数字治理在我国城市善治中的实践与启示

曾栋　郭佩文

摘 要 数字治理理论，是随着西方治理理论与互联网技术的发展与结合产生的一种新的治理范畴，互联网技术的发展不但引领着“社会”行为习惯的剧烈变革，打破“市场”领域墨守成规的生产与商业决策方式，而且还不断渗透与影响着公共管理领域的城市治理活动。这里的“数字”，是互联网的“虚拟网络”与社会生活的“真實网络”之间交汇与碰撞的节点，因此，基于“互联网+”的数字治理，让现实社会网络实现了可视化，用网络治理的方式实现社会治理的目标，从而推动公共部门监测数据的采集和治理模式的创新，推进一个国家治理体系和治理能力的现代化。当前，各国对数字治理的应用都仍处在起步和试验阶段，在城市治理方面的应用与实践方面更是乏善可陈。要真正实现数据驱动决策，还需经过一番的研究与试验。我国政府在加快转变政府职能，实现现代化国家治理的过程中，也在数字治理与城市善治之间不断探索行之有效的途径。

关键词 数字治理 城市善治 智慧城市

作者简介：曾栋，华南师范大学政治与行政学院，硕士研究生，研究方向：社会管理、粤港澳治理模式与绩效、中外治理比较；郭佩文，中山大学新华学院管理学院，助理研究员，研究方向：市场营销、社会治理、马克思主义中国化研究等。

中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.181

“治理”的概念兴起于20世纪90年代。全球治理委员会将治理定义为：“或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和”。它是为调和社会主体之间利益冲突的一种持续的行为过程。既包括正式的规章制度与约束机构，也包括非正式行为规范和安排等。城市治理作为人类社会治理的重要环节，涉及的治理对象同时囊扩了公、私部门及市民个人，因此在城市治理之中，仅仅依靠政府单一公共主体进行管理的传统模式，已无法解决管理对象之间和待处理的事项之间在资源分配、利益冲突等方面的问题。治理理论的主要创始人詹姆斯·N·罗西瑙就认为，治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，又或者在相互竞争的利益之间需要调解时，才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序等。西方治理理论的兴起，正是世界各国政府对政治体制、市场经济和社会治理方面创新实践的回应，也是对传统管制行为失灵的一种辩证思考。其中，尤以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出的多中心治理理论最受关注。多中心治理即是强调多元主体参与的治理模式，是凸显以协调为基础的一种持续的相互作用和治理过程。然而，城市建设中错综复杂的群体分层，多主体之间的利益诉求与博弈，加上政府、市场与社会之间在治理经验、力量和地位上的悬殊，信息上的不对称等，也为创新城市治理的实践留下许多有待解决的新命题。

一、数字治理理论与城市善治的内涵

（一）数字治理的概念

数字治理理论是西方治理理论与信息技术结合的产物，英国数字治理的研究代表帕却克·邓利维认为，互联网技术和信息系统在公共部门改革与社会治理中具有重要作用。经过20余年的发展与实践，基于互联网的数字治理理论得到美国、英国、加拿大等发达国家的竞相应用，不少国家已从理论研究转向了实际应用领域，数字治理理论也越来越多地受到国内外研究者的广泛关注与认同。数字治理是与一般意义上的电子政务所不同的治理概念，但又是基于公共管理信息化改革与实践基础之上。这里所提及的“数字治理”，不是互联网信息技术在公共治理领域的简单应用， 而是一种与政治权力、政府治理理念、治理方式、社会组织、公民个体等多方面相联结的系统互动方式。“数字治理”的应用，旨在通过倡导开放的治理数据，公开的治理过程，简化的行政管理程序，让万众参与治理，公民得以自治等。数字治理通过鼓励多元参与的开放模式，一方面能约束和监督政府的治理行为，用数字结果倒逼政府对不良治理体系的改革；另一方面可有效扩宽市场与社会参与治理的途径和方式，为多元主体力量的均衡提供了理论和实践的平台。

（二）城市善治的内涵

善治（Good Governance）即良好的治理。陈广胜在《走向善治》一书中指出：“概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征是政府与公民对公共事务的合作管理，是政府与市场、社会的一种新颖关系。” 善治的本质是通过温和的手段调节各方面的利益博弈，将治理主体从管理与竞争的角色带入到“服务”的概念中来，以实现共同和谐治理之理念。城市善治，就是引入“善治”的概念，全民共同参与解决传统城市管理中存在的问题，是城市治理模式的创新。城市善治打破了传统意义上的政府单一主体的管理，将市场与社会力量共同引入到城市治理的各个环节中来，是应对传统城市管理单一主体失灵的有效补充。因此，城市善治实际上也是政府与社会、公共部门与私人部门间对公共事务的合作、协商、伙伴式治理关系。城市善治最终走向的正是善治城市。

