论学前教育立法的三重逻辑

严仲连,赵 琳

(东北师范大学 教育学部,吉林 长春 130024)

自2001年我国学前教育研究者提出学前教育立法以来(1)庞丽娟、韦彦:《学前教育立法——一个重大而现实的课题》,《学前教育研究》2001年第1期。,经过各界人士二十余年的持续努力,学前教育法被正式提交人大讨论,这意味着我国即将存在专门的学前教育法。这将是中国学前教育发展史上的一件大事,必将推动中国的学前教育事业科学、持续、有效地发展。学习《中华人民共和国学前教育法(草案)》(征求意见稿)(2)本文中的《学前教育法》均指《中华人民共和国学前教育法(草案)》征求意见稿。及总结《学前教育法》的立法过程时,可以发现我国的《学前教育法》大致遵循了实践逻辑、历史逻辑、法理逻辑。

一、立足学前教育发展的现实需求:学前教育立法的实践逻辑

如果说法律的目的在于保障社会的公平、正义(3)万高隆:《和谐社会视角下弱势群体出路的法律思考》,《江西社会科学》2007年第4期。,那么平等、正义、全体人的全面发展则是教育立法的理念(4)孙霄兵、马雷军:《教育法理学》,北京:教育出版社,2017年,第100—122页。。从这个原理出发,学前教育法要立足于现实中的公平问题、正义问题、人的全面发展与和谐发展问题,通过法律手段实现学前教育的公平、正义、全面发展与和谐发展。随着2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的颁布与实施,我国的学前教育发生了很大变化,入园率显著上升,到2020年,我国学前儿童毛入园率达到85.2%(5)教育部:《2020年全国教育事业发展统计公报》,2021年8月27日,http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/28/ content_5633911.htm,2021年8月28日。,幼儿园园长和专任教师素质有了明显改善,学历在专科以上的园长、专任教师占比85.7%,学前教育专业毕业的专任教师占比达到72.3%。当前,学前教育领域还存在一些未能解决的现实问题,体现了人民对美好生活的向往与学前教育现实供给水平之间的矛盾,在现实中表现为学前教育领域的公平与正义问题,这是学前教育立法的实践逻辑。

(一)公平与正义是学前教育立法的现实诉求

从正义发生和实现的角度来看,正义有道德正义、经济正义、政治正义、法律正义等(6)张文显:《法理学》,北京:高等教育出版社,2018年,第338—339页。。社会基本结构上的正义包括两个层面:一是社会各种资源、利益以及负担之分配上的正义,这是实质正义;二是社会利益冲突之解决上的正义,这是形式正义。

教育领域的正义有两种:一是强调弱势群体优先;二是利益冲突时的法律正义。弱势群体优先原则是资源再分配中的正义原则。所有的教育资源在机会公平的前提下向所有人开放是教育公平的要求,也体现了教育正义之所在,是教育正义的另一种表现(7)孙霄兵、马雷军:《教育法理学》,第122页。。以人民利益为中心,维护广大人民群体的利益是当代法律的使命,也是当代政府的职责。

学前教育领域的实质正义,除了保障形式上的公平(即政府为每个幼儿提供接受学前教育的机会)外,还应该强调弱势儿童优先。当学前教育资源有限时,应该把有限的学前教育资源优先向弱势儿童倾斜,如城乡之间农村优先、贫困家庭子女优先等。

(二)学前教育领域公平问题的现实存在

自十七大以来,我国学前教育发生了很大变化,城乡之间、东部与西部之间的学前教育发展差异有了明显缩小,农村学前教育、西部学前教育的发展速度明显高于城市和东部地区。受地方经济发展水平的影响,农村地区和西部地区的社会公共服务还存在许多的不足。特别是由于城乡居民收入差异、东西部发展差异的存在,农村地区、西部地区的幼儿教师岗位吸引力远不如城市地区、东部地区。

