政策工具视角下职业教育产教融合立法路径分析

潘海生 徐铭业

一、问题提出

党的二十大报告指出，要“推进职普融通、产教融合、科教融汇，优化职业教育类型定位”。产教融合是职业教育作为一种跨界的类型教育的根本特征[1]。近年来，从中央到地方，各级政府出台多项政策规定，助力产教融合发展。推动产业与教育深度融合，是顺应现代产业体系发展，为现代制造业发展提供智力支持，打通技能人才培养与市场需求关口的现实需要。我国产教融合内涵在不同时期受经济体制、政策要求、产业发展目标等因素的影响，其内涵存在不同，根据办学模式演化，可分为三个时期：以补充教学资源为目的的工学结合时期（2000-2010年），以合作办学为主要形式的校企合作时期（2010-2018年），教育、产业、人才、创新四位一体的产教融合时期（2018年至今），见图1。随着《关于深化产教融合的若干意见》《建设产教融合型企业实施办法（试行）》《国家产教融合建设试点实施方案》等政策的颁布，我国产教融合逐步实现在人才链、教育链、产业链、创新链上的衔接，通过经济发展规划统筹产教发展布局、院校专业建设，强调政府多部门协同，提高领导效力；通过激励举措与制度创新提高企业参与职业院校办学积极性；借助产教融合型企业、城市、行业，基于“空间思维”打造产教融合的公共空间，不断压实责任，推动产教融合从办学理念走向行动[2]。

图1 我国产教融合内涵演变历程

随着我国职业教育改革的逐步深化、现代职业教育体系的建设力度不断加大，职业教育产教融合取得了较大成就，但仍面临着一定问题。我国市场经济与产业发展模式的“二元对立”在一定程度上造成企业缺乏参与职业教育的积极性[3]，现有规定对企业的利益驱动不够，阻碍了产教融合的发展[4]，产教融合面临着“上热下冷”“官热民冷”的尴尬局面[5]。公共政策作为具有目标、价值与策略的大型计划，蕴含着政府为达成某项公共事业所设置的目标、采用的手段[6]。政策文本作为政策的产出物，是政策制定者陈述打算遵循的行动过程[7]。借助政策，合理发挥“看得见的手”的作用，是破解产教融合发展难题的重要举措，而政策的有效性则受到政策内容与政策工具使用之间适配程度的影响[8]。在实践过程中，我国产教融合政策仍存在政策体系尚不完善[9]、政策创新性不足进而无法体现区域特色[10]、政策制定呈现孤立性不足以应对实践过程中问题的复杂与多变性[11]等问题。通过对已有产教融合政策研究的梳理，可以得出现有研究存在以下不足：在政策文本选择上，现有研究聚焦于单一层级、单一主体的政策，使得目前的研究悬浮于某一政策层级，政策文本选择不全面；在同一层级的政策研究中，仅针对某一政策主题进行研究，没有将一系列的配套举措作为一个整体进行研究，政策的横向联系存在不足。通过构建“政策内容—政策工具”研究框架，文本选择包含中央、省、市三级政府出台的相关政策，涉及条例、办法等多种政策体例，借助多样化文本，更全面了解我国产教融合政策现状。借助政策内容分析，把控政府政策侧重点，借助政策工具分析政府实现政策目标的方式及路径，进而分析产教融合法治化的实践方向。

二、研究设计

（一）政策文本选择

产教融合政策是“跨界政策”，既具有教育特色也具有区域经济色彩。在政策文本的选择上，以“校企合作”“职业教育”为关键词，通过对中央及部分省市教育部门、发改部门官网及“北大法宝”等网站的检索与筛选，最终选定146份相关文本：在政策层级上，中央政策文本22份，地方政策文本124份；在政策体例上，法律、条例类政策文本36份，相关政策实施办法38份，各级政府出台的意见类政策文本52份，政府经济、教育发展规划20份。在政策颁布时间上，2017年之前颁布的政策文本21份，2017年及之后颁布的政策文本125份。部分政策文本见表1。