二、 城市善治创新驱动下的数字治理实践：多元参与的智慧城市建设

西方在治理理论和实践方面已积累良多经验，而在我国，从传统的行政管制向多元参与的治理体系转变才刚刚起步。习近平同志在十九大报告中指出，必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。俞可平教授认为，国家治理现代化的一种理想状态，就是实现国家和社会的善治。由此可见，我国对社会治理体系改革和建设已上升到了国家治理战略转型的高度，是我国走向善治迈出的重要步伐。而事实上，早在治理体系创新与改革理念提出之前，我国政府就已在全国不少城乡治理实践中进行了创新探索与试验，并积极鼓励治理理念的创新，培育良好的市场参与环境，扶持社会组织的发展等，在开放、简政、惠企、利民、倡导和谐治理等方面进行了诸多改革实践。

（一）基于数字治理体系的智慧城市建设

智慧城市的概念，是IBM公司于2008年11月在纽约提出的“智慧的地球” 这一理念演化而来，一度引发了智慧城市研究的热潮。2010年，IBM又正式提出了“智慧的城市”愿景，认为城市是由关系到城市主要功能的不同类型的网络、基础设施和环境等核心系统组成，分别是：组织（人）、业务/政务、交通、通讯、水和能源，并指出这些系统是以一种协作的方式相互衔接的。而城市本身，则是由这些系统所组成的宏观系统。智慧城市的愿景，即是试图通过“物联化”、“互联化”及“智能化”手段，采集系统的资源数据，促使政府、企业和个人在智能系统上进行高效协作与创新，实现城市治理与运作的最佳状态。美国、日本、新加坡及欧洲各国也竞相试验智慧城市的建设，而政府、企业、社会组织及民众也乐于加入合作共治新形态的构建行动中，使得智慧新城建设引发的不再是单一的技术手段变革，而是全方位合作变革的，多元主体合作协调的多元共治模式的新变化。

智慧城市的构建，需要大量的智慧信息支持，这种智慧信息，是基于大数据的应用为前提的，为智慧城市建设提供强力的决策信息数据支持，是数字治理模式的重要范本。智慧城的数字治理要求整合政策、经济、文化、环境等信息资源，并通过互联网深度挖掘、开发与共享，也要求政府部门、社会组织、市场企业及公民向社会开放更多数据。如果说基于互联网的数字信息平台进行城市治理，提高了数据共享的重要性，让市场、社会及个人参与治理提供了可能，那么，由于数字治理所需数据源的复杂性，决定了无法由政府单一主体来控制的特点，则让政府、企业、个人及社团等多元主体共治成为了必然。而这种共治环境要求，将实现多元治理主体的和谐运转，即是城市善治理念的实践到善治城市构建的实现过程。

（二）城市善治理念的实践——多元参与模式下的数字治理

珠海市地处广东沿海，比邻港澳，是中国最早实行对外开放政策的四个经济特区之一，也是政府大部制改革的排头兵。作为全国最早一批进行综合试点改革的城市之一，不仅在政治体制和经济上创先争优，在城市治理模式的创新方面也进行了积极的探索。而其中，横琴岛横琴新区的建设不能忽视。2009年，国务院将横琴的发展定位于“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区，是作为深化改革开放和科技创新的先行区和促进珠江口西岸地区产业升级的新平台。自此，将横琴新区置于更加包容、开放、高效的治理环境中。而“示范区”要求创新通关模式，聚合珠三角的资源、产业、科技优势与港澳的人才、资金、管理优势，加强三地在经济、社会和环境等方面的合作，率先探索建立合作方式灵活、合作主体多元、合作渠道畅顺、合作效果显著的治理新机制。由于沿用珠海大部制的实践成果，因此公务人员数量必须结合横琴常住人口的数量进行配比。然而，横琴岛作为国家级重点自贸区，其企业进驻、项目工程、基础设施建设等方面需要大量外来流动人员配套管理和建设工作，流动人口数量往往是常住人口的数倍，公共事务也因此翻倍增长，人手不足成为了横琴自贸新区城市治理面临的主要困境，长此以往将陷入城市治理的困局。由此，创新治理模式是实现城市治理的合理运转的必由之路。在此背景的驱动下，基于大数据的数字治理模式和智慧新城的概念被引入横琴的城市治理之中，也开创了多元参与共建善治城市的路径。