学前教育领域长期存在着不公平现象,这种不公平主要体现在城乡差异的存在,即城乡幼儿受教育权和入园机会可能会有失衡(8)洪秀敏、罗丽:《公平视域下我国城乡学前教育发展差异分析》,《教育学报》2012年第5期。。在地方政府财力有限的情况下,地方政府对学前教育领域的投入存在不公平对待,如倾向于“县直机关幼儿园”(9)宋映泉:《不同类型幼儿园办学经费中地方政府分担比例及投入差异》,《教育发展研究》2011年第17期。。在国家以及省级政府介入的情况下,多数农村幼儿园的状况有了较大改变。据2010—2017年的数据显示,农村幼儿园的入园率、在园幼儿数量以及农村幼儿园的设施、图书等方面虽然有很大改观,但是城乡差距依旧存在,特别是班级规模、师幼比方面,农村依旧不及城市(10)吴会会:《“政策之窗”何以开启:学前教育立法进程透视》,《教育学报》2021年第1期;张玲、裴昌根、陈婷:《我国学前教育城乡均衡发展程度的测评研究——基于基尼的测评研究》,《西南大学学报(社会科学版)》2020年第2期。。这种不公平同时也存在于幼儿园教育的整个过程(11)杨宁、任越境、罗丽红等:《过程性质量转向:城乡学前教育均衡发展的新着力点》,《中国教育学刊》2020年第5期。。

机会平等是指制度安排中其基本权利对于社会公众同等对待,不论他们之间存在什么差别,都有获得地位、权利和利益的同等机会(12)倪愫襄:《制度伦理研究》,北京:人民出版社,2008年,第153页。。对于儿童的平等问题,有不同的表现形式,即权利平等、形式平等、实质平等。受教育权的平等,除了形式上的国家保障公民享有教育权外,还要保证公民平等地享有受教育权,即教育权利平等(13)孙霄兵、马雷军:《教育法理学》,第110页。。但是由于家庭资本的差异,儿童在接受学前教育方面的权利并不平等。一般来说,家庭资本高(公务员家庭或经济富裕家庭)的子女有更多机会享有优质学前教育。

质量高的幼儿园成本高,在地方财政投入有限情况下(即使政府按比例分担),幼儿园等级越高,家长分担的成本也越多(14)刘焱:《学前一年教育纳入义务教育的条件保障研究》,北京:北京师范大学出版社,2014年,第226页。。如浙江某市的学前教育财政投入方面,地方政府实行的是按比例分担,省示范幼儿园的生均经费投入是6839元,其中生均财政投入是3892元(占56.9%);合格幼儿园的生均经费投入是3623元,其中生均财政投入是1132元(占比43%)。除去政府补贴外,家长还要分担幼儿园的成本。一般情况下,幼儿上合格幼儿园家长的交费是1500元,而上省示范幼儿园的家长则需要投入3000元。但是77.86%的家长选择上合格幼儿园,选择省示范幼儿园的家长则为15.42%(剩下6.72%的家长则选择中等幼儿园)。虽然省示范幼儿园的质量是最高的,但是省示范幼儿园的平均学费或保教费要高于其他幼儿园,这是阻止弱势群体子女入好园的经济障碍(15)宋映泉:《不同类型幼儿园办学经费中地方政府分担比例及投入差异》,《教育发展研究》2011年第17期。。这说明家庭收入是影响学前教育领域公平的重要因素。

(三)学前教育领域存在非正义现象

由于法制不健全,学前教育领域存在着许多法律上的正义冲突,即形式正义或“诉讼正义”。出于正义的要求,对于不规范行为应该做出否定评价,对于善行应该给予褒扬(16)肖光辉:《法理学》,北京:中国政法大学出版社,2015年,第278页。。在中国教育的所有阶段中,学前教育阶段的民办教育机构占比最大。由于法制不健全,中国民办学前教育机构存在诸多违背正义的问题。