表1 部分政策文本

（二）分析框架

1.X维度：政策内容维度

2017年国务院办公厅颁布的《关于深化产教融合的若干意见》（以下简称《若干意见》）从构建产教统筹发展格局、强化企业主体作用、促进产教供需对接、完善政策支持体系四个方面对各项具体任务进行分工，作为现阶段我国产教融合领域出台最早、效力最高的政策，其发挥着引领产教融合发展的作用。基于其中的政策分工，结合对146份政策文本的梳理，本文将146份政策文本中的各项内容划分为四个维度：统筹协调、校企合作、平台搭建与配套举措。统筹协调包括统筹经济发展规划、统筹多元主体。校企合作包括参与办学、股份制改革、人才培养。平台搭建包括产教融合城市建设、产教融合企业建设、信息平台搭建、实习实训平台建设、创新与成果转化平台搭建。配套举措由评估机制、监督举措与激励举措组成。见表2。

表2 产教融合政策主体及内容

2.Y维度：政策工具维度

政策工具是帮助政府实现其政策目标的全部手段与方式[12]，不同学者基于不同视角对政策工具进行划分：罗斯威尔基于政策作用形式将其划分为供给型、环境型和需求型三种[13]；施耐德根据政策工具应用方式，将政策工具分为权威工具、激励工具、能力建设工具、象征和劝告工具和学习工具[14]；麦克唐纳根据政策工具的目标取向，将政策工具分为命令型、激励型、能力建设型、系统变革型和劝诫型工具[15]。本文采用麦克唐尔对政策工具的划分方式，将政策工具分为权威型工具、激励型工具、能力建设型工具、象征劝诫型工具、系统变革型工具。见图2。

图2 产教融合政策分析框架

权威型政策工具指政策制定者通过行政手段，依靠法律权威，对各利益相关者提出要求，具有强制性，具体体现在：明确产教融合建设目标、明确企业与行业协会等主体的责任、要求各级政府将产教融合纳入区域经济发展规划等。激励型政策工具指政府通过激励手段，诸如物质奖励、表彰等方式激发各主体的参与积极性。在文本中具体表现为：通过“金融+财政+土地+信用”的组合式激励手段，刺激企业参与校企合作，推动产教融合型企业建设。能力建设型政策工具是指提供信息、教育和资源，提高相应主体独立完成目标行动的能力，主要有平台搭建、信息交流、政策倾斜等方式。在具体的政策中，表现为信息提供、平台搭建与降低制度性交易成本。象征劝诫型政策工具通过试点建设、树立榜样、支持引导等方式，促进利益相关者做出与政策目标趋于一致的选择，在政策中的具体表述为：鼓励、支持、引导等。系统变革型政策工具是指新建组织、权力重组、体制变革等方式，对原有体制进行改革。在政策中体现为通过管理架构调整等方式对院校进行改革等。

（三）文本编码

政策条款是进行政策分析的最基本单元，基于所构建的二维分析框架，通过Nvivo软件，对政策文本进行编码，按照政策编号—所在条款—政策工具对政策文本进行编码，对政策工具、政策内容出现频次进行统计。见表3。

表3 产教融合政策文本编码例

三、文本分析

（一）X轴：政策内容分析

产教融合政策包含多个维度，涉及多个政府关注事项，由政策文本中内容占比差异可得出政府注意力分配的不同，进而分析政策重点。借助Nvivo软件对央地政策内容要素进行分析，共得到词条1918个（中央335条，地方1583条）。在具体内容分布上，校企合作占比最高，占比超过30%，一定程度上表明校企合作是我国产教融合工作的重点。配套举措占比最少，仅占10%左右，说明产教融合政策中针对激励举措及考核评估相关内容可能面临政策力度不足的问题。见图3。

图3 产教融合政策内容分布

1.统筹协调，以发展规划为抓手引领产教融合发展

随着我国产业发展由劳动密集型产业向技术密集型产业转变，职业教育也由服务学生个体发展向服务区域产业发展转变。在这个过程中，职业院校职能范围扩大，责任加重，处理好服务经济发展与促进个体发展之间的关系成为当前工作的重中之重。产业系统与教育系统运行机制各异，统筹产教需要平衡好市场逻辑与政府逻辑、利润导向与公益导向、效率优先与公平优先之间的关系。现阶段，我国产教融合遵循“半市场化运行机制”[16]，即在政府宏观统筹布局的基础上，最大限度发挥市场作用。《若干意见》提出“同步规划产教融合与经济社会发展”，强调政府应将职业教育发展规划纳入到区域经济发展与产业发展规划之中，统筹产业建设与院校建设，拉近双方空间距离，发挥集群效应；结合区域资源禀赋及产业变化，动态调整职业院校专业设置，充分发挥市场的导向作用。

