加强和改进内蒙古自治区乡村治理方式研究

马越 王翼飞

摘  要：健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是贯彻落实党中央、国务院决策部署，推进乡村治理体系和治理能力现代化、夯实乡村振兴基层基础的重要举措。文章通过对内蒙古自治区4个盟市的调查分析，发现乡村治理方式存在治理主体缺位、参与度不高，治理方式简单、效果不佳，治理依据脱实、作用不大等问题，需要引入数字平台、提升数字治理效能、培育数字治理能力，以此助力内蒙古自治区乡村振兴，推动农牧业高质量发展，提升乡村治理体系和治理能力现代化水平。

关键词：内蒙古     乡村治理     数字治理     方式研究

乡村治理是国家治理的基石，着力提升乡村治理效能是全面推进乡村振兴背景下激发乡村内生发展动力、优化各类资源要素配置、加快宜居宜业和美乡村建设的重要保障。党的十九大将“治理有效”作为实施乡村振兴战略的总要求之一。党的二十大强调“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。2023年中央“一号文件”明确提出“完善网格化管理、精细化服務、信息化支撑的基层治理平台，提升乡村治理效能”。

一、内蒙古自治区乡村治理基本情况

近年来，内蒙古自治区农牧厅认真贯彻落实党中央、自治区党委、政府的决策部署，立足牵头抓总、统筹协调的职能职责，扎实推动乡村治理工作。2019年10月，围绕贯彻落实中办、国办《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，制定出台了《内蒙古自治区关于加强和改进乡村治理的实施意见》。2020年7月出台了《在内蒙古自治区乡村治理中推广运用积分制工作的通知》。2021年5月出台了《减轻嘎查村级组织负担九项措施》。2023年5月出台了《内蒙古自治区关于进一步加强乡村治理的七项措施》，7月出台了《关于在乡村治理中深化推广运用清单制的通知》，初步构建起了内蒙古乡村治理的政策指导体系。从2021年起，连续3年在内蒙古73个观察点嘎查村发放调查问卷，开展村级组织负担摸底调查和分析。积极参与全国乡村治理体系试点示范建设，东乌珠穆沁旗、伊金霍洛旗、阿拉善左旗等3个旗县被选为全国试点旗，土右旗沟门镇、敖汉旗萨力巴乡、准格尔旗十二连城乡、达拉特旗树林召镇、五原县天吉泰镇、乌兰浩特市义勒力特镇等66个村镇被评为全国示范村镇。在自治区各部门共同努力下，乡村治理体系逐步完善，农村牧区保持和谐稳定，各民族守望相助团结发展，广大农牧民获得感、幸福感、安全感显著提升。

2023年6月份，围绕加强和改进乡村治理，研究务实管用的治理方式，调研组先后到包头市、鄂尔多斯市、巴彦淖尔市、锡林郭勒盟等4个盟市进行实地调研，走访了19个嘎查村，与苏木乡镇干部和“村两委”班子成员面对面交流，了解当前乡村治理现状，思考影响制约乡村治理的难点、堵点，探寻新形势下内蒙古自治区农村牧区务实管用的治理方式。

二、可参考借鉴的案例做法

典型案例示范引领是抓乡村治理工作的一个重要手段。近年来，内蒙古自治区积极总结、推广各地乡村治理的好经验、好做法，编辑印发《全国乡村治理示范村镇典型经验（内蒙古篇）》《内蒙古乡村治理典型案例》。伊金霍洛旗“四权四制三把关”、鄂托克前旗城川镇黄海子村“135+让一步”村治理模式入选全国乡村治理典型案例。此次调研发现并挖掘了一些典型案例，供参考借鉴。

（一）鄂尔多斯市准格尔旗“乡安五事”工作法

围绕群众急难愁盼，聚焦治理难点、堵点，优化治理半径、统筹整合资源，创新推行“乡安五事”（谐音“相安无事”）工作法。通过说事、理事、议事、办事、评事的方式，听民声、问民需、纳民谏、解民忧、定民谱，变“为民做主”为“由民做主”，让矛盾纠纷化解更有温度、更接地气，为乡村全面振兴和县域经济高质量发展提供了有力支撑。

（二）巴彦淖尔市杭锦后旗“一村八化”治理模式

着力推进基层治理动能转换、格局转变，完善自治、法治、德治“三治”融合乡村治理体系，探索推行“一村八化”乡村治理模式（议事民主化、主体多元化、规定标准化、责任网格化、服务订单化、诚信契约化、手段智慧化、评定星级化），乡村治理和服务重心不断下沉，形成了共建、共治、共享的基层治理新格局。

