调适赋能：党建引领农村自治的运行逻辑

刘金海 张静洁

摘要：随着乡村振兴的全面推进，村庄治理的多元主体出现多元化和分散性，只有通过基层党组织发挥其强大的组织和动员能力，调适多元主体之间的关系，才能发挥基层治理单元的最大合力。华北S省A村在重构治理体系过程中通过调整治理单元、增设行动单位、搭建整体性治理平台等方式，在纵向上形成镇村党委联动的多级组织架构，横向上构建扁平化的治理结构，成功调适党政关系和党组织功能，实现对村庄的下沉赋能、统筹赋能和治理与服务赋能，为村庄治理有效提供新路径。

关键词：党建引领；调适治理；赋能；基层治理

中图分类号：D267.2      文献标识码：A      文章编号：1672-6359（2024）02-0042-08

2023年3月，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》，组建了中央社会工作部，旨在加强党对社会领域的引领，重塑党和社会的关系。[1]这一方案的提出为基层党组织调适多元主体的关系提供了行动依据和政策支撑。在乡村振兴和行政村规模调整的背景下，华北S省A村党组织充分发挥基层党组织政治统筹、社会整合和公共服务功能，通过调整治理单元、增设行动单位、搭建治理平台等方式不断调适村委会、党委和村民之间的关系，成功破解行政与自治的二元困境，为村庄自治赋能，在村庄中实现村民自我服务、管理和发展的治理格局，开辟村庄新型自治之路。

一、治理单元调整，下沉赋能

（一）重构治理体系，化解村庄治理困境

A村是位于S省D县东南13公里处的一个自然村，占地面积约2.4平方公里，有350户人家，共1400人，常驻人口约900人。随着城镇化的发展，大量的农村青年涌向城市，空心化、老龄化和边缘化逐渐成为农村的代名词。为了缓解这一情况，2018年，T镇进行行政村规模调整，对原有的行政村进行撤并，并重新成立村“两委”。这一措施的实行虽然在一定程度上缓解了农村老龄化和空心化的问题，但也带来了新的治理困境。首先，村“两委”作为村庄发展的核心，承担着引领村庄发展、为村民提供公共服务的职责，但由于村干部数量有限，难以为村民提供高效的公共服务，治理效果大打折扣。其次，村民对治理单元的认同不会因治理规模的扩大而扩大，村民对以血缘、地缘和文化结合形成的村落的认同度高于以地理位置和规模划分的治理单元。第三，由于乡镇政府人力资源有限和科层制的影响，很多工作都是通过村一级进行落实，加重了村委会的行政负担。加之农村资源有限，想要发展必须依附于乡镇政府，村干部的办事风格和行动方式逐渐以乡镇政府为标杆，村民自治难以有效实现。

（二）增设行动单位，优化村庄组织架构

2019年，L市自然资源和规划局组织编制了《城中村规划设计导则》，提出要以社区（片区）为单位，整体推进村庄规划，整体考虑公共服务设施和基础设施配套，助推“多村一社区”建设。为了提升村庄治理效能，镇政府在行政村之外设置片区党委，负责执行镇政府下派给村“两委”的行政任务。片区党委并不是镇政府和行政村之间的一级单位，行政村对应的“上级”仍是镇政府。设立片区党委后，组织结构由镇政府-行政村转变为镇党委-片区党委和镇政府-行政村两个分支。组织结构的转变减轻了行政村的政治压力，转移了村“两委”的工作重心，帮助其由完成行政任务转向有效治理村庄。

A村党组织考虑到原有行政村的土地、财产所有权及债务债权、水费、电费等一系列问题不好统一，商议后决定成立“联村党总支”。即在不改变原有行政村的设置、财产和土地所有权以及债权、债务的情况下，原行政村联合起来形成新的党支部，支部书记由镇政府下派的人员担任，支部成员由原行政村支部成员构成。除村书记外，行政村“两委”成员均为原行政村村书记，为村干部有效治理村庄提供了左膀右臂，减轻了村干部提供公共服务的压力。由于村民对原行政村村干部有着天然的认同感，原行政村支部成员代表村民利益的同时能够将政策顺利传达给村民，真正打通“最后一公里”。