实现产教统筹规划与协调发展离不开多元主体间的协同与配合。在政府协同治理上，多地通过多部门联合发布文件的方式加强跨部门协作。部分地方政府采取政策清单的形式，将各项任务明确划分给具体的行政管理部门，保障相应工作的落实。多地政策提出加强产教融合政府对话，加快建立协同机制，通过联席会议的方式，对接不同部门，加强跨部门合作。针对主体多元，现有政策鼓励地方政府通过组织更新与制度建设，搭建合作平台，增强组织协同性。通过行业协会、理事会等组织形式，打造合作平台，促进多元主体协同实体化、组织化。通过统筹协调，最大限度聚合资源，形成合力。我国产教融合制度建设框架见图4。

图4 我国产教融合制度建设框架

2.发挥企业办学主体地位，不断创新合作模式

校企合作是职业教育办学的基本模式，在产教融合相关政策中，其政策内容占比最高。在职业教育办学模式上，随着我国经济体制的变迁，经历了“融合—分离—再融合”的过程。现阶段，在参与主体上，政策强调发挥龙头企业、行业企业与国有企业作用；在参与形式上，通过企业独立举办或要素投入进行股份制与混合所有制办学、共建产业学院或二级学院以及集团化办学等形式，通过产权分配等方式，合理划分校企利益；在办学内容上，通过资源共享与人员流动的方式，共同致力于人才培养，校企共建“双师型”教师队伍，进行“双元制”人才培养，基于真实的操作环境进行教学设计与教材编写等方式，企业全方位参与到职业院校的日常教学与管理之中；在治理结构上，多地政策通过“健全法人制”“加强委员会建设”等方式，调整职业院校治理结构，推动校企在组织层面“一体运行”，促进校企由“松散联盟”走向“实体嵌入”[17]。

3.搭建平台，多管齐下扫清政策落实障碍

在我国的治理体系中，面对社会发展新形势，中央往往会成为某项新政策的发起者[18]。产教融合政策通过“试点—推广”的路径，通过产教融合型企业、行业及城市建设打造空间平台；同时，搭建创新平台、实习实训平台、产教融合信息平台等教育教学平台，通过多样化平台搭建，为产教融合提供实体组织。在已颁布的政策中，涉及创新平台建设（210次）与实习实训平台建设（168次）等相关内容出现的频次较高，信息平台搭建（107次）与产教融合城市及园区建设（22次）等相关内容出现的频次较少。2019年9月，国家发展改革委等六部门颁布《国家产教融合建设试点实施方案》，提出“打造形成一批区域特色鲜明的产教融合型行业”。在产教融合型行业建设上，积极打造行业产教共同体，突破区域限制。在产教融合型城市建设上，将教育与区域产业发展相结合，发挥人才支撑的显性作用[19]，依托产业园、产教融合园等方式聚集产业[20]。各省域政府结合自身区域发展规划，划定产业园区，在全省范围内对区域产业发展进行规划。同时，地方颁布的产教融合政策强调信息平台建设，通过产教信息沟通，帮助各主体实时掌握产业信息，打破市场需求与人才培养间的信息鸿沟。在实训平台及创新平台建设上，地方政府将其作为教育事业发展的目标之一，通过确定具体数量，使平台建设更具体可行。地方政府通过明确建设目标，出台支持政策等方式，推动多样化平台搭建，以更好地发挥职业教育在人才培养与技术创新中的作用。

4.激励保障，积极打造良好的产教融合氛围

配套政策主要由激励举措、考核评估与监督举措组成，在央地政策中占比较少。央地政府在激励举措上的关注点较为接近，政府的激励举措更倾向于金融政策，通过创新金融工具、发放专项债券、鼓励产教融合型企业上市等方式对企业进行激励。税收方面除了少数地区对企业所得税进行了优惠，其余地区仅仅对教育税附加进行了减免，税收减免力度不足。信用政策上，地方政府政策通过简化贷款流程等方式，便利企业贷款融资。土地政策上，地方政府通过简化审批流程，优先土地使用等方式，促进校企在空间上的集聚。考核评估主要包括将国企参与办学情况纳入年度报告，定期组织专家对产教融合情况进行评估等方式。监督举措主要针对财政资金使用情况，通过完善财政预算，审议财政决算的方式，保障相应资金的使用。