首先,资本过度逐利在现实中比较突出,这应该给予否定评价。在2005年前后,由于部分地方实行公退民进的学前教育政策,虽然为解决入园难问题提供了机会,同时也带来了许多问题,特别是部分营利性幼儿园的过度逐利行为比较突出。涨价式高收费是一种直接的逐利行为,变相克扣幼儿伙食和教师工资则是一种隐性的逐利,甚至为了维持幼儿园的效益给幼儿喂药则具有更大的隐蔽性,实质还是为了资本的增值。这些行为都违背了社会的公序良俗,违背了社会主义的价值观。学前教育立法在一定程度上是为了维护社会的正义。应该对这些行为进行约束,以维护幼儿教师和幼儿的正当权益。

其次,学前教育领域还存在诸多违法现象。如虐童、欺骗等现象近年来层出不穷,特别是学前教育市场具有的信息不对称取向,难以保障幼儿的人身合法权益(17)申素平、周航:《学前教育立法亟待厘清的几个问题》,《中国教育学刊》2019年第4期。。这些情况虽然不是普遍现象,却极大地损害了整个学前教育在民众中的公信力。无证办园者为了获得更大的收益,往往过高地宣传自己,实际却在幼儿照顾服务中缩减成本(18)周晓唯、白芸:《规范我国学前教育市场无证办园行为的经济学分析》,《学前教育研究》2012年第3期。。如某幼儿园收取进口水果的费用,提供给儿童的却是腐烂变质的地产作物,甚至在牛奶中兑水,夸大服务水平(19)《大理一幼儿园牛奶兑水还克扣伙食》,https://news.163.com/18/1106/16/DVULKMMK0001875P.html.。2016年哈尔滨一国际幼儿园被爆出给幼儿食用的大米发霉。2017年,合肥一幼儿园被爆出给幼儿食用烂苹果。2018年安徽两家幼儿园被爆出给幼儿食用发臭的鸡腿(20)《幼儿园4包牛奶兑水给20个孩子喝,用劣质食材,还做出这种事……网友:泯灭人性!》,2018年11月16日,http://www.sohu.com/a /276018346_739039.。此外,近年来的“虐童”事件也屡见不鲜,这也需要法律层面的行为规范,以此维护学前教育领域的正义。

(四)幼儿教师编制问题集中反映了教育领域公平公正的不足

由于学前教育在我国教育体系中的地位以及学前教育领域自身存在的差异,学前教育在国民教育体系中长期处于弱势地位,这种弱势地位造成了幼儿教师地位的整体低下(21)王海英:《学前教育不公平的社会表现、产生机制及其解决的可能途径》,《学前教育研究》2011年第8期。。特别是一段时间的幼儿教师编制持续减少,幼儿教师整体待遇低下,导致许多优秀幼儿教师流失。2009年后,随着国家的重视,幼儿教师的地位有所改善。但由于各种原因,地方幼儿园依旧存在着编制少的问题。许多公办幼儿园,只有园长或副园长才有编制。幼儿园教师职业的吸引力依旧不大。教师编制问题是教育领域的普遍问题,这一问题在学前教育领域更为突出。由于历史原因,主要是2005年前后幼儿园的转制政策(22)王海英:《深圳公办园转企现象透视》,《学前教育研究》2009年第8期。,一方面把幼儿园推向市场,另一方面对体制内的幼儿园实施只退不增的政策,导致幼儿园教师编制数量整体下降。

非在编教师待遇低下,不同工同酬问题突出。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》颁布实施以前,幼儿园教师的地位整体低于中小学教师,主要体现在经济收入与社会地位上。与此同时,还存在行业内的不公平,特别是非在编幼儿教师的经济收入普遍低于在编幼儿教师。行业内的不公平现象,目前尤其明显。以中部省Q县为例(23)通过访谈Q县某园长获取的数据。,在编幼儿教师分为农村与县城。县城在编幼儿教师月收入为4500元,农村幼儿教师月收入为4700元。但是非在编教师收入就比较低,县城非在编幼儿教师月收入2000元,农村非在编幼儿园教师月收入只有1600元。民办幼儿园教师的收入更低,其中县城民办幼儿园教师月收入只有1500元,农村民办幼儿园教师月收入更少(1300元)。

