乡村振兴背景下脱贫农户返贫风险治理

陈绍军 张安若

摘要：在可行能力理论和可持续生计框架的基础上，构建了“返贫风险识别-返贫风险应对-可行能力发展”的分析框架。在此框架的指导下，基于云南省昭通市M跨县搬迁安置区的实地调研，分析脱贫农户返贫风险治理中存在的问题，并提出优化路径。研究发现，脱贫农户面临多重返贫风险，生计转型困难；安置区产业与就业不匹配，脱贫农户缺乏就近就业机会；基层网格员数据采集困难，动态监测评估指标滞后；脱贫农户内生动力不足，可行能力发展困难。针对这些问题，应建立“以建立防止返贫动态监测机制为基础，以促进脱贫农户增收为根本要求，以推动县域产业发展为主攻方向，以增强脱贫农户可行能力、实现全面发展为核心”的返贫风险治理体系，促进巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接。

关键词：乡村振兴；返贫风险治理；脱贫农户；可行能力发展

中图分类号：D422.6；F323.8         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2024）04-0231-07

Governance of the risk of returning to poverty for poverty alleviation farmers in the context of rural revitalization

Abstract： Based on the theory of viable capacity and the framework of sustainable livelihoods， an analytical framework of “poverty return risk identification-poverty return risk response-viable capacity development” was constructed. Under the guidance of this framework， based on the field research in the M cross-county relocation resettlement area of Zhaotong City， Yunnan Province， the problems in the management of the risk of returning to poverty for poverty alleviation farmers were analyzed and optimization paths were proposed. The study found that the poverty alleviation farmers faced multiple risks of returning to poverty and had difficulties in livelihood transformation； the industry and employment in the resettlement area did not match， and poverty alleviation farmers lacked nearby employment opportunities； data collection by grassroots grid clerks was difficult， and dynamic monitoring and evaluation indicators lagged； and poverty alleviation farmers had insufficient endogenous motivation， and the development of viable capacities was difficult. To address these problems， a poverty return risk management system should be established， that was “based on the establishment of a dynamic monitoring mechanism to prevent the return of poverty， with the promotion of income generation of poverty alleviation farmers as the fundamental requirement， the promotion of industrial development in the county as the main focus， and the enhancement of the viable capacity of poverty alleviation farmers to realize comprehensive development as the core”， so as to promote the effective connection between consolidating and expanding the results of poverty eradication and rural revitalization.

Key words： rural revitalization； governance of the risk of returning to poverty； poverty alleviation farmers； viable capacity development

2016年全面脫贫攻坚以来，中国有960多万易地搬迁建档立卡贫困人口，新建安置区3.5万个。但绝对贫困现象的消除并不意味着中国扶贫工作任务的结束，而是转向了新的发展阶段。作为易地扶贫搬迁的一种特殊方式，跨县域搬迁能有效解决生计资源匮乏、环境承载力有限、就业机会不足等现实问题。但是，跨县搬迁因空间“脱嵌”使得搬迁群众面临物理空间集聚化整合、生产空间多元化转型、生活空间社区化重塑等实践困境，并进一步诱发返贫风险。因此，加大返贫风险防范力度，坚持巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，不发生规模性返贫对推进乡村振兴和实现共同富裕意义重大。

随着脱贫攻坚战的全面胜利，返贫率居高不下成为中国新型贫困问题的主要特征之一［1］。现有返贫研究主要聚焦于3个方面：第一，返贫的概念与内涵。返贫是已经脱离贫困的群体由于诸多因素交互制约作用，又重新陷入贫困的一种经济社会现象［2］，呈现出突发性［3］、重复多发性［4］、不均衡性［5］等特征。第二，返贫的致因。返贫是内因和外因相互作用的结果［6］，其诱因是综合性的，包括自然因素［7］、社会因素［8］、历史因素［9］、经济因素［10］、制度因素［11］以及贫困者自身因素［12］等方面。第三，返贫风险治理路径。步入新发展阶段，扶贫政策不应“断崖式”退出，而是要建立防止返贫长效机制的过渡期，建立双向防治体系［13］。一方面，要将返贫的征兆遏止在萌芽状态［14］，落实“回头看”巡视机制［15］，充分利用互联网信息技术建立返贫预警机制。另一方面，要通过强化要素支撑、注重保障兜底、深化制度创新［16］，为脱贫群众创造更多务工机会、有机协同最低生活保障［17］，建立稳定脱贫的长效机制［18］。