（二）Y 轴：政策工具分析

通过对1918条政策文本词条进行分析，得出产教融合政策工具使用分布情况：权威工具出现频次最高（618次），象征与劝诫工具（425次）、能力建设工具（482次）出现频次较高且占比接近，激励工具（301次）与系统变革工具（92次）出现频次较低，见图5。

图5 产教融合政策工具使用情况

一是权威工具使用最多。科层制下，我国政策指令自上而下传达，上级部门提供方向引导，下级部门则负责制定细则、部署实施方案等方式层层推进加以落实[21]。地方政府大量使用权威型政策工具说明在政策的落实过程中，以行政方式，借助强制力推行相关政策。在具体的政策工具构成上，目标规划、制度监管占比较大。地方政府以任务分派的形式，明确任务目标，制定考核依据，保障政策落地。二是能力建设工具使用较多。在产教融合政策中，强调打造信息平台，打破信息壁垒；通过简化流程，放宽要求等方式降低制度性交易成本；完善制度建设，合理划分政府各部门职责，明晰职能。平台建设与机制搭建双管齐下，赋能产教融合，实现校企合作、产教融合由政府主导向市场主导的调整。三是象征及劝诫工具使用较多。通过“鼓励”“支持”“引导”等词语表述，发挥政策“软约束”的作用，引导市场主体参与其中。象征与劝诫型工具的使用对象主要为企业，特别是龙头企业与行业企业，通过政策引导市场主体主动参与到产教融合中，激发企业主动性。四是激励工具使用较少。组织中激励制度设立的目的在于诱导有利于组织目的的行为，目前激励政策工具的使用对象主要为产教融合型企业，通过“金融+财政+土地+信用”四大举措，借助物质激励提高其参与积极性。但针对政府内部激励举措仍存在不足，不利于激发基层政府参与积极性。五是系统变革工具使用频次较低。在区域颁布的产教融合政策中，系统变革工具的使用主要体现在制度改革与组织重组上。针对职业教育办学过程中，如何合理分配多元主体权利、实现协同治理的问题，职业院校进行治理体制改革，通过法人制、共建委员会、董事会等方式改革，将不同性质主体纳入同一组织之中，提高办学协同性。现阶段地方政府颁布的政策文本中，系统变革工具出现频次远低于其他政策工具，不利于新组织建设。

总体上，在政策内容层面，校企合作相关内容占比最大，统筹协调与平台搭建占比较高，配套举措占比较低，出现频次较少。在校企合作维度上，人才培养相关政策出现频次最高，突出了当前产教融合相关工作中人才培养的重要性。平台搭建中成果转化平台与创新平台搭建出现频次最高，表明现阶段政府对成果转化与创新的重视，通过物质投入与制度保障，依托职业院校智力资源，推动区域产业创新与转型升级。统筹协调维度上，针对经济与教育统筹规划的表述较多，通过将职业教育纳入区域经济发展规划、动态调整专业群建设、统筹区域发展布局等方式，实现教育与发展的同步规划与统筹管理，实现产教同频共振。配套举措维度出现频次最少且占比较低，在政策表述中，重视监督管理而针对激励举措的相关内容出现较少，激励举措的缺失在一定程度上会不利于激发企业参与职业教育的自主性与积极性。在政策工具层面，不同的政策内容因其性质差异决定了其所采取的政策工具存在差异，区域统筹规划、专业设置、人才培养等内容上以权威型政策工具为主。在参与办学、股份制改革等政策内容上以象征和劝诫工具为主。权威工具主要面向政府，强调政府发挥自身职能，通过行政方式命令下级政府执行相关政策。象征及劝诫型工具重点面向企业等市场主体，教育作为公共物品，具有公益性，通过鼓励、支持、舆论宣传等方式，形成企业参与办学的良好氛围，激发企业积极性。针对市场主体，政策多采用软约束的方式，针对政府则以硬约束为主。政策内容与政策工具分布见表4。

