“双减”破解校外培训监管困境的政策网络机理

任帅 李清刚 吴韩伟

“双减”政策实施以前，由于校外培训机构在规模扩张的同时，其注册资质核查、审批等有时走的并非教育系统程序，师资无法保证，加之市场监管不足，这就为一些不良商家创造了谋取利益的温床。而“双减”政策的有效落实无疑是破解校外培训监管困境的强力工具。从政策网络的视角出发，在探明“双减”政策破解监管困境面临的政策网络难题的同时，挖掘出“双减”政策中蕴含的破解机理，对该机理的深入分析既有助于优化教育环境，也对实现教育高质量发展具有促进作用。

一、政策网络及其构成

政策网络指的是政府和其它社会行动者之间的一系列正式制度性联系以及非正式联系。

罗兹根据成员构成、成员间相互依赖的程度、成员间的资源配置等将政策网络归纳为五种类型：政策社群（稳定，成员资格非常受限，有限的水平联系）、专业网络（稳定，成员资格非常受限，有限的水平联系）、府际网络（成员资格有限，水平联系广）、生产者网络（成员关系会有变动，垂直依赖度有限）、议题网络（成员数量多且不稳定，垂直依赖性有限）。

可以看出，政策网络理论强调的是在多元主体针对某事项进行博弈的过程中，寻求协同合作的最佳策略。而由于对校外培训机构实施监管呈现出涉及部门广、机构类型多、学生背景杂等多种样态，并且各行动主体间存在着多种显性或隐性利益纠缠，故而，政策网络理论对于如何解释监管过程中存在的问题提供了一种新的思路。

具体而言，校外培训监管所涉及的五种政策网络类型及其组成分别是：政策社群，主要包括中央政府、教育部、市场监督管理总局、公安部等国家行政机构，这类主体高度稳定且数量非常有限，在政策制定上具有宏观性和权威性，考虑的是整体利益；专业网络，主要由教育领域、社会监督领域和公共政策分析领域的专家和研究机构组成，专业性强，数量有限，包括学科研究员、高级教师、社会学家、教育政策研究院等；府际网络，主要是对政策社群制定的政策加以落实并及时反馈，同时也会涉及与专业网络、生产者网络等的沟通协调与配合，包括地方政府和有关职能部门；生产者网络，主要包括从事中小学教育培训的校外培训机构和老师，以及投资公司；议题网络，主要包括大众、网媒、公立学校教育工作者、私人培训小作坊等。

二、政策网络视角下的校外培训监管困境

1.社群和网络间协作度不足

中央政府及有关部委制定校外培训监管政策、完善监管体系的目的是为了更好地保证教育教学的良性发展，为中小学生提供高水平的校外培训服务，但从国务院办公厅发布的《关于规范校外培训机构发展的意见》及府际网络主体发布的相关政策可以看出，有的内容存在泛化、模糊的现象，这在一定程度上制约了现实中监管的实施。究其原因可能是网络间未能充分协作，对一些重要事项做出具体说明。比如，在分类管理上，虽然对校外培训平台或机构分为成了线上与线下，监管对象分为学科类与非学科类培训机构等，但由于市场中的校外培训机构披着各式各样的外衣，排查困难，需要在本质上对校外培训的各类情形定性，分类监管。

2.府际网络中的教育政策执行碎片化

政策執行碎片化指的是由于缺乏协调合作，政府在教育政策执行中各自为政的现象。近代以来，受到本质主义认识论与学科规训思维的影响，在考虑解决“减负”问题时，人们习惯性地剔除经济、政治、社会等因素，将其全盘纳入教育范畴，甚至教育内部亦存在“部门割据”的碎片化状态，这既容易导致各个部门自说自话，也很难从根本上解决负担过重问题，而且即便碎片化的解决方式在短期内取得了良好的减负效果，但负担问题很快又会卷土重来。

3.府际网络和生产者网络的抱团取暖

从税收角度来看，一个教学点一张行政许可证代表的不仅仅是培训机构的规模程度，它更能体现为一个辖区内的税收收益。因此，政府部门希望生产者网络中的主体来辖区内开办校外培训机构，同时，培训机构也希望政府能够在审批监管、开办业务等方面要求稍松，这就容易形成政府与培训机构间的利益关系，有可能会共谋所需，既不利于上级政策命令的传达和实施，也不利于议题网络中众多主体的意愿表达，甚至出现自我监管的情况。