1 脱贫农户返贫风险治理的分析框架

2014年底，云南省昭通市贫困人口达185.07万人，占总人口的34.55%。在昭通市2.3万km2的国土面积上，严重石漠化的山区地域高达96.3%，生存条件十分恶劣。面对生态承载压力大、自然环境复杂、基础设施条件差、生态敏感脆弱等困境，贫困人口难以立足当地实现发展，为此，昭通市形成了“跨县搬迁+城镇化集中安置”的搬迁模式。然而，跨县搬迁因物理空间变化剧烈，更易导致生产空间的转型和生活空间的重塑。在生产空间上，脱贫农户生计方式由以农业为主转变为以非农为主的多样化生计；在生活空间上，脱贫农户原本社会网络解体、生活方式转向城镇化和现代化。随着物理空间的剧烈变化以及生产生活空间的割裂，脱贫农户更容易产生返贫风险，返贫风险程度更深，也更加多样化。为深入分析跨县搬迁安置区返贫风险治理的具体内容，本研究借鉴可行能力理论和可持续生计框架，构建了一个“返贫风险识别-返贫风险应对-可行能力发展”的分析框架。具体内容如图1所示。

1.1 返贫风险识别

本研究基于可持续生计框架，从自然资本、物质资本、金融资本、社会资本和人力资本5个维度分析，以脱贫农户个体为中心，认为脱贫农户的返贫风险包括外部性返贫风险和内部性返贫风险。其中，外部性返贫风险需要通过内部性因素发挥作用，因此内部性返贫风险是影响脱贫人口返贫的根本因素。

外部性返贫风险包括政策性返贫风险和资源环境型返贫风险。政策性返贫风险主要是指在政府保姆式帮扶政策的长期实施过程中，脱贫农户对扶贫政策形成了一定的依赖惯性，一旦政策退出或变更，政策的衔续不稳定，脱贫农户就会存在返贫风险。资源环境型返贫风险主要是指脱贫农户搬迁后在安置区面临土地资源缺乏、产业资源不足等问题，这里所说的资源既包括迁出地现有的土地资源，又包括迁入地配备的产业资源。内部性返贫风险则包括支出型返贫风险和能力缺失型返贫风险。支出型返贫风险强调脱贫农户个人客观条件的不足或为了个人及家庭发展而付出的代价，主要包括因老因病因残返贫、因学因婚返贫和其他支出性返贫。能力缺失型返贫风险则强调脱贫农户个人能力和个人意愿的缺失，生计资本较为脆弱，主要包括就业技能不足、市场竞争力缺乏和个人内生动力缺乏。

1.2 返贫风险应对

识别出脱贫农户的返贫风险，接下来就要对不同类型的返贫风险采取有针对性的应对举措。本研究认为返贫风险的应对需要搬迁安置区多主体参与，包括政府主导、社区动员激励、社会广泛参与、脱贫农户自主努力。政府具有资源动员和配置的能力，在返贫风险防范中发挥着主导作用。社区是搬迁脱贫农户重塑新生产生活秩序的基础单元，在小范围风险分担方面扮演重要的角色。社会力量在返贫风险防范中起到重要的补充作用，在资金支持、产业发展、经验交流、人员培训等方面投入资源，积极支持安置区后续扶持工作。