片區党委和“联村党总支”的成立，在充分发挥乡镇党委、政府领导核心作用的同时，拉近了行政村村“两委”与村民之间的距离，增强了群众自治基础。有助于村“两委”对村内的政治、文化、经济等各种各样的资源进行有效整合，加快强村和弱村之间的发展对接、同频共振，使二者相辅相成、相互促进。[2]

（三）治理实体下移，激发党组织治理活力

科学合理地设置村庄自治单元，是推进村庄有效治理、提升村庄治理效能的关键。党的十九届三中全会、四中全会都提出要推动社会治理重心下移，在此基础上，更加注重对基层社会的资源投入，旨在提高基层社会治理和服务能力。[3]为保持原村庄治理活力，A村书记在征求镇政府同意后，保留自然村的村“两委”，将村庄的治理实体由行政村下移为自然村，重构村庄自治基础。自然村村“两委”可独自处理村庄事务，重大事项由自然村村“两委”商议后提交“联村党总支”，由联村党总支讨论后决定。

A村从2019年被评为省级美丽村居后，T镇对A村的产业创建、村庄建设、环境提升等方面提出了更高的要求，村庄事务骤然增多，使本就繁忙的村“两委”任务更加繁重。为了提升村庄治理效能，同时密切党组织与群众之间的联系，“联村党总支”和镇政府商议后决定在自然村设置功能性党小组，由片区党委负责对接，提高村“两委”管理效率。以自然村A村为例，根据村庄治理需求，联村党总支在自然村A村成立5个功能性党小组，自然村村“两委”成员为党小组组长，负责定期向片区党委汇报进度，小组成员根据党员年龄、工作能力、专业特长和意愿进行合理配置（图1）。功能性党小组的设置，促进了党组织走向前台，密切了党组织和村民之间的联系，改善了党群关系，为基层党组织有效引领村庄发展提供了坚实的基础。

A村治理实体下移后，新的自治单位和组织体系通过调动多方力量和资源开展村庄内部的公共事务建设，是激活和动员村庄内部自治能力的重要探索，依托村落中的双重公共性结构，形塑村庄公共品的内生型供给载体，调动村民的内在积极性和参与度，推动村庄有效治理。

（四）搭建治理平台，构建整体性治理结构

搭建有效治理平台，构建一个能够有效整合社会组织、政府、村民和市场主体的整体性治理平台，有助于实现村庄资源的有效配置以及村民参与有序开展和行为的有效规范。[4]党的二十大报告明确指出，“坚持大抓基层的鲜明导向”，“把我国乡村基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”。[5]

2022年，A村正式成立党群服务中心，并进行网格化管理服务。A村党群服务中心以密切联系群众为原则，在大厅内设置三个“共享工位”，由有意向的村民和能人与村干部同时办公，充分发挥村民主体作用，为村民提供服务群众、施展才华的空间，努力将党群服务中心打造为村民自我服务的平台，引导村民和村干部共同服务、治理村庄；同时建立专业人才库，将村中有影响力的能人、志愿者、党员、高学历者分类建档。为方便群众和村干部及时沟通交流，A村党组织还在党群服务中心的一楼设置啄木鸟服务站和九鼎艾矛盾调解工作室，畅通村民表达渠道；在二楼设置图书角，丰富村民的文化生活。

A村制定的网格化管理体系是一种嵌套式的制度设计和组织形式，共涉及27个组织和村民个体之间的互动。治理体系以党组织为核心构建多级组织架构，依托片区党委和联村党总支统筹村庄资源，壮大集体经济；并以自治体系为依托，成立监督委员会、村民说事点、民事调解委员会等群众性组织，畅通村干部与村民之间的沟通机制，有效化解村民之间、村民与村委会之间的矛盾（图1）。