二、尊重我国学前教育发展的经验与过往:学前教育立法的历史逻辑

任何一件事的发生、发展,都不是凭空产生的,一定有其历史根源。从历史的角度来看待事物的发生、发展,结合分析客观对象的内在要素与外在因素在历史进程中相互作用而形成的内在必然性和历史规定性,从历史事实中映像和提炼出来的基本历史法则和规律,尊重现有学前政策与现实问题的渊源,这体现了对历史的尊重,是一种历史的逻辑(24)罗建文:《论习近平新时代中国特色社会主义思想的“三大逻辑”》,《理论探讨》2018年第2期。。

对于学前教育问题的思考所遵循的历史逻辑有两层含义:一是重视现实问题的历史根源。学前教育领域的现实问题有特定的历史根源,对现实问题的解决要透过历史发展过程,找到问题的根源。二是尊重学前领域的认识与现有政策及学前教育领域的科学管理制度。中国现已形成关于学前教育的若干认识,这些认识的形成有一个过程,在这些认识的基础上形成了不同时期的学前教育政策。

(一)重视现实问题的历史根源

首先,尊重学前教育领域的相关历史格局。学前教育立法自提出以来,以维护社会的公平与正义为出发点,对民办园问题一度有一些争议,特别是2018年12月国务院颁布的《关于深化学前教育改革规范发展的若干意见》中强调“公办园与民办园比例为各50%,普惠性幼儿园比例为80%”,这在一定程度上引起了民办园的恐慌:社会是不是留给民办园的空间越来越小了?甚至还有人会疑虑2035年的中国学前教育是否还有民办园等。

从中国学前教育发展的历史来看,民办园大规模进入学前教育领域,是20世纪80年代改革开放之后的事情,兴办民办园、鼓励民间机构创办幼儿园,是中国改革开放的产物。学前教育立法,肯定不是抛弃改革开放,这是对历史的尊重,也是对中国改革开放的尊重。因此,民办园在中国学前教育的生存空间依旧还会存在,这是历史的选择。学前教育立法不抛弃民办园,是历史的逻辑。

其次,部分需要解决的现实问题有一定的历史根源,解决类似问题要放到历史的背景中去考虑,不能仅仅关注当下的问题。如学前教育领域的不公平问题,有历史的原因,特别是政治、经济等因素的影响,但整体上还是政府责任的缺失导致的。

新中国成立以后,我国的幼儿教育首先服务于妇女就业,即服务于解放生产力的幼儿教育功能把农村妇女排除在外,农村幼儿教育就未能纳入政府财政预算。而1956年开始实行公有制计划经济,只有以国家机关单位和集体经济体为依托的幼儿教育才有可能被纳入财政投入体系。这两点促成了我国城乡二元幼儿教育财政体制的形成(25)田景正、马丽群、周端云:《我国城乡二元幼儿教育财政体制的形成与变革》,《教育与经济》2010年第2期。。

与此同时,受到特殊时期社会经济的制约以及国家战略发展需要的影响,基础教育领域的特殊教育政策也对幼儿园教育有一定影响。20世纪50年代,我国大规模经济建设急需大批各种人才,为了快出人才、早出人才、出好人才,政府采取了集中稀缺教育资源办好重点学校的教育发展政策(26)王善迈:《基础教育“重点校”政策分析》,《教育研究》2008年第3期。。不能肯定基础教育领域的政策对幼儿教育财政投入的城乡差异化政策有什么大的影响,但至少在这种“重点校”政策影响下,城市的重点幼儿园会受到更多的关照。

改革开放后,我国实行的教育管理制度,在一定程度上也加剧了城乡间的不均衡发展。我国1985年实行的“分级办学”社会制度,使城乡教育投入受到地方财政不均衡因素的影响很大,农村基础教育的财政投入主体是乡政府和农民。这在客观上导致城乡幼儿教育的不公平。而政府在制定规划的时候,也有意地采用城乡间的不同标准,巩固了城乡间不公平的合理性(27)周燕、杨瑞华:《影响城乡学前教育公平与均衡发展的制度因素分析》,《学前教育研究》2010年第5期。。

