整体智治视角下黄河流域生态环境治理路径探析

石双梅

（广西师范大学 政治与公共管理学院，广西 桂林 541000）

0 引言

黄河流域作为华夏先民的重要家园， 不仅是我国生态安全的重要屏障， 也对我国经济社会发展起着十分重要的作用。但长期以来，传统行政体制的分割使得具有整体性、 跨界性的流域环境治理呈现出碎片化的困境。随着新一代信息技术——大数据、人工智能、云计算、区块链的发展和嵌入，生态环境治理数字化转型成为必然趋势。2021 年10 月，中共中央、国务院印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》明确要求，强化黄河流域数据中心节点和网络化布局建设，提升算力水平［1］；中国科技部2022年11 月发布的《黄河流域生态保护和高质量发展科技创新实施方案》强调，发挥科技创新对黄河保护治理的支撑与引领作用［2］。 这表明生态环境治理体系变革势不可挡， 数字技术的嵌入将成为地方政府推动黄河流域生态环境治理的重要契机。当前，学术界对黄河流域生态环境治理的研究多聚焦在从整体性治理、 协同治理等理论视角探讨黄河流域环境治理碎片化困境及其解决对策， 鲜少结合数字时代背景分析地方政府如何实现黄河流域生态环境整体治理方面的研究。 整体智治是将整体治理和智慧治理理论有机结合起来，以公众需求为价值取向，依托现代信息技术治理工具，整合结构层级和协调多元主体，突破条块分割、 行政分割等治理碎片化困境的现代化治理新范式。 整体智治理念以整体性思维与数字技术手段相结合的创新方式为黄河流域生态环境治理提供了新思路。笔者试以整体智治为研究视角，基于整体智治与黄河流域生态环境治理的契合关系，进一步探索数字化治理背景下的地方政府破解黄河流域生态环境治理困局的有效路径， 以期为提升黄河流域生态环境治理效能和推动黄河流域高质量发展提供参考。

1 整体智治与黄河流域生态环境治理的契合关系

面对黄河流域生态环境的复杂性和人民日益增长的对美好生活环境的需求， 要对黄河流域生态环境进行有效治理， 仅仅依靠单个部门的力量无法解决，需要价值、技术、结构等多维度力量的协同支撑。整体智治包含的3 个关键元素——政府治理手段的数字化转型、 整体化的治理实践和精准高效的需求回应在技术、组织、价值层面呼应了黄河流域生态环境治理过程［3］。 因此，两者之间存在较强的契合性。

1.1 技术契合：以数据驱动为基础支撑

整体智治的本质是数据驱动的治理模式， 它强调通过数字技术的应用实现治理过程的数据化，从而实现政府的数字化转型［4］。 一方面，可视化技术能够通过对政府不同治理场景下的流域环境数据进行收集、整理、分析、加工，形成流域“一张图”数字界面，从而更加直观、真实地反映黄河流域生态环境状况，帮助治理主体掌握即时的环境情况，从而进行科学决策。另一方面，大数据技术可以海量获取黄河流域的环境数据， 对其进行直接应用或使之共享于环境调查与监测、质量检测、风险评估、应急管理、舆情引导等领域［5］，可以在减少生态环境治理时间成本的同时，大幅提升“发现—应对—处置”环境风险的精准性。

1.2 结构契合：以组织整合为关键条件

整体智治的关键是整体政府的运作［6］。 应通过数字技术赋能，打破组织信息边界，协调政府纵向层级、横向部门职能和整合组织结构，推进跨界、跨层级、跨部门协同，进而实现黄河流域生态环境整体性治理的运作实践。一方面，数字技术能够为流域治理主体之间的信息互通、资源共享打通连接渠道，减少信息不对称现象。 数字界面将各主体汇聚在同一治理空间，整合各主体所拥有的资源，共享流域内各地环境情况、治理任务和实施进度等信息，有利于协调各主体整体行动。另一方面，利用技术手段建立跨部门信息共享平台， 以流域生态环境治理常规任务为导向，整合不同部门和层级的职能，也有利于简化组织运作流程，实现组织结构扁平化。

1.3 价值契合：以公众需求为目标导向

整体智治以公众需求为逻辑起点， 强调精准高效回应治理需求。 地方政府以满足流域人民对美好环境向往为目标， 利用信息技术在具有高度复杂性和不确定性的环境情境下主动研判并提前响应公众需求，践行“以人民为中心”的核心价值追求。一是数字技术的应用突破了时空限制，公众能够通过语音、文字、视频、图像等多种形式表达对黄河流域生态环境的诉求，人工智能依托语言翻译、图像识别和知识库等技术手段实时在线主动响应并快速回应公众需求。 二是通过对大量的黄河流域环境数据进行全天候动态化监测并进行集成和关联分析， 能够基于大数据挖掘功能提前感知和预判公众需求， 倒逼政府主动反应，来提升环境服务质量。