1. 基于“互联网+”的数字政务服务

构建“横琴政府智慧网站”是横琴新区管委会的首张数字治理牌。智慧网站囊括了个人办事、企业办事、部分服务和村居服务4大服务板块，融合了企业证照一口受理、缴税纳税、信用信息等简政便民服务，为社会、企业和个人提供网上信息查询、业务办理及咨询投诉等数字政务服务。项目的细分，信息的公开，指引的清晰，使企业及个人日常简易政务足以通过智慧网站的网上办事大厅进行在线办理，实现了一定程度的分流办事，既减少了民众往返办事大厅的劳顿，方便了公众日常工作与生活；又降低了政府服务人员的前端服务压力，有效缓解了因政务服务人员不足而带来的独舞质量与服务效率不高的窘况，深受广大企业及民众的欢迎。

2. 基于网络数据监控的“大物业”治理

为弥补人手不足的治理困境，横琴政府还构建了基于视频监控中心和呼叫中心为一体的网络数据监控平台，对城市日常巡查、行政综合执法、市民咨询投诉等提供强力的数据支持服务。而依靠这一数据平台的支撑，政府一方面可通过雇员的形式聘请专业技术人员加入服务队伍，另一方面创新引入城市“大物业”的治理模式，将部分城市治理服务打包，通过招标向市场购买城市治理服务。目前，横琴已在城市安全巡查、环卫保洁、综合管理，交通协管等方面开展了政企合作，将除执法权以外的综合服务交由专业公司负责提供，政府则通过发达的城市监控摄像网络，巡查服务人员便携摄像仪等数据采集与监控设备在后台进行数据监管，并不定时检查“城市物业管理”成效。同时，开设市民投诉电话，对政企合作的城市大物业项目进行有效的监督管理。而负责参与城市综合治理的“物管人员”仅参与巡查、调解与现场维护等协管工作，并不配备行政执法权，“物管人员”发现问题需要行使执法权限的，可呼叫数据中心通知综合执法大队调派执法人员前往处理，其则通过执法记录仪拍摄现场情况，维持保护现场，等待执法大队赶赴执法。而“大物业”治理模式的运用，也让政企合作找到了新平台，是公共部门与私人部门互动共治的重要实践。

3. “横琴管家”APP与城市综合执法改革

横琴自贸区在城市综合执法方面，基于“互联网+”和“公民参与”的创新治理要素，打造了全国首个城市智能管家——“横琴管家”APP，配合横琴智慧城市的建设。虽然，“智慧城市”概念并非首创，但智能管家设计及城市治理移动APP的应用则是全国的领先实践。“横琴管家”APP系统致力于构建起市民、社会组织、商家企业、专业服务公司和行政执法人员五环相扣的城市综合治理“新生态圈”，有效推动了城市综合执法乃至综合治理的创新。

“横琴管家”APP的设计，有以下几点优势：一是鼓励全民参与治理，旨在最大限度地发动、鼓励社会力量参与到城市的高效有序的运行管理中，是对传统城市治理模式的颠覆与发展。二是移动治理互联化，通过研发手机移动APP软件，将城市综合治理向全社会开放，实时将社会治理前端的现场情况通过数据的形式与后台监管服务相衔接，可形成无数条互联网治理通道。公众发现公共事件或问题，可自行判断是否有能力参与解决，力所能及的事件可通过网络治理通道参与治理，发现不能解决的事件，可现场拍照上传，求助数据后台的执法人员共同处理。三是营造了多元主体参与共治的局面，同时构建起有效的多元监督环境。各主体之间既相互辅助，也互相监管。城市治理过程中，通过开放的数据资源，随引入了多个主体参与，但有数据记录可循，客观地反映治理中存在的问题，能有效减少治理主体之间的推诿、误解与冲突等状况。四是移动应用受众广泛，便于传播与推廣。基于互联网与手机移动端应用的新模式，适应了当下最广大市民群体的生活习惯，使用极其简便。同时，植入于日常应用的软件，构建起更加灵活与密集的治理网络，能显著减少治理死角。

顺应国家“互联网+”发展战略，响应创新社会治理体系的政策号召，有效发挥了多元主体的主观能动性，也避免了治理之体之间的摩擦与冲突。据管委会统计，横琴管家APP自2017年4月份上线，到2017年7月末的4个月的试运行期间，用户总数就已达到4565人，用户数量的月平均增长率为262%。基于数字治理的城市综合治理又朝城市善治模式迈进了重要一步。这种创新的城市治理新体系也正在受到越来越多民众的欢迎。

目前市民用户可以上报包括市政设施类、市容市貌类、交通类、规划国土类、生态环境类、治安辅助类和其他类在内的7大类17小类城市治理问题。同时该APP平台的各类小额奖励资金均来源于横琴新区公共秩序协会的会员单位或热心城市治理的企业单位，初步实现了政府零财政投入，企业齐参与，公民共治理的目标。该平台从筹建到运营，全流程交由公共秩序协会、志愿者库人员以及热心城市治理的企业提供人力、资金投入，城市治理的运营模式实现了创新，共同运营的理念获得了尝试和认可。公众通过做好事获得小额奖励，激发公众齐参与社会管理，良性的生活和城市氛围正在横琴逐步形成。

