系统发力加快推动保障性住房建设

保障房建设是实现“居者有其屋”的重大民生工程，长期看将深度影响房地产发展模式，同时发挥着刺激消费、带动产业发展等基础功能。2023年7月中央政治局会议提出要“加大保障性住房建设和供给”；同年12月，新一轮保障性住房规划建设启动，重点聚焦“两类群体”保障工作、地方政府主体责任及封闭管理相关事项。2023年，国家发展改革委体改所社会调查课题组对全国10个省（市）共24个城市的城市居民展开问卷调查，收集受访者在商品房和保障性住房领域的主要变化、问题及诉求。①依托以上数据，本报告对商品房与保障房需求变化趋势及保障房潜在经济后果展开讨论，并提出相关政策建议。

一、当前商品房、保障房需求呈分化特征

（一）商品房购买意愿、二次购房需求及租赁需求低迷

一是价格感受偏高压制购房意愿，居民“无力买”。2023年以来商品房销售持续探底，导致商品房价格不断下跌，国家统计局数据显示，2023年商品房销售面积同比下降8.5%、销售额同比下跌6.5%；70个大中城市中，52个城市新建住宅售价低于2022年，66个城市二手住宅售价低于2022年。即便如此，受访者对商品房的价格感受依然偏高。68.6%的受访者认为房价处于偏高状态（见图1），在谈及未来房价预期时，27%的受访者认为未来两年房价会继续上涨（见图2）。受此影响，居民购房意愿未在短期内迅速回升。仅有16.4%的受访者计划2024年将加大“购房或租房”支出。

二是已购房家庭被深度锁定，“二次购房”需求低迷，居民“不愿换”。受就业不振、收入增长不佳、房贷压力大等影响，已购房家庭正被房产深度锁定，无能力和意愿再次购房。调查显示，在已购房样本中，86.4%的受访者表示当前收支基本平衡，仅有3.7%的受访者表示收支能有“富余”；49.6%的受访者期待降低房贷利率缓解还贷压力，占比最高。在问及改善性需求时，受访者更希望“优化小区卫生环境”“改善小区公共设施”等，仅有20%的受访者表露出“二次购房”的意愿。

三是商品房租赁低“性价比”加重租户负担，居民难以“安心租”。当前商品房租赁需求下滑。贝壳研究院数据显示，租赁房源出清速度放缓，截至2023年三季度末，全国重点40城租赁房源成交周期同比提升2.7天，环比延长1天，但库存房源却明显增加，前三季度月库存房源同比增速均为正。调研显示，高达49.1%的受访者表示房屋中介费用高，占比最高；42.5%的受访者反映房屋租赁价格太高，“自身收入水平难以负担”；26.6%的受访者反映房屋租赁并不能得到长期有效保障，房东会中途提高房租或提前收回房子。此外，由于缺乏长期有效的监管，租房市场仍存在租房中介乱收费和拒绝退还押金、租户维权渠道少、维权成本高等不良现象。

（二）多地加速推动保障房供给，但现阶段“供不应求”现象仍存

一是多城出台专项规划，扩大保障性租赁住房供给。“十四五”期间，我国计划建设筹集保租房900万套，预计解决2600多万新市民、青年人的住房困难。大多数一二线城市均已出台专项规划，明确“十四五”期间计划筹建的保租房总量。北京、上海、广州、深圳4个一线城市“十四五”期间将分别筹建保租房40万套、42万套、60万套、60万套，保租房供应都将达本市住房供应总量的40%以上。

二是配售型保障房开辟行业新赛道，部分城市已在积极布局。据克而瑞《销售型保障房发展趋势研究》统计，上海、深圳、南京等城市“十四五”期间年均规划建设销售型保障房规模均在100万平方米以上，其中上海销售型保障房总规模在400万平方米以上，是规划销售型保障房规模最高的城市。然而调查发现，阶段性供需缺口仍然存在。问及保障性住房的突出问题时，高达55%的受访者反映公租房、保障性租赁住房供给总量不足；特别是，34%的受访者认为针对大学毕业生和青年人群的保障性住房供给总量太少（见图3）。政策诉求方面，超四成（43.9%）受访者呼吁政府提供更多的长租房或保障性住房。