学前教育立法要从根源上重视这种城乡差异现象的存在,并试图破解导致城乡不公平的经济制度与公共服务领域的财政投入制度,就应该正视政府责任(28)张宪冰:《论学前教育的公益性与政府责任》,《东北师大学报(哲学社会科学版)》2012年第5期。,并把各级政府责任统一起来。这是对中国学前教育发展历史和社会发展历史的正视。

(二)尊重学前教育领域的认识与现有政策

我国现行政府部门颁布的诸多政策性文件都涉及学前教育的发展,这些政策文本是学前教育立法的政策基础,为学前教育立法研究提供了借鉴。这说明,学前教育立法与学前教育政策的关系紧密,具体表现在:

一是专门的学前教育政策。未来的学前教育专门法应该会尊重现有的学前教育政策。一般来说,我国现有的学前教育政策在一定程度上都经过一定时间的研讨与酝酿,有学前教育领域的研究者参与,基本反映了中国学前教育研究者对中国学前教育的认识。如《3—6岁儿童学习与发展指南》《幼儿园工作规程》等行业性政策,体现了学前教育的规律。这些政策并不是一蹴而就的,都有一些发展过程,而且这些政策都是针对一些具体的问题。

1989年国务院批准并发布的《幼儿园管理条例》、2001年教育部印发的《幼儿园教育指导纲要(试行)》、2010年的《关于当前发展学前教育的若干意见》、2012年的《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》以及2016年的《幼儿园建设标准》,分别指向现实中学前教育的师资问题和建设标准等问题。2012年的《3—6岁儿童学习与发展指南》强化了幼儿教育内容的规范性与科学性。2012年的《幼儿园教师专业标准》和2014年的《幼儿园园长专业标准》进一步强化了幼儿园师资与管理者的规范化问题。2018年的《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》与2019年的《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》则进一步指向制约幼儿教育发展的现实问题,如小学化、民办幼儿园过度逐利、幼儿园安全问题,强化了幼儿园教育的服务性与福利性价值取向。其中,《幼儿园工作规程》和《幼儿园管理条例》被认为是推进幼儿教育法治化的标志性事件(29)张利洪:《改革开放40年我国学前教育政策法规的历程、成就与反思》,《陕西师范大学学报(哲学社会科学版)》2019年第1期。。

当然,也有一些政策现在看来是不符合今天的社会发展现实的,特别是人民对高质量学前教育的需要。如1995年的《关于企业办幼儿园的若干意见》和1997年的《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》都定位于“推进幼儿教育走向社会化”,但在现在看来,由于这两个政策推卸了政府责任,并没有起到促进幼儿教育发展的作用。

二是散见于其他政策法规中与幼儿教育相关的政策,如对我国幼儿教育影响深远的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》,其中就专章论述幼儿教育。1991年的《中华人民共和国未成年人保护法》、1993年的《中华人民共和国教师法》、1994年的《中华人民共和国母婴保健法》、1995年《中华人民共和国教育法》以及《中国儿童发展规划纲要(1991—2000;2001—2010)》分别涉及儿童、教师的权益。这些政策法规在一定程度上加深了人们对儿童、教师权益的认识,为儿童发展和幼儿教育的发展营造了良好的政策和法律环境。