图1 A村整体性治理结构

加强党群服务中心建设和网格化治理体系，将驻村单位党建力量、党建资源和党建管理经验直接融入村庄治理中，增强了基层党组织的动员能力和服务能力，提升了党群服务中心的使用效率。通过搭建与村民共建、共治、共享党群服务平台，保障了村民在村庄治理中的民主议事权、参与权、监督权、决策权以及公共物品的有效供给，有效提升了村民参与村庄治理的程度，为提升村庄治理有效奠定了坚实的基础。

二、理顺权责关系，统筹赋能

理顺多元治理主体的权责关系，列出详细的责任清单，将治权和责任统一，是统筹村庄治理资源，多元主体发挥合力的重要手段。[6]党政关系作为我国政治关系的核心，是中国政治语境中人民政权和中国共产党之间的关系，也是治理主体关系调适的重点。在新时期，加强中国共产党的集中统一领导、强化党内政治觉悟、发展党内政治文化和严肃党内政治生活，加强党性锤炼，直接影响到中国共产党和政府关系调适的方向、方式、原则和方法。[7]

（一）理清责任边界，实现有效分工和高效互动

优化调适乡村治理结构，首先需通过重塑其权责来理清各个治理主体的责任边界，形成协调有序的乡村治理共同体。[8]村规民约聚焦村民需求和乡村发展实际，是村民自治的制度化体现，也是国家层面法律法规在乡村的延伸。A村党组织针对制定村规民约展开多次商讨，广泛听取村民意见，并聘请专业人员拟定草案，经过合法性审核后由村民大会讨论通过，最终确定了适合本村实际的村民自治章程。村规民约通过制度化的形式将村庄各个治理主体的权力限定在合理范围之内，对多元治理主体有效分工和高效互动提供了制度保障。

党群理事会由党员代表和群众代表组成，在村民会议授权范围内行使村级自治事务的参与权、议事权、决策权，讨论决定村级日常事务。[9]村规民约规定村干部在党群理事会成员中的占比不能超过50%，体现了党群理事会成员组成的广泛性，在一定程度上协调了不同群体之间的利益冲突，确保村民真正参与到村庄事务的决策中。除重大事务外，党群理事会对涉及村民切身利益和全村经济发展的事项具有自主决策权，重大事务村“两委”召开班子会议与党群理事会进行集体讨论。监督委员会主要负责监督村庄财务收支情况，负责人由村民代表大会选举产生，在党支部引领下开展工作。村规民约规定，监督委员会负责人不得有村“两委”干部及其亲属，并成立500人监督委员会，这一规定明确了监督者和被监督者的职能分工，保证了监督主体和被监督主体之间的相对独立性。同时，为了保障村庄账目公开透明，村庄账目的每一笔开支都需要注明具體开销，解释每一笔钱的去向，同时由监督委员会负责人、村“两委”成员、村民代表和党员代表签字确认，核对无误的账单发到监督委员会群和镇经管办，由村民和镇经管办进行监督。经管办审核之后交由市政府承包的第三方机构进行再次审核，多重审核无误后入账（图2）。

图2 多元主体监督村庄账目收支情况

村规民约的制定以及党群理事会和村民监督委员会的成立，理顺了各个治理主体之间的权责问题，保证各主体在权责范围内有效参与村庄治理，同时为村民提供了参与村庄治理的平台和途径，并在反馈和回应中解决问题，保障了村民在法律规定范围内对本村各项公共资源的拥有、调配和使用权，保障了村民实行村庄自治的权利，提高了村民自主治理村庄的动力。

（二）镇村党委联动，有效整合村庄治理资源

乡镇党委是镇村治理的核心领导力量，除了政策的上传下达以外，还肩负着领导政府和指导村民自治、强化基层党组织建设的重要使命。2020年，A村党组织统筹规划，因地制宜，大力推进基础设施建设，并在镇党委和联村党总支的协助下成立经济合作社，将村民的闲散荒地和房屋统一管理和经营，鼓励村民入股。经济合作社的成立，彻底将村民从土地中解放出来，村中农户不仅可以得到分红，还可以外出务工，同样的时间可以赚两份钱，改善了农民的生活，增加了村民家庭的整体收入。2021年，A村党总支决定依靠艾山、艾草、艾情，进行艾草从种植到形成工艺品的一整套发展路线，但由于村集体经济有限，难以建成整个发展链条。经过讨论后，A村党组织向镇党委申请引进艾草加工厂，为村庄集体经济发展注入活力。在镇党委的协助下，2022年乡村振兴局向A村拨款投资六百万元，用于建设艾草加工车间，并协助A村引进入资企业。