具体而言，政府、社区、社会力量、脱贫农户等主体力量主要是在经济-社会-文化维度上采取相关举措来应对脱贫农户返贫风险。在经济层面，一方面通过创新“党组织+基地+公司+合作社+农户”等模式，建立稳固的“双绑”利益联结关系，积极发展长效产业，培育挖掘高原特色产业；另一方面，完善安置区就业管理台账，鼓励搬迁脱贫农户“尽可能外出就业、尽可能原岗返岗就业、尽可能到珠三角长三角地区就业”。在社会层面，开发智慧社区管理平台，形成“线上红黄蓝+线下网格化”的精细化管理服务体系，对搬迁脱贫农户进行红黄绿分类、标签化识别、数字化建档、动态化调整，帮助搬迁脱贫农户实现农民到市民的转变。在文化层面，一方面通过落实社会服务保障，建立迁出地与迁入地的常态化沟通协调机制，抓好户籍迁移政策宣传，通过户籍迁移实现身份认同，增强脱贫农户文化适应性；另一方面通过开展系列社区活动、鼓励脱贫农户参与公共事务、搭建脱贫农户交流平台，营造良好的生活融入氛围，增强脱贫农户文化融合能力。

1.3 可行能力發展

在返贫风险治理的末端，需关注脱贫农户可行能力的发展，为此，本研究基于可行能力理论的分析框架，参考阿玛蒂亚·森构建的“资源禀赋-生产能力-可行能力-实现发展”分析思路［19］，认为可行能力的不断提升才是改变贫困状态的根本举措。可行能力是人们生存和发展能力的集合体，是人们具有的真实的生活实践能力，基于此思考，阿玛蒂亚·森提出了促进可行能力发展的5种工具性自由，即政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证、防护性保障。这些工具性自由作为一个整体，相互联系，有助于人们提高其可行性能力。尽管安置区形成了“产业带动+就业服务+社区重建+公共服务”的返贫风险防范体系，但在实际治理过程中极易陷入“贫困-减贫-返贫”的恶性循环，面对此困境，应在可行能力理论的基础上强调脱贫农户家庭和社区的可持续发展能力，加大返贫风险防范力度，有针对性地完善返贫风险治理措施，坚持巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，加大对易地搬迁集中安置区支持力度，从而推进乡村振兴和实现共同富裕。

2 脱贫农户返贫风险治理的现实困境

本研究在构建返贫风险治理分析框架的基础上，基于M跨县搬迁安置区的调查，分析脱贫农户在返贫风险识别、返贫风险应对和可行能力发展方面存在的问题。M安置区位于云南省昭通市，地处乌蒙山腹地，由于生态承载压力大、自然环境复杂、基础设施条件差、生态敏感脆弱等因素，脱贫农户很难立足当地来实现发展。因此，2019年12月，M安置区举行搬迁启动仪式，按照“不是建一个安置区、而是建一座新城”的定位，一次性规划新城区3.31 km2，分层次布局6个居住片区，建设安置房66栋，承接5个县46个乡镇296个村（社区）的9 100户39 106人搬迁入住。以下将结合M安置区的调查资料，分析脱贫农户返贫风险治理的问题，为提出完善返贫风险治理机制的建议奠定基础。

2.1 脱贫农户面临多重返贫风险，生计转型困难

云南省昭通市是全国贫困人口最多、贫困程度最深、脱贫任务最重、攻坚压力最大的地级市。作为昭通市易地扶贫搬迁的典型代表，M安置区尽管已经实现“挪穷窝” “断穷根”的脱贫目标，但仍存在多重返贫风险，如表1所示。

第一，政策性返贫风险。依据贫困县摘帽后的“四个不摘”原则，即摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶和摘帽不摘监管，M安置区相关干部应持续履行岗位职责，加强对脱贫农户的帮扶工作。然而，由于长期在各项帮扶政策的指引下，脱贫农户对政策已产生一定依赖，一旦“断奶”后，脱贫农户的发展便存在一定困难与乏力，返贫风险随之产生。除此之外，调研发现，随着时间的推移，搬迁群众逐步适应在安置区的生活，因此社区工作人员走访社区模式逐渐固化，针对就业格外困难搬迁群众的培训与帮扶没有与时俱进，无法满足就业困难群众的现实需求，从而造成返贫风险。

