开展工程建设项目全生命周期数字化管理改革试点工作，加快建立工程建设项目全生命周期数据汇聚融合、业务协同的工作机制，打通工程建设项目设计、施工、验收、运维全生命周期审批监管数据链条，推动管理流程再造、制度重塑，形成可复制推广的管理模式、实施路径和政策标准体系。什么是全生命周期管理，如何将全生命周期管理理念和方法贯穿于城市规划建设管理全过程？本文从体制机制的建立和监管平台建设方面提出了建议。

一、全生命周期管理的概念与应用

全生命周期管理也被译为全寿命周期管理，是由美国学者提出的产品生命周期理论发展而来。美国哈佛大学教授维农（Raymond Vernon）于1966年5月在《经济学季刊》上发表重要论文《产品周期中的国际投资和国际贸易》，提出了独具特色的产品生命周期理论。该理论将产品的生命周期划为三个阶段：新产品创新（new innovation product）阶段、产品成熟（maturing product）阶段和产品标准化（standardized product）阶段。产品的全生命周期是指从概念设计到生产制造、流通、使用乃至废弃后回收、重用及处理处置的生命周期全过程，是从“摇篮到再生”的闭环过程。20世纪60年代，鉴于使用费用、采购费用远大于研制费用的现象，美国国防部提出项目全生命周期成本管理概念，力求通过研制阶段多花一点钱来节省后续使用保障费用。从20世纪70年代开始，全生命周期管理理念被各国广泛应用于交通运输系统、航天科技、国防建设、能源工程等各领域。全生命周期成本管理是现代管理论、系统论、控制论和信息论与工程项目交叉融合产生的一种全新管理理念和方法，具有鲜明的全系统、全费用、全过程等特征。

所谓全生命周期管理，就是从长期效益出发，应用一系列先进的技术手段和管理方法，统筹规划、建设、生产、运行和退役等各环节，在确保规划合理、工程优质、生产安全、运行可靠的前提下，以项目全生命周期的整体最优作为管理目标。

全生命周期管理方法可以广泛应用于政府投资管理，企业成本控制，建设项目管理，安全应急防灾管理，环境影响评价等各个领域。

资产全生命周期管理包括规划设计、采购、建设、验收、交付、决算、维修维护、报废处置等环节，因此需要针对全生命周期各环节，构建一体化的资产管理体系。全生命周期应急管理包括预防准备、预警预测、应急响应、善后与恢复四个阶段。要准确把握风险管理的生命周期，细化各环节、各阶段的要点和难点，尽可能地避免管理缺陷的形成，推進城市安全风险防控工作有效落实。全生命周期成本管理强调事前规划、事中控制、事后分析考核，在产品设计直至回收的全生命周期过程中全方位地实施各项降低成本的措施，有效地进行控制与管理。建筑全生命周期管理是指从材料与构建生产、规划与设计、建造与运输、运行与维护直到拆除与处理（废弃、再循环和再利用等）的全循环过程管理。

建筑全生命周期管理可以推广到整个城市基础设施的规划、建设和管理中。城市基础设施的全生命周期管理指基础设施从规划设计到废弃处置的全过程管理，包括设施决策阶段（酝酿、调查研究、项目建议书、可行性研究、立项批准等）、实施阶段（准备、勘察设计、施工、竣工验收）、运营阶段（使用、维修、加固改造），一直到设施退出拆除的整个过程。城市工作是一个系统工程。2015年12月，中央城市工作会议提出，统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性。并指出，城市工作要树立系统思维，从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手，对事关城市发展的重大问题进行深入研究和周密部署，系统推进各方面工作。因此，将全生命周期管理理念贯彻到城市规划、建设、管理全过程，有利于提高城市工作的系统性，完善城市基础设施体系，促进城市整体性治理，提高城市运行管理和治理效能。

二、建立健全科学化的全生命周期城市管理体制机制

我国现有的城市规划、建设、管理普遍存在缺乏整体性和系统性的问题。从过程来看，规划、建设、管理之间存在脱节现象。从横向来看，相当一部分城市的“大城管”高位协调机制不健全，没有发挥统筹城市管理相关部门齐抓共管的作用。城市内部各个部门之间存在着管辖范围不明确，以及职能、职责交叉的问题，导致各个职能部门之间相互推诿或者重复管理，从而导致一系列问题。在城市运行管理方面，也存在城市运行管理状况底数不清、信息化水平不高以及应对风险处置能力不足等问题。例如，城市地下管线有水、电、气、热等8大类20余种，涉及30多个部门，其缺乏有效协调机制，存在多头管理或管理缺失问题。至于跨城市、跨区域的城市管理和城市治理工作，才刚刚起步，还没有形成成熟的区域城市管理协调机制。

城市是一个复杂的生命有机体，解决规划、建设、管理碎片化和前后端不衔接的问题，必须按照全生命周期管理理念建立科学化的体制和运行机制。

北京市王府井街景  摄影：梁志坚

一是建立健全高位协调机制。在城市层面，建立统筹规划、建设、管理的高位协调机制。进一步明晰城市规划、建设和治理与相关职能部门之间的职责界限。如成立城市工作委员会，构建统筹指挥、各相关部门齐抓共管的综合管理体制，负责研究制定全市城市规划、建设和运行管理中长期规划，研究决策城市工作重大事项，指挥协调城市综合管理重大问题。统筹部署、组织协调、督查成员单位落实城市规划、建设、管理各项工作。