镇村党组织联动后工作更加精细化，服务直接下沉至自然村一级，为农村公共事务办理和公共产品供给注入了强大动力。坚持乡镇党委政府对镇村治理的全面领导，是确保权威供给、秩序供给、人才供给以及组织资源供给的必然要求。该模式的设置打破了原有的地理限制、行政区划限制，实现了对村内现有资源的整合和激活，有效提升乡村治理的效率。

（三）打破“公私观念”，村庄自治实现实质性运转

村庄治理過程中，“公”与“私”在村民眼中既有公共事务和私人事务的区别，也是“公家”和个人的区别。具体到村庄而言，由于村民对自治单元的认同度不变，行政规模扩大后，行政村村“两委”以村庄为单位开展工作时，在村民眼中属于“公家的事”，而同一胡同中的村民十几年甚至几十年的朝夕相处，早已被村民纳入“私人领域”，以胡同为单位开展工作对村民有效参与村庄公共事务奠定了基础。

2022年10月，村“两委”召集全体党员开会讨论“党员包胡同”的可行性和具体执行措施，并于2022年11月开始执行。为了调动村民积极参与，村“两委”商讨后决定，每两周进行一次卫生评比，村“两委”干部、环境小组组长、普通胡同长负责的胡同依次检查，由村民和党员负责打分评比。“党员包胡同”的实施，打破了村民固有的“公私观念”，胡同长每天早上带头打扫卫生，维护胡同卫生，潜移默化影响着村民。对村“两委”干部、环境小组组长和胡同长负责的胡同检查，帮助村民以“自己人”的认知参与到村庄治理中，使一个胡同的村民形成一个小的共同体，促使村民自治实现实质性的运转。

三、党组织功能调适，治理与服务赋能

赋能党组织提高执政能力，推进村庄由外延型党建向内涵型党建转变，S省A村逐步形成规范化党建、智能化党建，通过“互联网+党建”模式，将大数据、人工智能等技术内划到基层党组织的建设中，不断提升党组织的技术能力，实现村庄资源的有机连接，提升治理效率与效益。

（一）强化引领功能，重塑党组织权威

重塑党组织权威，首先需要强化组织内部的制度化，实现组织内部成员的自我身份认同，发挥党员先锋模范作用。A村村书记利用每周召开的村干部会议、每月一次的党员会议和三会一课对党员进行思想政治教育，提升党员政治觉悟。并以谈心的形式了解当前村庄中存在的问题，充分发挥党员自主性，由党员自由发表意见并予以回应。进行明确分工，将责任落实到人，培养干部责任意识，同时召开党员代表会议，确立党员教育管理红黑榜，以量化标准对党员进行管理，每季度对党员表现进行评分。

其次培养党组织后备干部。为了实现基层精神文明建设的改革创新，同时培养村庄自组织能力，A村对村庄的志愿服务体系进行了完善，对志愿组织管理和志愿活动开展进行了规范，并成立了七个志愿服务小队。以日常管理、举办活动、党员推荐等方式，吸引“能力突出、敢打头阵、素质高强、社会认可度高”的人才加入党群志愿者创业团队。在志愿者机构的建设和联动等方面综合考虑制定规章制度，巩固志愿者的保障基础，建立和完善志愿者激励机制。在评优、招录、保护社会权益等方面给予志愿者“高含金量”政策优待，加强其自我认同和社会认同。