第二，资源环境型返贫风险。对于M安置区而言，资源环境型返贫风险主要指脱贫农户搬迁后在安置区面临土地资源缺乏、产业资源不足等问题。一方面，跨县搬迁物理空间的剧变使得迁出地的土地资源无法得到脱贫农户个人的有效利用，再加上迁出地多是深山石山，土地细碎化现象严重，土地流转较为困难，加剧了土地废弃现象。另一方面，跨县搬迁安置区多为城镇化集中安置，属于无土安置，安置区内部仅能为脱贫农户提供居住空间和休闲活动空间，无法提供大量的土地资源供脱贫农户使用。基于此，脱贫农户搬迁后缺乏土地资源，从而限制了农村合作社和相关产业的发展，资源环境型返贫风险随之产生。

第三，支出型返贫风险。支出型返贫风险主要是脱贫农户个体层面的返贫风险，包括因老、因病、因残、因学、因教等返贫。首先，由于脱贫农户搬迁前生活条件较差，基础公共设施供给不足，加之医疗条件落后或经济拮据，造成脱贫农户的一些疾病无法及时得到治疗。搬迁后，尽管配套医疗等公共服务更加完善、医疗保险报销服务也更加全面，但对家庭非劳动力人口占比较高的家庭而言，仍然存在很重的经济负担，容易产生返贫风险。其次，搬迁后，虽解决了“上学难”的问题，但是非义务教育阶段的学费与生活费用也在随之提高，这对家庭收入水平较低的脱贫农户家庭而言仍然难以承担，从而产生返贫风险。最后，搬迁之前，大多数脱贫农户不仅可以依托农业种植、家畜养殖满足自身生活需求，甚至有部分家庭可以借此进行稳定增收。搬迁后的无土安置，使得原先依靠土地生存的脱贫农户在搬入城镇安置区后消费方式和结构发生变化，日常生活消费商品化，且收入来源不稳定，返贫风险大大增加。

第四，能力缺失型返贫风险。随着城镇化发展，M安置区采取无土安置方式，这对世代进行农业耕种的脱贫农户而言是一种严峻的考验。调研发现，尽管安置区针对生计转型困难的脱贫农户开展了丰富的技能培训，且取得了一定的效果。但对大龄劳动力及受教育程度相对较低的人群而言，学习相关技能知识相对困难。而对有学习能力的留守妇女而言，由于长期承担家庭照料职责，其就业意识及外出就业可行性相对较弱，且针对妇女的就业培训与本地需求不匹配，女性就近就业的需求无法实现。总体而言，脱贫农户还存在能力缺失型返贫风险。

2.2 安置区产业与就业不匹配，脱贫农户缺乏就近就业机会

習总书记指出，“已脱贫的地区和人口中，有的产业基础比较薄弱，有的产业项目同质化严重，有的就业不够稳定，有的政策性收入占比高”。M安置区正面临此困境，2019年M安置区借助东西部扶贫协作机遇，在“万企帮万村”行动的支持下通过产业振兴带动就业，但由于安置区地理位置受限、就业人员技能不足，安置区产业支撑力有限，甚至出现部分企业存在不同程度亏损的情况，相应带动就近就业能力也有所下降。

根据M安置区最新就业情况数据显示，在转移就业的劳动力中，以年轻适龄劳动力为主，有近2/3脱贫农户选择跨市、跨省转移就业，主要流向东部沿海经济发达地区。剩余1/3脱贫农户在本县域就近就业或跨县就业，以留守妇女、老年劳动力为主。这些脱贫农户普遍存在就业能力不足、受教育程度低、家庭照料压力、缺乏创新冒险意识等问题，无法加入当地产业之中。一方面，安置区内脱贫农户文化水平不高，转移就业后能为脱贫农户提供的就业岗位主要是建筑工人、一线生产操作工、技术工等，需要一定学习能力的工作，而文化水平不高的脱贫农户学习能力较差，接受新事物的能力较弱，缺乏相应的就业竞争力，难以实现面向城镇的就业转移。另一方面，脱贫农户职业技能单一，对于安置区中开展的培训工作，部分受访脱贫农户表示开展的相关技能培训内容与他们实际想要从事的工作关联不大，技能培训的匮乏，致使脱贫农户在城镇就业市场中缺乏就业能力和竞争力，难以匹配到合适岗位，就业稳定性较差。