2 当前黄河流域生态环境治理面临的困境

2.1 行政分割，数字平台作用发挥受限

黄河从源头到河口，途经多个不同的行政辖区，其自然空间被划分为不同治理单元， 并由当地政府进行管理。由于涉及不同行政区域，黄河流域环境治理面临的问题更具复杂性和不确定性， 需要流域主体跨界合作。 然而，地方政府遵循行政区划原则，对本辖区实行属地管理和相对封闭治理， 致使协同治理流域环境有难度，“条条”与“块块”之间存在“纵向分级，横向分散”“资源欠缺”“单打独斗”等治理碎片化问题。 尽管各地政府陆续建设数字服务平台以促进沿黄九省（区）交流合作，但常态化沟通交流机制和平台信息接入端不完善，导致各地联动开放力度不足，进而使相关黄河流域环境信息的采集和使用过程依然难以克服行政体制碎片化的困境，数字平台中介连接作用发挥受限，各部门难以整合成相互协同的有机整体，合力解决黄河流域生态环境问题［7］。

2.2 数据壁垒，治理主体缺乏互相信任

长期以来，受传统官本位思想影响，地方政府在生态环境治理问题上处于主导地位， 掌握着巨大的环境数据资源，但其“不愿共享、不敢共享、不能共享”的问题，制约了流域其他主体——市场、社会组织、公众参与生态环境治理的动力。 首先，流域内部分地方政府数据共享意识薄弱， 存在“狭隘利己主义”和“地方保护主义”倾向，并且，由于对其他主体缺乏信任、包容，担心数据共享、权力下放会分割政府自身的权力，从而不愿意共享。 其次，由于黄河流域相关数据涉及隐私信息和保密信息， 地方政府担心数据开放会产生数据安全问题，从而不敢共享。再次， 由于流域内各地政府的数据管理和运行标准不统一，数据资源无法跨界交换共享。 因此，黄河流域其他参与主体获得环境数据的渠道受阻， 对政府的信任感也会相应降低， 从而阻碍了多元主体跨域协同治理黄河流域生态环境的进程。

2.3 制度缺位，技术融入监督过程不足

制度在一定程度上能够规范治理主体的行为，而制度的缺位使得流域生态环境治理主体权责不清、利益模糊、行为走样，这是黄河流域生态环境治理出现“九龙治水”现象的重要原因。 （1）流域利益补偿制度存在监督缺陷， 不能保证补偿的公平公正性。这主要体现在以下2 个方面：由于环境数据无法精准掌握，生态补偿核算标准难以做到定量分析，难以计算治理主体的补偿金额； 绩效考评过分关注结果，易忽略治理主体实际行为的投入，致使地方政府为追求利益最大化，可能利用制度漏洞降低治理成本，或不愿投入较多资金而选择“搭便车”进行生态环境保护和修复，结果导致各主体治理环境的实际收益难以准确核算。（2）信息公开制度不健全。流域内地方政府都建立了自己的门户网站或政务数字平台， 但普遍存在对黄河流域环境信息公开不及时、不规范的问题，从而制约了公众的参与和监督。 尽管现代化技术手段能够准确记录生态环境治理轨迹和实现信息畅享， 但智能技术融入黄河流域生态环境治理过程不足，其与制度在监督领域中的应用还需要不断调适。

2.4 技术依赖，工具异化引发伦理风险

现代技术推动了黄河流域生态环境治理的智能化和科学化，但也带来了一些问题。 一方面，当数字技术逐渐成为政府部门治理黄河流域生态环境的常态化工具时， 可能导致行政组织因对技术盲目依赖而形成一种行政惰性， 政务人员因过度追求技术的高效性和便捷性而造成自身工作能力的退化， 这会进一步影响政府治理的有效性。另一方面，新一代人工智能技术已经成为政府决策的重要工具， 它在对黄河流域生态环境数据进行收集、存储、运输、分析等过程中， 不可避免地会产生人为或者机器的失误或偏差，影响环境数据的真实性和准确性，导致环境决策缺乏公正性， 进而异化成为孤立的技术服务而不是为生态环境治理需要服务［8］。因此，当工具理性逐渐取代价值理性，突破生态环境治理边界时，人们将容易忽视技术运用背后的价值目标， 偏离满足流域人民对美好生态环境需求的初衷， 带来损害公共利益的伦理风险。