未来，横琴管家app还将以此为蓝本，上线兼容更多的城市综合治理功能，为实现智慧城市、善治城市的建设提供更多的实践条件。普通市民、志愿者、商家、专业公司和执法人员还将可以通过此APP实现不同的城市治理功能，参与政府的管理，观摩企业生产，查验食品药品的生产信息等。而这种参与也必将激发市民作为城市主人翁的责任感与荣誉感，真正实现城市善治，建设善治之城。

三、珠海横琴数字治理实践对我国城市善治的启示

珠海横琴智慧城建设让数字治理理论得到充分的实践检验，同时也是开创数字治理促进多元主体参与城市共治的重要蓝本。而通过对这些实践的检验和案例的研究，能有效探索实现城市善治的途径，总结出值得借鉴的良多经验。

（一）转变角色定位与治理理念，创建善治的环境

从西方治理理论的实践与应用实例证明，传统的管制理念已难以适应现代社会的发展。因此，作为政府这一既定的强主体，必须率先转变自身观念，从重管制向共治理转型；要求传统的自上而下的强势行政管制向协调公共事务、提供公共服务的定位转变；让管制型政府这一单一主体在观念上向服务型政府转变，突出治理的民主性、互动性、包容性、开放性和有效性等特征，为实现多元参与的“善治”打下基础，创造环境。

（二）整体性包揽式治理向有限治理转型，让渡治理权力培育善治的土壤

十八届三中全会指出，要建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中所起的作用从“调节性”向“决定性”转变。这是承接治理理念转变的重要一步，即要求政府不能再进行整体大包大揽式管制，而是要向提供公共服务转型。这一转变，必将要求政府在许多领域作出权力的让渡。如果政府能向市场、社会合理放权，就能充分发挥市场和社会的调节作用，退居监督与引导的角色，实现共治的良性循环。而权力让渡的对象则是更加多元的社会主体，既让渡于市场中的企业，也让渡于社会团体乃至公民个人。而这些让渡出来的领域，成为了政府之外其他主体参与城市治理的突破口，也是培育城市善治最终可以实现的土壤。

（三）网络数字治理的公平、公正与公开，予以善治的客观回应

数字治理的引入与实践，让基于大数据的治理理念得到迅速发展。随之而来的政府信息公开，决策和公共行政的透明化等程度都被要求不断增强，让城市治理暴露于阳光之下。政府“透明行政”、“阳光行政”，能有效增进社会力量参与治理与监督，让治理决策接受社会质询，而治理主体需对此作出合理的解释与回应，进而又促进了治理的规范化，提高了城市治理绩效。而这种透明与回应，对于参与城市治理的多元主体之而言，是信任感与理解度的攀升，是实现善治过程中多元力量良性互动，资源良性循环的一支助推剂。

（四）基于“互联网+”的公、私合作善治平台，诠释多元共治的合法性

如前例所述，在“互联网+”战略与创新治理体系的概念引导下，基于数字治理的多元开放治理模式正得到广泛的试点与推广。正如珠海横琴智慧城市建设中遇到的治理难题，依靠强行政已难以有效应对，而构建的数据平台，通过向市场与社会采购服务的形式寻求合作，一方面解决城市治理人员短缺的棘手难题，另一方面又充分调动了市场和社会的能动性，极大地发挥了市场和社会在治理资源配置中作用，同时，又让企业、市民等主体积极参与到城市治理当中，真正形成多元主体共治的新局面，极大地增强了政府的社会地位，夯实了群众的信任基础。而在政府引导下的多元治理合作，又加强了多元主体参与综合治理的合法性，最终螺旋式增强了公、私部门合作善治的合法基础。

（五）创新治理主体的互动模式，实现善治的和谐保障

“横琴管家APP”移动应用平台的构建，为多元治理主体的互动模式提供创新的路径选择。这一基于数字治理的管理模式，重构了传统共治意义下的合作框架，参与城市治理的主体不再需要通过走程序、开会议、面对面解决治理中的问题，而是可以直接通过数字化移动平台，发现问题及时反馈，推动自治自决，协助解决和共治共决的快速发展。同时，治理过程中多元主体的互动数据还能实时上传至后台数据中心备案，为同类事件的解决提供有效参考。此外，通过平台进行的政企互动、政民互动，民企互动等案例，能得到实时的公开、积极的回应与有效的调解，規避了各主体之间因信息不对称造成的误解、冲突等难题，为和谐共治的城市善治形态再添一道保障。

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