2.3 基层网格员数据采集困难，动态监测评估指标滞后

调研发现，为随时掌握脱贫农户的最新动态，M安置区开发了智慧社区管理平台，将脱贫农户以户为单位、以人为落脚点按照“红黄绿”3种颜色进行标签化识别，实行分类分级分策管理（表2）。其中，对亮红灯的特殊困难人群实现特殊需要的保障、对亮黄灯的个别困难问题家庭实现基本保障、对亮绿灯的家庭保持稳定和持续追踪。目前，共标记建档红色家庭户228户、黄色家庭户460户、绿色家庭户8 412户，包括5 300余名老年人（其中空巢独居老人334名）、1.2万名学生、1 134名残疾人、80名孤儿和350名精神病患者等特殊困难群体。

尽管使用数字化治理手段为M安置区的社区治理带来了诸多便利，但一方面，M安置区脱贫农户基数大、“三留守”现象严重，脱贫农户大多来自农村，受地域、习俗影响，法律意识淡薄，思想观念落后，给基层网格员入户走访开展工作带来诸多不便。此外，M安置区制定了“一户一策”帮扶措施，社区要每月建立综合台账并收集汇总，每月开展入户后的研判工作，在社区研判后报街道开展一月一研判，确保帮扶措施落实到位，跟踪到位，如此庞杂繁冗的工作量使得基层工作人员不堪重负，极易产生数据采集质量不高的问题。另一方面，目前M安置区标签化识别的指标还是延续最开始划分的标准，主要关注脱贫农户经济、社会方面的问题，并未及时根据现实情况进行调整更新，因此在执行过程中容易遗漏信息导致质量不高，影响及时发现、及时监测、动态清零的结果。

2.4 脱贫农户内生动力不足，可行能力发展困难

M安置区承接了云南省昭通市5个县近4万名搬迁群众，社区人口构成极其复杂。调研发现M安置区为了推动脱贫农户融入，在入住之前采取摇号抽签的方式分配安置房，以此规避物理空间导致的“小圈子”的形成。在完成入住后，M安置区又积极落实社会服务保障，形成就业、就医、就学社区台账，并通过户籍迁移实现脱贫农户身份认同。诸如此类的一系列帮扶政策有力地推动了脱贫农户的生计转型与社会适应，起到了“扶上马、送一程”的效果，实现了脱贫农户家庭至少有一人受到政府补贴的目标。但问题也相应而来，由于受到各项帮扶政策的资助，脱贫农户对政策已产生一定依赖，对政府或社会外界存在过多期待。如果一旦出现政策“断奶”后，脱贫农户返贫风险依旧存在。

内生动力是个人发展的内因和条件，随着搬迁后续扶持体系的完善，脱贫农户可接受各种外部支持。然而经调研发现，部分脱贫农户仍然处于身份的迷茫期，没有长远的自我发展意识，对政策的依赖性较强，缺乏独立自主、积极进取的致富精神，只希望政府能够给予更多的经济补助。还有部分脱贫农户本身缺乏非农就业技能，对当地扶贫产业参与意愿较低，最终容易造成脱贫后再次陷入贫困。因此，若无法转变部分脱贫农户存在的“等靠要”思想，将大大降低脱贫农户抵御风险的能力，最终再次陷入贫困。

3 脱贫农户返贫风险治理的优化路径

3.1 以建立防止返贫动态监测机制为基础

建立动态预警机制，加强对精准脱贫各环节的风险监测，首先必须依托扶贫开发信息系统、由下而上的信息传导渠道和动态跟踪监测脱贫家庭的发展来加强政策环境预警、实施人员预警和主体自身预警。其次需要建立预警信息处理中心，有效搜集可能导致脱贫农户返贫的信息，加强对潜在返贫因素的信息提取。最后要在此基础上，与时俱进同动态调整脱贫农户返贫风险预警指标，对贫困现象与扶贫对象返贫原因的全要素识别进行精准设计，进而达到返贫现象的预警与防范的目的。脱贫农户返贫风险存在着复杂性和多样性，要充分运用大数据手段，不断更新和完善返贫监测指标，实现从绝对向相对的转变。M安置区智慧社区管理平台中的返贫监测指标主要包括就业、收入等传统指标，为更好地防范脱贫农户返贫风险，需要考虑脱贫农户职业技能掌握情况，并在系统中实时更新脱贫农户信息，由工作人员进行数据的分类处理。同时，脱贫农户亲友关系、社交网络以及社会支持体系的稳定程度，都会影响其在返贫过程中的成功与否，在更新系统数据时也应该增加以上因素的考虑。由于性别和年龄差异，脱贫农户中的留守妇女、老人更容易返贫，也要特别关注这类特殊群体的情况。