（二）巩固党组织衔接功能，提升党群共治效能

为巩固基层党组织衔接村民和村“两委”的功能，A村在村委会设立“村民说事点”，并细化“村民说事点”制度的实施范围、类别、工作流程等，鼓励村民参与监督。村“两委”干部通过现场走访、与村民聊天的方式了解村民需求并及时解决，对于无法当场解决的问题及时跟进，并将结果详细反馈给村民，形成“村民说事议事，干部合力回应”的良好氛围。基层党组织通过“村民说事点”搭建起村“两委”与村民的沟通桥梁，促使更多主体参与村庄协商过程，助力基层社会治理有效运转。A村还成立民事调解委员会，委员由村内有威望的人担责，和维稳调解党小组共同解决村民纠纷问题、维护村庄稳定，主要负责帮助村民追讨未结款的地租、化解邻里关系产生的纠纷。其中，村民之间的纠纷由民事调解委员会调解，村民与村“两委”之间的纠纷由维稳调解党小组进行调解。此种调解方式既有利于矛盾纠纷及时解决，村民有效参与村庄自治过程，又减轻了村“两委”的工作压力。

作为群众性自治组织，村民说事点和民事调解委员会的成立巩固了党组织的衔接功能，在村民和村“两委”之间搭建了一个有效沟通的正式平台，在保证各方利益主体平等参与的同时，有利于及时发现并有效解决潜在的冲突，保证了村民自治的有效运行，提高了党群共治效能。

（三）提高党组织服务功能，增强村民向心力

基层党组织有效提供公共服务，通过为村民角色赋能和提供精准公共服务的方式实现村庄公共服务的动态服务链，能够有效增强村民向心力。2012年起，A村逐渐重视发展文体活动，并鼓励老党员组织和成立舞蹈队。为了支持舞蹈队发展，2020年之前镇政府文化站每年给舞蹈队补贴1000元，2020年行政规模调整后由基层党组织为舞蹈队提供资金，为其日常运作提供基本保障。正是因为镇文化站和村书记的大力支持，以及老党员十几年如一日的坚持，使得A村的文化活动在镇里甚至县里都名列前茅。为了解决村民就业问题，A村“两委”根据本村实际需要设置公益岗位，严格按照照顾困难劳动力的原则，对有劳动能力、有就业意愿、能够胜任岗位工作的人员开放，使困难劳动力能够在家门口找到工作，避免出现福利化的现象。同时建立和完善村庄考核机制，每一季度根据考核情况评选优秀工作人员，对其颁发证书或进行物质奖励。除此之外，A村扶贫帮扶党小组和志愿服务党小组成立双拥工作队，每年春节、重阳节、清明节前后，慰问辖区的老人、困难家庭，给60岁以上的人发福利，还会在平时安排人员不定时走访辖区的独居老人，帮助老人解决一些生活上的困难。

提高党组织服务功能，通过成立群众性组织切实改善生活环境水平，解决村民衣食住行、安全问题等，将党的建设真正融入到村民生活中。积极回应村民诉求，让党的理念和路线为村民所知、受村民认可，在党建中融入村民的情感和精神，真正将党群共情内化于心、外化于行，对提升村民向心力、实现村民共治至关重要。

四、总结与讨论

通过对华北S省A村的实践经验进行分析，最终梳理出A村党组织通过重构治理体系提升村庄治理效能的运行逻辑，如图3所示。其中“调整治理单元”“党政关系调适”“党组织功能调适”与“村庄治理效能提升”之间的逻辑关系可以简要概括为：A村党组织通过调整治理单元如增设行动单位、治理实体下移等方式理顺各个治理主体之间的权责关系，强化党组织的社会整合功能和服务功能，对村庄自组织力量的赋能和培育，进而统筹村庄政治资源、经济资源、群众资源等，将资源转化为村庄治理效能，最终构建“一核多元”的乡村治理共同体。