4.议题网络内部的松散性和暂时性

虽然议题网络中的成员数量众多，涵盖范围广泛，但由于群体间难以形成统一的共识，而且缺乏专业网络和生产者网络的帮助指导，使之陷入行动困境，意见得不到很好的表达。同时，针对有关校外培训监管的一些公共事务，议题网络中的成员们通常表现出的是一种暂时性热度，经过一段时间之后，这种关注会随之减弱直到埋藏心底，但再次发生类似事件时，会产生强烈的心理反弹，议题网络成员的这种非连续性的参与监管执行对于有效实施监管存在较大阻力。

三、“双减”破解监管困境的政策网络机理

1.凸显政策社群的指导作用为基

从整体教育环境考虑，政策社群由于其独特的权利与能力，可以统筹各个网络成员的行为或计划，指导发挥出较高的政策网络合力，夯实监管政策的基石。“双减”政策正是从以往校外培训监管政策的要点出发，对有关学生的作业与课后服务、机构的审批运营和服务、学校的教学质量与评价等进行了细致性的规定，其中不乏指向府际网络、生产者网络的禁止性、命令性规定，比如，完善“黑白名单”制度、学科类培训机构一律不得上市融资。虽然此类规定的表述体现出了较明显的强制性命令色彩，但在本质上它是以发挥“双减”政策要点的指导作用为基础，遵循府际网络在执行时不走样、专业网络在解读时不偏颇、生产者网络在运营时不逾越、议题网络在参与时不误解的准则。

2.加强部门责任与网络间互补作用为魂

若要破解校外培训监管政策执行碎片化问题，政府就应当统筹规划，建立健全校外培训监管机制，厘清地方政府、市场监督管理局、教育局、公安局等各行政单位的工作职责与互动互补作用，全方位为监管执行保驾护航，形成监管合力，切实减轻学生负担，促进教育健康发展。同时，这种互动互补并不仅仅指的是纵向或横向的行政部门间的相互作用，也包括不同地区的政府、部门间的联系与协作。“双减”政策恰是在明确各部门职责、强调组织实施的重要性的同时，针对以往“执行难”问题做出了明确指示，务求取得实效。具体如，网信部门要配合教育局和市场监管局做好线上监管工作、各地应设立监管平台与举报电话。

3.树立良好的政绩观为循

一方面，在现行地方政府绩效评估中，注重经济考核。另一方面，由于20世纪90年代中央政府实行分税制改革，地方政府在具有较高外部性或投资回报期较长的教育、卫生等领域上的投入热情并不高。而营利性校外培训机构不仅能够为地方创收，同时若能监管得当，更可为当地的教育教学提供强力辅助。因此，地方政府的政绩评价标准和经济利益得失情况间接影响着校外培训的监管有效性。对此，“双减”政策明确指出，地方各级党委和政府严禁下达升学指标或者片面地将升学率作为评价学校或教师的主要标准，同时，也要求各省党委和政府应将“双减”政策作为重大民生工程，确保政策落实到位。

此外，应当注意的是，破解校外培训监管困境固然重要，但也应预先完善配套治理方案，以避免出现监管政策实施后学生学业成绩大幅下滑、公办教师教学水平不足、课后服务质量难以保证等的问题。基于此，“双减”政策主要从课后服务、家校协同、广告管控三个方面进行了详细阐述与规定。例如，在课后服务方面，将教师参与其中的表现作为其之后职称评聘、绩效工资分配等的参考；在家校协同方面，鼓励建设社区家庭教育指导中心；在广告管控方面，居民区、主流媒体等不刊登、不播发有关校外培训的广告。

4.增强议题网络的聚合性为本

议题网络的聚合性的突出表现之一即为民众参与政策网络的广度、深度与程度达到的显著性水平如何。其中，民众参与是指为了实现自己的利益、理想、诉求和主张，具有教育参与意愿和能力的行为主体，利用相应的平台与手段而进行的影响教育改革的诸种行为总和。他们作为校外培训监管政策的最直接相关人，他们的想法和感受是政策社群制定政策的重要依据。为确保校外培训监管的有效实施，需要强化校外培训监管中民众参与的地位与作用，凝聚公民大众的核心思想。

具体而言，“双减”政策表现出以下议题网络的聚合性特征：一是建立起与民互动的双向沟通渠道，通过设立监管平台、预留举报电话等途径让民众切实参与到监管活动中；二是媒体应积极正确引导舆论走向，为教育教学与学生学习营造良好的社会氛围；三是引进第三方对机构的预收费进行风险管控，防止出现类似“退费难”“卷钱跑路”的情形；四是公立学校应增强课堂教学质量，改进评价方式，不得有考试排名、考题超标等行为。