三、遵循立法的法律技术要求:学前教育立法的法理逻辑

学前教育立法还应该有一定的技术要求,即本身应该是依法立法和科学立法。

(一)依法立法是学前教育立法的法理要求

依法立法主要体现在依宪立法、依权限和守程序立法等方面(30)张文显:《法理学》,第230—231页。。由于我国现有教育法律体系不全,各法律之间不仅存在交叉重复,而且有较多法律空白,因此教育领域的立法需要考虑各法律之间的协调,处理好同位法律、上位法与下位法间的协调(31)秦惠民、谷昆鹏:《对完善我国教育法律体系的思考》,《北京师范大学学报(社会科学版)》2016年第2期。。如《幼儿园工作规程》和一些省市的《学前教育条例》是学前教育法的下位法,学前教育法要考虑这些现行下位法的合理性。教育法、教师法、民办教育促进法等是同一位阶的法律,学前教育法是学前教育方面的最新规定,根据立法法的规定,是可以超越同一位阶的现行法律。宪法是我国的根本大法,是学前教育法的上位法,学前教育法不能违反宪法。此外,与学前教育相关的国际法,也是学前教育立法必须遵守的规范,如《经济、社会和文化权利国际公约》和《儿童权利公约》得到全国人大常委会批准,学前教育立法不能违反(32)袁征:《学前教育供求双方的法律保障》,《教育发展研究》2013年第6期。。

特别是在幼儿园民营化、企业化、集团化运营的背景下,民间资本大量涌入学前教育领域,导致幼儿园的公益性特征不断弱化,使学前教育立法所倡导的公益性难以区分与界定。因此,关于民办园治理方面的有关法律条款要与民办教育促进法进行有效的衔接(33)吴遵民、黄欣、屈璐:《我国学前教育立法的若干思考》,《复旦教育论坛》2018年第1期。。

(二)科学立法是对学前教育立法的根本要求

科学立法指尊重立法的规律,克服立法中的主观随意性和盲目性,减少后期法律执行中的错误和失误,提高立法效益(34)张文显:《法理学》,第232页。。一般来说,学前教育立法应该符合教育立法的原则:较高的概括性、较强的操作性、相对的稳定性(35)黄崴:《教育法学》,北京:高等教育出版社2007年,第242页。。立法一般要求具有科学性、适时性、民主化、合宪性等原则(36)刘作翔:《法理学》,北京:社会科学文献出版社,2005年,第299—301页。。

教育立法所规定的相对稳定性(37)黄崴:《教育法学》,第244页。与立法的适时性原则相一致,都强调法律规制必须不断地顺应历史发展和时代的变化(38)刘作翔:《法律学》,第299页。。教育立法遵循稳定性原则,强调教育立法应有一定的稳定性而不能朝令夕改。这要求教育立法应有一定的前瞻性,以免因为立法的稳定性而影响了教育的发展(39)张文显:《法理学》,第314页。。既要考虑当下的发展需要,也要为未来的学前教育发展提供支持,即要处理好当下发展与未来发展的关系。

现代意义上的教育机会平等原则不同于平均主义的教育机会绝对均等的概念(40)孙霄兵、马雷军:《教育法理学》,第112页。,在某种意义上是一种实质平等。只有每个个体得到适合发展,才是教育领域的真正公平,形式上的平均主义对儿童发展来说并不适合。可见,现代意义上的平等是在肯定了个体之间平等关系的基础上为每个社会成员提供基本的发展机会。这种平等观看到了每个个体人所具有的发展潜力的不同,因而又为每个个体在教育机会方面留出了不同的发展空间(41)李江源、王蜜:《论教育机会平等》,《河北师范大学学报(教育科学版)》2007年第4期。。这种平等观有了教育学的意义,即成为实质上的平等。

当学前教育领域彻底实现机会平等(即学前教育入园率达到100%)以后,学前教育的发展思路将彻底从数量转向质量、从一元转向多元,即学前教育将从机会平均主义走向实质平等,这对未来的学前教育管理提出新的挑战。一元化学前教育背景下的质量标准是单一的,而多元化背景下的学前教育标准则是多元的。如何在多元化的学前教育中确定底线标准、共同标准,将是未来学前教育面临的一大挑战。与此同时,学前教育质量的提高也意味着学前教育的大众化质量标准或底线标准的提升,这同时也意味着政府财政投入的增加。对于学前教育的投入应该有一个明确的规定,由于幼儿身心年龄的特殊性,对幼儿阶段的安全保护性措施更多,活动面积、场地设施要求更多,对教师的素质要求更高,对学前教育的财政投入比例及其增长比例高于义务教育阶段,生均教育经费也应该高出义务教育阶段水平。