表4 产教融合政策内容—政策工具分布

四、职业教育产教融合立法重点分析

（一）发挥法律强制作用，实现统筹协调

产教融合作为一项复杂的公共事务，在政策颁布与执行的过程中涉及多个不同性质政府部门间的分工与协作，政策主体的多元造成政策分配上权力高度分散，不同部门间博弈造成教育行政部门的领导力被稀释。在部门责任分配上，仅《若干意见》就涉及18个部门，不同部门工作重心不同导致其对产教融合工作积极性存在差异。以相关政策发文主体为例，现阶段我国颁布的产教融合政策发文主体以教育部门及发改部门为主，国资委、工信部、税务局等主管部门参与力度较低，交通运输部门等行业主管部门在政策制定上，处于“边缘”地位。同时，部分行业主管部门、经济部门的过度参与，一定程度上稀释了教育行政部门的权威，难以真正发挥教育部门在产教融合中的作用，政策的“教育属性”难以得到发挥。在我国已颁布的产教融合政策中，虽然在政策内容上体现了加强跨部门协作的理念，如《职业教育法》中规定“县级以上地方人民政府有关部门应当加强沟通配合，共同推进职业教育工作”。《若干意见》中，针对领导体制建构提出“各省级人民政府要结合本地实际制定具体实施办法”。省级政府担负着产教融合领导机制构建的责任，但在相关政策制定与任务分工上，以“会同有关部门”等模糊性语言进行表述，权责划分不明确、任务分工不细致、管理分散、协同不足，无法解决“谁主管”“谁配合”“如何合作”的问题。同时，通过意见、办法等形式发布的文件中即便涉及不同行政部门及主体的分工与协作，也存在强制力不足的问题，仅依靠教育部门、发改部门出台政策难以真正保障政策落实，需要法律发挥强制作用，将相关行政部门的职能写入法律之中，推动建立权责清晰职能明确的领导组织集体。

（二）以法律规范产权制度，推动企业办学

在职业教育办学上，我国逐渐形成“政府主导、企业主体”的办学模式。在已经出台的文件中鼓励企业参与办学的类似表述出现频率极高，但针对企业办学的权利仅局限于笼统的“准入性”表述，在内容上偏向政策性指导，实施细节不足，同时为减少矛盾与冲突，在政策语言的表述上具有模糊性[22]。在政策工具的使用上，针对企业在办学过程中的义务，仅针对学生人身安全相关内容使用权威型政策工具，但涉及企业在办学过程中参与教学、管理等内容上多采取象征劝诫型政策工具，政策力度不足，难以真正推动企业承担教学管理义务，不利于人才培养等工作的开展。在利益分配上，《职业教育法》针对企业参与办学规定中并未提及企业可通过参与办学进行盈利性活动，《高等教育法》更明确规定“设立高等院校，不得以盈利为目的”。部分地区虽提出“企业办学按持股比例及约定享受相应收益”。但在政策中并未提及持股比例认证标准及利益分配标准。法律规范的缺失难以保障企业参与职业教育办学盈利的合法性，更没有切实可行的利益分配办法，利益分配政策的不完善，导致在发生经济纠纷时难以真正保障企业利益，使得部分企业陷入“投入产出比”考虑中，无法真正主动参与职业教育的办学工作[23]。在办学制度上，法人建设是企业办学的重要制度，在实践中，私营企业参与办学实践过程，既含有公有制成分又包括非公有制成分，其法人界定具有特殊性，现行的《民法典》中针对法人的分类难以完全适应企业办学的具体需要，亟待配套的法律进行规范。因此，需要通过地方立法，完善企业办学中的产权制度建设，以产权的明晰推动企业办学权责的统一。

（三）平台政策有待进一步完善

平台搭建是促进技能人才培养与成果转化的重要抓手，完善的建设与管理政策是发挥好实习实训平台、成果转化平台与信息服务平台作用的重要前提。已有的产教融合政策在平台搭建上，重建设目标轻考核管理，在政策工具的使用上，通过能力建设工具促进产教融合发展，但极少使用权威工具与系统变革工具，不同政策工具使用频次的差异较大。在政策内容上，建设目标较为模糊，仅提出建设数量，在平台资金来源、建设方式、建成后的管理举措等方面的内容上仍处于空白状态。企业是平台建设的重要主体，但已有的政策中并未规定企业在其中的责任与义务，仅依靠政府投资建设相关平台不利于发挥市场资源的作用，建设主体的单一性与管理制度的缺失共同制约着产教融合平台建设，不利于最大限度发挥平台作用。