二、保障房可多渠道促進居民消费

（一）支撑效应：接力商品房，提振居民地产链消费

2023年以来商品房销售和租赁“疲软”、保障房供给不足等因素严重拖累地产链消费。国家统计局数据显示，2023年1—12月，地产相关的“家具类”“建筑及装潢材料类”消费增速同比为2.3%、-7.5%，对社零增速均产生拖累作用。从产业链角度看，保障性住房与商品房存在替代关系，对上下游产业同样发挥带动作用。在商品房逐渐“退热”的背景下，保障性住房供给增加，接力商品房，有利于重新提振地产链，提升居民住房类消费。

（二）收入效应：放松预算约束，释放居民消费空间

一是解放居民计划租房和购房支出占用的潜在消费空间。调研发现，未购房家庭计划的购房/租房支出会抑制其消费意愿。在未来计划增加“购房或租房”支出的人群中，84.1%的受访者当前消费意愿低于疫情期间，90.1%的受访者当前消费意愿低于疫情之前。二是减轻中低收入家庭住房/租房支付压力，提升其收入用于投资的比重，通过“投资→收入”渠道增加其财产性收入，最终增加其消费支出。

（三）预期效应：平抑房价，稳定居民消费预期

高房价预期会显著抑制居民消费支出，而平抑房价则能缓解上述抑制作用。调查显示，在预期未来2年房价上涨的人群中，67.4%的受访者将削减明年消费开支；与之相对，在预期未来2年房价下跌的人群中，79.2%的受访者计划增加明年消费支出。保障房可在需求和价格两方面平抑房价，削弱居民因房价不确定性产生的储蓄性动机，提升消费倾向。一是保障房对商品房市场需求产生分流，减少商品房购置和租赁总需求，抑制房价继续上涨的预期。二是保障房价格普遍低于同地段同品质的商品房，能够更好地满足中低收入人群的需求，其价格增幅也受到了政策限制且公开透明，易稳定居民房价预期。

三、保障性住房依然面临土地、资金、制度和质量四重困境

（一）各地存量土地总量不足制约保障性住房供给

随着城市化进程的加速，城市人口不断增长，对住房的需求也日益旺盛。然而，可用于建设的土地资源却相对有限，尤其是在一些经济发达的大城市，中心城区的土地资源更是寸土寸金。在这种情况下，保障性住房建设面临着极大的土地供应压力。一方面，政府需要确保足够的土地用于基础设施建设、商业开发等，以推动城市经济的持续发展；另一方面，政府又要承担起为低收入群体提供住房保障的责任，这就需要在有限的土地资源中做出合理的分配。由于土地资源的稀缺性，政府往往需要在土地供应上进行权衡和取舍。在一些情况下，为了保障城市发展的整体利益，政府可能不得不将部分原计划用于保障性住房建设的土地转用于其他更具经济效益的项目。这无疑会进一步加剧保障性住房建设的土地供应紧张状况。

（二）资金筹集难度大延缓保障性住房建设进程

一是政府资金支持并不能覆盖所有建设支出。尽管中央及地方各级政府明显加大了对保障房建设的资金投入力度，包括中央补助、省级奖补资金、地方财政配套②、部分土地出让金净收益、税收支持③、银企合作④及公募REITs⑤等，但仍有大量资金缺口需通过社会资金渠道来弥补，融资规模大、难度较高。二是近年来房地产市场下行，加剧各房地产商的恐慌情绪，对保障性住房建设的投资积极性不高。调研发现，社会资本参与保障房建设通常采取“商用+保障”结合的模式，即社会资本投资建设保障性住房，再利用地方政府批下来的融资地块建设商品房用以销售回款，最终社会资本能够从中获取合理利润。但随着房地产市场下行，商品房销售遇冷，社会资本出现资金缺口，难以覆盖保障性住房建设开支。

（三）制度建设尚不完善阻碍保障性住房可持续发展

一是保障房定价政策不精准，部分地区户型超标建设导致住房总价高企，难以匹配中低收入人群的购买力；此外，部分地区购房补贴力度、精准度不足，中低收入人群并未享受到足额的补贴。二是保障房分配不合理现象仍存，现实表明，一些不符合条件但想要购买经济适用房的人通过了购买审批，不但收入较高的人可以购买，拥有多套房产的人也有办法买到。

（四）建设质量难保证影响居民居住安全与体验

一是施工管理不到位。一些保障性住房项目在施工阶段缺乏有效的监管和管理，导致施工质量无法得到有效保障。例如，施工现场管理混乱、施工人员技术水平参差不齐等问题都可能对住房质量产生负面影响。二是建筑材料质量低劣问题仍然存在，2023年，北京市6781条住房领域“市民留言”中，有21.4%反映公租房、保租房建设质量低。