（三）包头市九原区阿嘎如泰苏木“五人理事会”议事机制

围绕加强党的领导、畅通参与渠道、激发参与活力、提升议事协商实效等实践问题深入探索，结合少数民族聚居特点，建立“五人理事会”协商制度，健全“三轮议事”工作机制，确定“六项服务”职能，通过把工作载体建起来、把管理制度规范起来、把服务渠道畅通起来，营造了“民事民提、民事民议、民事民决”的良好氛围。

三、当前内蒙古自治区乡村治理方式存在的主要问题

目前，内蒙古自治区乡村治理体系和治理能力现代化水平还不高，农村牧区在治理理念、方式和手段方面需要破解的难题还不少。

（一）治理主体缺位，参与度不高

“空心村”问题依然严峻，常住人口依然是“386199部队”。以包头市调研的6个嘎查村为例，常住人口仅占户籍总人口的44.3%，其中，比例最高的大东村为70.5%（隶属土默特右旗旗委所在地萨拉齐镇），比例最低的美岱桥村仅为34.6%（隶属土默特右旗苏波盖乡）。乡村治理的主体是村民，服务的对象也是村民，但人口的流失和流动使得乡村治理主体缺位。而乡村治理的主体缺位，会导致乡村治理本质上存在较大的“离心力”。留在乡村的“三留守”人员，整体文化程度低，主动性低，部分村民思想观念陈旧，缺乏参与乡村治理的主体意识，使农村基层治理工作难以有序开展。

（二）治理方式简单，效果不佳

各个行政村采取的治理方式主要以网格化治理为主。大部分村积分制治理方式运用不深入，方式功能单一，运用比较好的包头市土默特右旗王保公村也仅仅是通过回收垃圾积分兑换礼品调动村民清理环境积极性，并没有将积分制调动村民参与积极性、降低乡村治理成本、提高治理成效的作用充分发挥出来。清单制治理方式尚未推广，部分村庄虽然也将基层管理服务事项以及农牧民群众关心、关注的事务细化为清单，但内容不全，没有明确操作流程和办理要求，效果不明显。

（三）治理依据脱实，作用不大

“村规民约”是国家层面的法律法规在乡村的延伸，是实施乡村治理的根本依据。其核心內容是村民约定应该做什么，不应该做什么；应该怎么做，不应该怎么做；支持什么，反对什么。调研发现，虽然每个村都制定“村规民约”，但绝大部分流于形式。有的村在制定“村规民约”时，没有很好地与本地实际结合，只是一味地在网上照搬照抄；有的村将其作为一种档案资料存档，以备上级检查；甚至有的村不召集村民集体讨论研究制定，致使部分村民不知“村规民约”，更难发挥作用。调研期间，随机抽问村民7人，有1人基本了解，4人知道有“村规民约”这件事情但说不上具体内容，2人完全不知道。“村规民约”制定程序不严谨、内容不贴实际、宣传不到位，致使其徒有虚名，难以真正发挥引导和约束的作用。

四、加强和改进内蒙古自治区乡村治理方式的对策建议

影响制约乡村治理的因素很多，农牧系统作为乡村治理的牵头部门，当前最为紧要的任务就是探寻务实管用的乡村治理模式，提升乡村治理效能。树立数字化思维，引入数字化平台，有机整合各类治理方式，是提升乡村治理效能的有效方式，也是实现乡村治理弯道超车绝佳机会。

（一）引入数字平台，构建“数字+”治理模式

依托腾讯“村级事务管理平台”，开发内蒙古自治区专属乡村治理数字平台，借助互联网平台提升党群干群关系，提升服务效果，提升治理效能。一是构建“数字+党建”模式。依托数字平台，开设“书记公开信”板块，村书记上任之前通过平台公开履职承诺，群众通过网络随时监督履诺践行情况。每月通过公开信的形式，向群众宣讲政策法规、工作开展、好人好事等，广大村民可以跟帖评论。通过网络平台，进一步增强党群干群沟通交流，让群众在网上找得到党组织。二是构建“数字+服务”模式。依托数字平台，开设“村民说事”板块，将其作为民情收集箱，村民可以使用手机向村书记“说”问题、“说”诉求，村书记通过数字工具第一时间收到问题，及时回“应”、立即处理。重大民生项目可以发起在线“议”事，村民在网上讨论、线上表决。承办负责人收到问题后立即“办”理，线下解决问题，线上同步公示，接受村民监督。办理结束后，村民可以通过文字、点赞、评星等方式对办理结果进行“评”论。通过网络“说、应、议、办、评”，提升“村两委”工作效率，实现惠民服务零距离。三是构建“数字+联络”模式。依托数字平台，开设“群聊群议”板块，充分利用数字交流不受地域、时间限制的特点，将全村人员，包括在外工务人员全部纳入数字平台。通过平台定期开展“我为家乡出主意”“我为家乡出把力”“我为家乡建新功”等活动，吸引群众关注，引导广大村民特别是在外务工村民积极参与村级事务管理，有效解决当前乡村治理主体缺失、参与性不强的问题。