（四）激励举措难以真正激发企业积极性

为提高多元主体特别是企业参与职业教育办学的积极性，国家提出“金融+财政+土地+信用”的组合激励举措，作为政策风向标引导地方政府进行制度创新。但在相关政策中，地方政策激励举措部分与中央出现较大重叠，甚至照搬中央举措，没有结合地区发展情况出台细化举措，仅以降低制度性交易成本为主要内容，缺少“真金白银”的物质激励；仅抵免相关企业的教育税附加，未针对企业所得税进行优惠；同时，教育税附加的抵免更多的是集中在设施、设备等硬件设施的投入，并未涵盖技术、知识产权等技术资本内容[24]。金融支持上以创新金融产品形式为主要内容，以象征劝诫型政策工具为主，但对应的职能部门未出台配套政策，涉及会计实务、审计核算等具体操作内容尚未有相关规定，因产权划分政策的缺位，一定程度上使金融支持政策难以落地[25]，无法真正激发企业参与活力。企业作为以盈利为目的而存在的市场主体，激励举措特别是物质层面激励举措的缺失易挫伤企业参与教育事业的积极性，如《职业教育法》中提出“对校企合作成果显著的企业可以按照规定给予相应奖励”，但在奖励形式、内容、标准等内容上均没有相应规则。

五、职业教育产教融合立法的天津实践

政策法制化是政策成熟的体现。在产教融合制度建设上，天津市已颁布多项政策，通过打造职业教育产教融合的“天津标杆”与“天津方案”，逐渐形成了“五业联动”的产教融合机制，着力打造示范区，积累产教融合发展经验，立法基础逐步形成。2022年，全国政协委员施宗伟就产教融合立法提出制定《产教融合促进法》，以新法破解改革难题的建议。天津市抓住时机，先行先试，颁布《天津市职业教育产教融合促进条例》（以下简称《条例》）。《条例》在纵向上承接《职业教育法》《职业教育校企合作促进办法》等上位政策，在横向上，是职业教育产教融合领域对《教育法》《民办教育促进法》《教师法》等法律的细化补充，着重突出职业教育特色，通过专门法律，增强规定性与阐释力，减少法律间的矛盾与冲突。天津市的立法实践为我国产教融合政策发展与完善提供了新路径，为我国地方产教融合制度建设贡献出“天津智慧”。

（一）加强多部门协同，统筹协调各利益主体

我国产教融合在政策制度环境搭建过程中，首先应当完善政府各部门间的协同机制，形成强有力的产教融合工作领导集体。要处理好教育部门与行业部门间关系，理顺产教融合政策的经济属性与教育属性，构建以教育行政机构为领导的产教融合领导集体。针对产教融合领域存在的多头管理、责任主体不清晰等问题，《条例》在总则部分即对产教融合进行定义，提出“产教融合是指政府、行业、企业、学校协同推进……培养高素质技能人才的活动。”提出坚持“政府引导、校企为主、行业指导、社会参与”的原则。在具体操作上提出“市政府加强职业教育产教融合工作的领导……区政府负责有关工作……教育部门、社保部门负责推动……发展改革、科技等部门具有参与产教融合相关工作的责任。”同时，在《条例》中，天津市将各项工作的负责部门进行明确，如第十一条提出“市政府建立信息服务平台”；第十二条、第十三条提出“市教育部门建立专业产业匹配制度、负责编制人才需求报告等”。通过法律手段，以更强有力的方式保障行政部门承担相应责任。针对产教融合系列工作中跨行业、跨部门、跨区域的特性，《条例》一方面通过法律明文规定，以更强制的手段，指明系列部门在职业教育产教融合中负有责任；另一方面，结合工作中的具体要求，合理划分不同部门的责任，如市政府领导、教育部门负责人才培养相关工作，人力资源和社会保障部门负责实训基地建设的相关工作，发改部门负责产教融合型企业的认定与培育等相关工作。通过法律，构建多部门协同的产教融合治理体系。