四、系统发力加快推动保障性住房建设

（一）健全政府主导的多元供给体制保障土地供应

利用集体经营性建设用地建设保障性住房，各地政府研究确定将城区、靠近产业园区或交通便利区域的集体经营性建设用地用于保障房建设；农村集体经济组织可采取自建或联营、入股等方式建设运营保障性租赁住房。利用新供应国有建设用地建设保障性住房，鼓励有条件的地区供应新建土地时将保障性住房建设作为前置条件，保证普通商品房项目中配建一定比例保障性住房。利用产业园区配套用地和企事业单位自有闲置土地建设保障性住房，鼓励产业园区将部分工业用地集中设置、统一建设宿舍型保障性住房；对企事业单位依法取得使用权的土地，允许用于建设保障性租赁住房，依法变更土地用途，不补缴土地价款，以划拨方式取得的土地可繼续保留划拨方式。

（二）拓宽资金保障渠道为保障性住房建设储备资金

一是积极争取保障性租赁住房中央预算内投资补助、财政奖补等上级资金，加强对资金分配和使用的跟踪监控，确保合规、高效使用补助资金。二是鼓励银行业金融机构创新金融产品、优化信贷流程，提高审核效率，加大信贷支持力度，利用保障性租赁住房基础设施不动产投资信托基金（REITs）盘活存量项目，拓宽融资渠道。

（三）优化监管体系确保保障性住房的福利产品属性

坚决确保保障性住房的福利产品属性，防止其市场化为纯私人产品。一是明确政策定位，出台专项政策指引明确保障性住房的定位和角色，将其作为公共政策的一部分，而不是简单的市场商品。二是明确区分“保障性住房”与“房地产市场”，正确宣介保障性住房的社会公平和福利属性。三是在制度设计上严格制定保障性住房配租、配售的人群标准，辅之以由社区到街道到属地政府的多层审批流程，杜绝“关系户”现象。四是加强社会各界的参与和监督，建立多方参与、多层监督的机制，确保保障性住房项目的公共属性得到有效维护。

（四）强化质量监管夯实保障性住房安全和宜居底线

全面加强工程质量和施工安全的监督管理，针对保障性住房的质量通病进行重点防治，以切实提升工程整体质量和施工安全性。同时，根据住房保障对象的实际居住需求和环境期望，从规划选址的合理性、套型设计的实用性、配套设施的完善性以及施工质量的优良性等多个维度出发，着力提升保障性住房的建设品质，为其打造舒适、宜居且宜业的生活环境。

注：

①回收有效问卷2684份。

②重庆市对于依程序认定的保障性租赁住房项目，按照不同筹集方式进行资金补助，标准为新建项目2万元至4万元/套（间），存量房屋改造项目0.5万元至1万元/套（间）。安徽省激励各地加快推进发展保障性租赁住房工作，对获得激励的市县（市、区），在分配中央及省财政补助资金时，分别按照市级100万元、县级50万元标准给予奖补。

③广州市明确对利用非居住存量土地和非居住存量房屋（含商业办公用房、工业厂房改造后出租用于居住的房屋）建设的保障性租赁住房，取得保障性租赁住房项目认定书后，住房租赁企业向个人出租上述保障性租赁住房，享受对应增值税优惠政策。厦门市综合利用税费手段，降低企业税费负担，符合条件的保障性租赁住房项目，可按照5%征收率减按1.5%缴纳增值税。

④重庆市与开发银行重庆市分行、建设银行重庆市分行签订保障性租赁住房战略合作协议，“十四五”期间，两家银行将对重庆市保障性租赁住房项目分别提供不低于400亿元的融资总量。河北省与建设银行河北省分行签订发展保障性租赁住房战略合作协议，建设银行省分行将提供不低于260亿元贷款，支持保障性租赁住房的建设、改造、运营等资金需求。

⑤截至目前共成功发行4只保障性住房公募REITs，累计发行规模50亿元，占已发行基础设施公募REITs的5.13%。

（课题负责人：胡杰成；执笔人：刘建涵。胡杰成，国家发展改革委体改所社会调查研究室主任、研究员。刘建涵，国家发展改革委体改所社会调查研究室助理研究员）