（二）紧盯关键环节，提升数字治理效能

推进乡村治理“数字化+”模式，必须充分发挥网络、数据、技术和知识等新要素作用，激活乡村治理主体和要素，推动治理精准有效。

1.修订完善“村规民约”。严格落实“村规民约”制定相关规定，以乡镇为主导，村委会成立由村党支部书记任组长，“村两委”成员、村民小组长、党小组长和村民代表为组员的“村规民约”制定领导小组，严格按照相关法律规定制定“村规民约”。要充分考虑本地方实际，确保“村规民约”与本地方实际相结合。

2.积极推广“积分制”。以“村规民约”为基本参考，围绕爱国守法、生态宜居、产业兴旺、乡风文明、共建共治等方面，结合本村实际，量化积分条款，构建切合实际、动态调整的积分体系。依托数字平台，以户为单位，将所有村民全部纳入“积分制”管理范畴，建立户主档案袋，户主可以通过数字平台查询积分情况。支持鼓励村民、党员、干部互相“攀比”，比积分、比参与、比贡献，形成“比学赶超”参与村级事务管理的良好氛围。

3.明确运行机制。建立积分“五个一”管理机制（一事一记录、一周一审核、一月一统计、一季一评比、一年一表彰），每月积分在村级公开栏、数字平台公开公示，保障村级事务公开化、阳光化。通过数字平台工具每月对积分数据进行汇总分析，直观了解治理效果及村民参与情况，为村级发展治理提供智慧支持。

4.开展奖励激励。积极探索正向激励，将村级事务与村民利益紧密联系起来，让村民在参与村级事务管理过程中有实实在在的获得感、荣誉感。用好精神奖励，将村民参与村级事务情况作为评选“最美家庭”“最美人物”“好公婆”“好媳妇”等先进集体和个人的重要参考。辅以物资奖励，结合本村实际，设立“积分超市”，制定积分兑换管理办法，村民根据参与村级事务情况的多少、好坏来兑换生活用品、农资物品、学习资料等。通过多种途径的物质和精神奖励，激发广大村民参与村级事务的主动性、能动性，实现共建、共治、共享的良好局面。

（三）依托骨干培训，培育数字治理能力

鉴于内蒙古自治区地域分布广、地区差异大的特点，数字化治理模式应采取“试点先行、分类推进、全面推广”的步骤有序推进。当前，首要任务就是依托“耕耘者”振兴培训，开展乡村治理骨干培训，培育各级乡村治理骨干数字化治理理念，提升运用互联网工具的能力，为全面推行数字化乡村治理提供人才支撑。在培训人员上，以“村两委”负责人和班子成员为主，吸纳县、市、自治区乡村治理相关职能部门成员；在培训方式上，以线下培训为主，线上培训为辅，以盟市为单位集中组织，力争每年每个盟市至少组织1次不少于60人的培训；在培训内容上，深入贯彻落实党的二十大精神，聚焦基层治理、乡村振兴，围绕基层党建、数字乡村、乡村治理方式运用、“村规民约”制定等设置课程；在培训效果上，力争通过培训，使各级乡村治理骨干互联网意识不断增强，能够熟练运用数字工具管理村级事务，为内蒙古自治区形成依托数字化治理乡村格局提供保障。

参考文献：

[1]蔡椰萍，林以恒，曾芳芳.新时代乡村振兴战略背景下福建乡村“治理有效”路径分析研究——以南安市省新镇为例[J].山西农经，2021，（9）.

[2]张洁云.乡村振兴背景下南通乡村治理的困境与出路[J].江南论 坛，2018，（9）.

（作者单位：1.内蒙古自治区乡村振兴研究中心；2.内蒙古自治区农牧厅）

责任编辑：康伟