（二）规范产权制度，推动校企合理划分权责

所有权的明晰可以促进人们借助市场机制有效地进行风险与激励的分配[26]。产权划分涉及深层次利益划分，具有复杂性，需要通过地方性的法规，完善顶层制度设计。针对企业办学，《条例》对其中的形式与内容进行规范，明确了“企业可以通过技术、管理、资本等要素参与到职业教育办学之中”。在预防国有资产流失的问题上，提出“国有资产监督管理机构应当指导、支持所监管企业依法参与和举办职业教育。”通过地方立法工作，推进建立“产权明晰、权责明确、流转顺畅”的产教融合产权制度[27]，为校企合作办学中的权责划分提供了法律保障与支持。在完善产权制度的基础上，对企业在参与职业教育办学中的权责进行了明确。在企业权利上，针对成果转化中的成果归属问题，《条例》明确提出“对完成、转化该项科技成果做出重要贡献的人员依法给予奖励和报酬”。保障参与主体的收益权，调整分配方式，激发主体活力。在企业责任上，明确了企业特别是产教融合型企业在人才培养与成果转化中的责任分工，以法律手段，将责任义务化，保障企业履行其职能。

（三）完善平台建设，推动产教组织实体化

产教融合平台的种类多样化，涉及实习实训平台、创新平台、信息服务平台、产教融合联合体等，平台搭建关系到产教融合的深度与校企合作的成效。在平台搭建上，《条例》多管齐下，致力于产教融合平台实体化运行，通过物质支持、数字化建设、制度建设等方式，为平台建设保驾护航。在物质保障上，《条例》规定“定期遴选职业教育产教融合型示范企业”“建立专项资金用于产教融合创新平台和实训基地建设”，以物质投入支持平台建设。在数字化建设上，《条例》提出“市人民政府建立产教融合信息服务平台”向社会提供行业、产业信息，提供信息发布等服务，通过法律条文，将信息服务作为政府社会服务的一种法定职能，推动平台搭建，促进产教信息双向对接。在制度建设上，《条例》针对产教联合体的建设进行了规定，提出“区域产教联合体、产业链产教融合共同体应当以章程或者多方协议等方式，约定成员之间合作的方式、内容以及权利义务等事项”。通过立法促进多元平台的建设与运行，推动产教融合长效化运行。

（四）提高支持力度，发挥激励作用

激励举措特别是物质鼓励对于激发企业参与职业教育的积极性具有重要意义，但在已往颁布的政策中，激励举措的设定与中央政策相似性较高，缺乏实质性的支持。天津市在《条例》中，对各项支持政策进行了细化，旨在增强政策的可操作性。在资金支持上，《条例》规定设立专项资金，用于实训基地、校企参与教材课程建设、实习实训等，多元方式筹集资金，为产教融合建设提供财政支持与资金保障，以“真金白银”促进产教融合政策的落实。在金融支持上，针对现代学徒制建设确定专门的保险政策，以金融手段保障学生权益，加大信贷支持，针对产教融合相关项目开通绿色通道，设立专门利率，畅通信贷支持渠道，帮助院校企业筹措发展资金。发挥税收支持，面向产教融合型企业，减免其教育费附加，激发企业积极性。在土地支持上，创新土地供给方式，提出“采取长期租赁、租让结合、弹性年期出让方式供地”。预留土地为产教融合发展提供必要的地理空间。《条例》细化了各项激励政策，政策支持与物质支持双管齐下，为产教融合提供“看得见、摸得着”的支持。

《条例》的颁布，在法律层面明确了产教融合的概念原则与目标，为职业教育产教融合勾勒了发展蓝图，突出职业教育优势，彰显天津产业特色；明晰了政府边界，政府在其中担负着“宏观引导、信息供给、智力支持、督导评估”的作用；加大企业支持力度，引导加强校企合作的深度与广度；完善支持保障举措，加大物质与政策支持力度，充分发挥各主体积极性。《条例》对天津市已有的政策进行了调整，形成了统一完善的制度体系，为区域产教融合的发展营造了“分工明确，保障充分”的政策环境。

六、总结

我国职业教育产教融合政策体系正在逐渐形成，但相应的法律建设滞后于产教融合的发展需要，亟需通过立法完善职业教育产教融合的顶层制度设计。“法与时转则治”，推动产教融合立法是顺应我国职业教育发展的现实需要，天津市作为我国第一个以省级政府立法促进职业教育产教融合发展的城市，为地方政府推动职业教育产教融合发展提供了新思路。未来，应当以《职业教育法》为上位法，推动省级政府出台产教融合相关法律，在问题导向、市场规则、民主立法等基本原则的指导下[28]，通过法律手段，为职业教育产教融合保驾护航。