二是建立全链条传递机制。针对城市基础设施新建、改（扩）建等工程项目，统筹基础设施规划前期、设计、施工、养护与运营、更新改造等重要阶段，强化各个阶段的数据与模型的有效传递和关联性，形成全链条、大循环的工作机制。

三是完善全过程管理机制。强化城市规划前期、设计、施工、养护与运营、更新改造等重要阶段相互传递、互为关联、相互制约的关系。设施主管部门提前介入，充分沟通养护运营期需求，在设计阶段提出相关意见和建议，在施工图阶段完善相关设计，在施工阶段贯彻养护运营需求，并介入工程总体及分部分项工程的检查与验收工作。建设单位在竣工后一定时限内，结合施工管理经验、施工重点和难点，与养护运营单位共同做好中长期养护规划制定工作。

四是健全部门协作机制。城市管理中的一些问题，主要原因在于体制机制不顺，因此必须通过深化改革来解决。由于缺少系统设计，目前一些城市管理是“多龙治水”，造成一些乱象。全生命周期管理要求城市规划、建设和治理相关部门打破“信息孤岛”，建立信息共享制度和协作联动机制，贯通做好城市运行管理工作。

五是加强闭环管理机制。基础设施的全生命管理应在保障各阶段工作贯彻落实基础上，建立不同层级（项目级、行业层面）各阶段之间的反馈机制。在养护运营中发现与规划、设计和施工相关的问题，通过建立机制及时追踪、反馈给规划单位、设计单位、建设单位及施工单位，并同时总结行业共性问题，不断完善优化。

三、构建智能化的全生命周期监管平台

全生命周期管理依靠强大的全生命周期监管信息平台作为技术支撑。依托大数据、物联网、云计算、人工智能等新兴技术，加快建设全过程管理信息共享平台，通过智能终端感知设备进行数据采集，提升基础设施全过程的监控能力、预警能力、溯源能力。依托信息平台开展规划、建设、管理工作以及市政设施全生命周期评价、全生命周期成本分析、成本效益分析、物质流分析、环境风险评价、环境影响评价分析等，提高基础设施的管理效能。

加快智慧城市建设，打破信息孤岛和数据分割，促进大数据、物联网、云计算等新一代信息技术与城市管理服务融合，提升城市治理和服务水平。要加强城市管理数字化平台建设和功能整合，建设综合性城市管理数据库。

根据住房和城乡建设部等7部门印发的《关于加快推进新型城市基础设施建设的指导意见》（建改发〔2020〕73号）的要求，要以城市信息模型（CIM）平台建设为基础，系统推进“新城建”各项智慧应用任务。CIM基础平台是城市新一代信息基础设施。CIM目前重要的建设内容，是通过构建一个基于三维数字空间的现实城市数字化版本，成为连接城市现实世界与数字虚拟世界的桥梁，为城市提供全空间、全要素、全专业、全流程和全生命周期的城市数字化管理能力。这个数字化的版本，称为CIM基础平台，也是未来新一代信息基础设施。

同时，还要建设住建领域各行业和专业领域的全生命周期监管平台，如工程建设、建筑节能与绿色建筑、地下综合管线、海绵城市、城市基础设施安全监测平台，城市管理运行服务平台，城市燃气以及城市供热、垃圾分类、城市园林绿化等业务应用平台等。《住房和城乡建设部关于加强城市地下市政基础设施建设的指导意见》（建城〔2020〕111号）要求，建立和完善综合管理信息平台。在设施普查基础上，城市人民政府同步建立和完善综合管理信息平台，实现设施信息的共建共享，满足设施规划建设、运行服务、应急防灾等工作需要。推动综合管理信息平台采用统一数据标准，消除信息孤岛，促进城市“生命线”高效协同管理。

以城市燃气安全监管平台为例，针对政府监管部门，运用物联网、人工智能、大数据等高新技术，统一构建“燃气安全监管平台”，发挥以下三个方面的作用。一是全面集成：燃气主管部门（行业）、经营企业、商居用户业务系统、终端设备，实现平台、设备、用户、人员互联互通，网络全覆盖。二是橫向延伸：住建、应急、工商、商务、城管等部门（行业）监管分平台，实行“统分结合”，协同管理、联动处置、数据交换、信息共享。三是纵向贯通：省、市、县（区）、基层、企业五级业务联网监管，各层级均有专属工作平台向上统计上报，向下交办检查。

总之，贯彻落实全生命周期管理理念，要从体制机制和技术两个方面开展创新，以管理创新推动全生命周期理念在城市规划、建设、管理全过程发挥作用，提高效能。

参考文献

[1]陈旭．国际投资学：第2版[M]．哈尔滨：哈尔滨工程大学出版社，2021：24页．

[2]翟磊．公共项目管理[M]．天津：南开大学出版社，2020：25．

（责任编辑：张秋辰）