基层治理中的结构调适，体现的是国家与社会之间的一种张力，具体可以体现为国家同一性与地方多样性之间的张力、国家化和本地化的张力、国家合法性和地方创新性的张力。[10]农村基层治理体系调适过程不仅是国家基层政权建设的过程，更是基层社会成长的过程，充分挖掘村庄治理体系调适过程中多元主体治理之间的权责关系以及由这些关系所激发的资源整合能力，有助于提升村庄治理效能。因此，基层党建在未来赋能村庄并培育自组织力量的过程中，需要围绕三个方面推进：一是打破组织壁垒，纵向上形成镇-行政村-自然村党支部-党小组的多级联动机制，改变资源中梗阻的现状。二是调适党政关系，建立扁平化的组织结构，增强对多元主体的整合力度。村党组织作为领导乡村治理的核心主体，不仅要不断扩大组织覆盖面，更要将组织细胞深植于村庄的方方面面，实现村庄的组织融合；还要及时适应快速发展的现实，增强学习能力，如利用新兴的互联网技术，创新党建工作形式，丰富党建活动载体，结合现状充分发挥党的政治引领功能，在筑牢组织的基础上，进一步增强村庄多元主体的融合，实现党组织从“有形覆盖”到“有效覆盖”的转变。三是对党组织功能进行调适，突出服务功能和引领动能，在培育村庄志愿组织的同时实现由“层层连接”到“点对点连接”的转变。客观而言，想要真正激活村庄治理活力，仅由党组织发力是不够的，只有建立“人人有责、人人尽责、人人享有的村庄治理共同体”，才能真正建立起村庄有效治理的长效机制。因此，在未来村庄治理过程中，基层党组织需要将服务型党组织真正落实到自然村层面，为赋能村庄自组织提供各种支持，最大限度地激活村庄多元主体的内生动力。

总体而言，基层党组织通过赋能自然村，能够有效推动自然村自组织力量的成长，进而在党建引领下，构建村庄治理共同体，成功调适政党、政府和社会之间的关系，将村庄打造成一个国家力量和社会力量共生的有机系统，进而形成村庄治理的强大合力。

参考文献：

[1]蒋敏娟.组建中央社会工作部与社会治理现代化[J].人民论坛，2023（7）.

[2]曹子玉.联村党组织——农村基层组织设置的新探索[J].党建研究，2006（11）.

[3]王杰，李斌.治理单元下沉小区：党建赋能社区的有效实现形式[J].内蒙古農业大学学报（社会科学版），2021（1）.

[4]姜晓萍，田昭.授权赋能：党建引领城市社区治理的新样本[J].中共中央党校（国家行政学院）学报，2019（5）.

[5]中国共产党第二十次全国代表大会关于十九届中央委员会报告的决议[J].党建研究，2022（11）.

[6]徐勇.村民自治：中国宪政制度的创新[J].中共党史研究，2003（1）．

[7]邓仕仑.执政能力建设与党政关系的调适[J].中共福建省委党校学报，2005（9）.

[8]梁丽芝，邓文达.乡村治理结构何以赋能乡村振兴——基于“资源—结构—效能”的分析框架[J].乡村论丛，2024（1）.

[9]赵黎.新型乡村治理之道——以移民村庄社会治理模式为例[J].中国农村观察，2017（5）.

[10]刘凤，傅利平，孙兆辉.如何提升治理效能？——基于城市基层治理结构调适的多案例研究[J].公共管理学报，2019（16）.

（责任编辑：马树颜）

Adjusting and Empowerment： the Operational mechanism of Party

Construction Propelling Rural Autonomy

— Taking the Reconstruction of Governance System of Village A in of North

China as an Example

LIU Jinhai， ZHANG Jingjie

（Central China Normal University， Wuhan 430079）

Abstract： With the overall promotion of rural revitalization， the  subjects of village governance are diversified and decentralized. Only through strong organizing and mobilizing ability of grass-roots Party branches by adjusting the relationship among multiple subjects， can the joint governance force be maximized. To reconstruct the governance system， village A forms a multi-level organizational structure as an overall governance platform. As a result，this structure successfully adjusts the relationship between the Party and the government， and transforms the function of the party organization， realizes different kinds of empowerment for the village， and effectively provides a new path for village governance.

Keywords： Party Building Initiatives; Adaptive Governance; Empowerment; Grass-Roots Governance