3.2 以促进脱贫农户增收为根本要求

脱贫农户的自我增收能力是其实现可持续增收的核心因素。着眼于“发展性”目标，一方面要强化安置区就业培训服务，着力提升脱贫农户的就业技能，就业培训形式要避免表面化。将培训与实际需求相结合，根据企业用工类型展开针对性培训，并有组织进行劳务输出，扩宽脱贫农户就近就地就业空间，实现稳定就业增收。另一方面要丰富脱贫农户创收工种，鼓励脱贫农户自主成立手工作坊，将藤编、刺绣等本土行业向外拓展延伸，增加留守妇女、大龄劳动力等群体在安置区的工作收入。此外，还需依托社会组织资源，实现就业信息共享，扩大脱贫农户就业渠道，为脱贫农户提供详细的就业信息和职业咨询，搭建脱贫农户与用工企业之间的桥梁，促进脱贫农户就业增收。社会组织联动志愿者、社会工作者、社區、公益慈善资源为脱贫农户提供一定程度的物质和精神帮助；积极引导社会组织在创业就业帮扶、社区人才培育、社区融入、特殊人群关爱等领域重点向易地搬迁安置区倾斜，开展就业技能竞赛、相关法律法规科普等服务，从内源发展到外源帮扶提升脱贫农户在新环境的创收能力。

3.3 以推动县域产业发展为主攻方向

有学者认为脱贫的成果能否得到稳固和拓展在很大程度上也取决于脱贫群体的收入是否稳固提升［20］，而脱贫群体收入能否稳固提升则取决于脱贫产业能否可持续。因此在防止返贫的基础上积极推动县域发展，以县域经济发展带动安置区产业发展至关重要。一方面，安置区以链条为抓手，通过产业技术赋能和品牌创新实现安置区中产业链的优化升级，并通过提升产品附加值来降低运输成本，提高风险应对能力。同时，加强高原特色农产品品牌建设，提升市场竞争力；利用互联网和电子商务打通线上和线下的销售渠道，扩宽产品销售渠道，提高脱贫农户收入，为安置区经济的发展做出贡献。另一方面，大力探索搬迁安置区“飞地经济”新模式，进行迁出地与迁入地结对合作，搭建两地合作交流平台，建立安置区与对口帮扶城市之间共享招商信息、合力落实项目、产业协同发展的“飞地经济”合作模式，实现两地区优势资源互补、互利共赢发展。由政府调配土地、资金等资源，将迁出地丰富的资源与迁入地对接，加快两地产业融合发展。

3.4 以增强脱贫农户可行能力、实现全面发展为核心

可行能力是一种特定的发展观，即发展的首要目的是实现人的实质性自由，让人们有能力过上自己想要的生活。在返贫风险治理体系中，增强脱贫农户可行能力、实现人的全面发展是核心要义。可行能力的发展离不开脱贫农户自身意识的进步，因此，安置区要积极推进社区民主参与，通过建立社区议事会制度，让脱贫农户通过会议和讨论，参与社区规划、建设和管理的决策和实施，从而让脱贫农户了解社区内部的情况，并更好参与社区建设和管理。同时，民主参与还可以通过社区教育、文化活动等多种形式，让脱贫农户参与社区生活，切实了解和监督社区建设和管理的情况，让脱贫农户逐步摆脱对脱贫政策的依赖。通过自我组织、自我管理去提高脱贫农户的社区参与感，提升“主人翁”意识，使其在社区中更加有自信。

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