3 以整体智治治理黄河流域生态环境的有效路径

3.1 加强统筹管理，推进区域联动开放

针对黄河流域生态环境治理的碎片化现象，需要更高权威机构进行总体指导， 以全局高度和整体思维打破地方政府属地管理造成的政府组织功能裂解和体系松散问题［9］。因此，应立足黄河流域生态环境保护和系统治理原则，成立由中央政府牵头、沿黄河九省（区）政府共同参与的跨区域、跨部门的统一协调管理机构，进行统筹规划，推进区域联动开放，破除“信息孤岛”。一方面，完善流域常态化议事协商和工作联系机制，加强跨区域交流互动。定期召开会议， 协商讨论黄河流域水资源分配、 生态修复等事项，协调解决跨区域重大生态环境问题；要求地方政府加强沟通联系， 相互学习借鉴流域生态环境治理经验，取长补短，互利共赢。另一方面，由管理机构搭建信息对接平台，统一信息接入口。以业务协同为核心，鼓励流域内地方政府开放平台收集的信息，有效发挥各数字平台的载体和中介作用。 接入端管理机构通过对各地环境信息集中收集和管控，形成“一盘棋”，有利于环境资源的整合，也便于掌握黄河流域各地区环境情况，进行宏观分析和决策，协调组织流域主体形成合力，提高生态环境治理效能。

3.2 强化数据共享，构建多元主体协同共治格局

数据共享是黄河流域生态环境治理由碎片化治理向协同治理转变的基础［10］，地方政府应克服传统官本位思维，协同市场、社会组织等多元主体构建平等包容、互信互享的流域共同体。 一方面，增强数据共享意识，重视政府公信力的提升。政府作为环境数据的主要占有者，需要突破狭隘思维，积极推进黄河流域生态环境大数据开放和共享， 消除多元主体间的边界，进而让市场、社会组织、公众平等享有数据使用权，提升政府在多元主体中的公信力，激发社会参与流域生态环境治理的活力［11］。另一方面，在黄河流域生态环境治理过程中，积极应用区块链技术，解决数据共享过程“不敢享和不能享”中的痛点。 因为区块链具有不可篡改的特征， 再结合其加密和隐私计算功能， 可以确保数据安全可信， 保护数据不外泄。区块链系统可以通过建立统一数据标准，以去中心性方式进行数据交换管理和无障碍共享， 推动各流域参与主体之间形成紧密合作关系。

3.3 制度与技术双重供给，保障监督落实到位

整体智治离不开制度和技术双重供给。 通过制度—技术的双重赋能， 能够加强对黄河流域生态环境治理主体的监管， 提升流域生态环境治理的可持续性。 在这方面，应做好以下3 个方面的工作：一是健全生态补偿核算制度。基于黄河流域上下游水质、污染物排放和生态环境治理成本投入等指标进行价值化处理， 并应用云计算和大数据技术留存地方政府生态环境治理产生的数据，以提供量化依据，精准计算主体实际贡献， 保证其参与流域生态环境保护的贡献与获得对等。二是完善绩效考评制度。利用技术手段对政府在黄河流域辖区的生态环境治理行为进行全过程监测， 依据执行过程和目标实现情况对部门进行绩效考核， 并将考评结果同奖惩问责结合起来， 约束主体不合理行为。 三是健全信息公开制度。政府通过信息披露渠道，定期主动公布辖区黄河流域环境情况以及部门工作完成情况， 促进信息公开的常规化， 还可以利用信息化手段研发政府信息公开监察界面， 鼓励流域人民积极参与监督政府公权力运行的工作。

3.4 坚持价值引领，强化技术祛魅

在数字化时代， 技术治理是社会发展的必然选择。技术作为工具和手段，在提升公共治理效能中得以发展，而技术发展的最终目的是为人民服务，促进经济社会的发展。但技术并不是万能的，不能完全依靠技术来实现黄河流域生态环境善治， 而是需要加强对地方政府政务人员的理念教育和技能培训。 一是深化政务人员的服务理念教育。 智能技术以工具的形式嵌入管理工作， 改变的是黄河流域生态环境治理的手段和方式，但生态环境治理“是为了谁”的目的没有变。通过定期在政府部门开展伦理教育，可以深化公职人员“以人民为中心”的理念和“技术服务于生态环境治理”的观念，将技术视为工作辅助手段，主动解决黄河流域人民的环境需求和现实问题，实现工具理性与价值理性的统一。 二是加强对政务人员能力的培训。 让政务人员深入了解技术的本质和局限，加强在日常工作中的学习，学会灵活运用环境政策治理工具来处理问题，克服行政惰性。三是注重培养复合型人才。政府应多措并举，培养兼具技术和管理能力的复合型人才， 提升对人工智能决策的应用和监管能力， 从而促进智能决策与人类决策相辅相成。

4 结语

推进黄河流域生态保护和高质量发展， 是对人民对于美好生活环境向往的积极回应。 整体智治的治理范式凭借大数据、区块链、人工智能等数字技术的赋能，在消解行政分割、打破信息数据壁垒等方面具有积极作用， 成为破除黄河流域生态环境治理碎片化难题的有效路径。因而，整体智治应当以公众切实需求作为价值起点， 以数字技术驱动职能部门和资源整合、制度革新、流域多元主体协作共治，从而提升黄河流域生态环境整体治理效能， 实现生态环境善治。