科学立法强调从我国实际出发,正确处理立法与改革的关系(42)张文显:《法理学》,第233页。,这在民办幼儿园问题上表现得特别明显。妥善处理好民办园的办园积极性与大众的利益,这是学前教育法立法讨论以来学者们都在关注的焦点问题之一。

(三)技术立法:学前教育立法的三重要求

对学前教育立法来说,有三重要求:一是尊重学前教育规律;二是遵循政策制定与实施的规律;三是恪守立法的法理要求。研究者认为,学前教育立法的逻辑起点是儿童受教育权的实现与保护,在此基础上,把不同行事主体间的权责区分作为学前法的逻辑结构,通过明确各种权责的边界实现权责的合理归置,达到儿童受教育权的最大限度实现(43)程晨、虞永平:《我国学前教育立法研究的回顾与展望》,《教育学术月刊》2019年第9期。。

自2010年《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010—2020年)》颁布实施以来,学前教育迎来了发展历史上的机遇,学前教育整体发展有了进步,不管是入园率、在园儿童数量、教师数量都有了增长,而且办园质量、办园设施也有了大幅提升。2018年的入园率达到81.7%,2020年则超过85%,2035年的入园率则会达到100%。进一步提升幼儿入园率,面临的难点是贫困地区的入园率提升和学前教育质量的整体提升。现在担心的问题是教师素质和经费的保障,以及当地方经济发展受到挫折的时候,当地的学前教育是否会受到冲击。

在立法的技术逻辑上,还有比较立法,其强调在立法过程中要通过横向比较的方式,对比不同法律制度的异同。特别是通过不同法律制度的比较,提供域外参考和立法的别样思路,为自身立法活动提供可行的法律方案(44)张文显:《法理学》,第237页。。事实上,我国学前教育研究者在讨论国外学前教育问题时(45)单文顶、王小英:《新西兰学前教育机构许可管理制度的经验与启示》,《中国教育学刊》2019年第8期;宋丽芹:《挪威高质量普及学前教育的制度保障及启示》,《外国中小学教育》2019年第4期;庞丽娟、夏婧、张霞:《世界主要国家和地区学前教育免费政策:特点及启示》,《比较教育研究》2010年第10期。,均讨论到了学前教育发展的法律保障问题,这在一定程度上促进了我国学前教育立法的信心和决心。关于国外学前教育立法的背景、过程,学者也有一定的介绍(46)钱雨:《美国学前教育立法的发展、经验与启示》,《湖南师范大学教育科学学报》2020年第3期;刘翠航:《美国联邦学前教育立法演变与当前法律结构分析》,《学前教育研究》2012年第10期。,这些观点对我国学前教育立法有一定的启示。

这种比较还包括相关法律实施后的效果比较,如对比西方部分国家过度福利政策实施的后果,我国学者提出了“警惕福利陷阱、促进事业发展”的观点(47)管华:《警惕福利陷阱 促进事业发展》,《中国教育学刊》2019年第10期。,这是对当前部分学者倡导学前教育立法理想化的一种提醒,是对学前立法的理性认识。

四、辩证统一:三重逻辑在学前教育立法实践中的共存

从立法学的角度来看,任何一门专门法都遵循了相应的法理逻辑,这种法理逻辑本质上体现了对历史渊源与现实需要的尊重。学前教育立法立足于学前教育现实的公平与正义,关注弱势群体,同时还尊重相关的政策与法律,并用历史的视角考量学前教育领域的现实问题,以此达到学前教育法在现实中的推行,继而实现学前教育的可持续发展。所以,未来的学前教育法应该能体现出对历史逻辑、实践逻辑、法理逻辑的尊重,是三重逻辑的统一。

(一)可实施:学前教育立法既需要尊重历史又需要立足现实

学前教育领域的许多现实问题都可以从学前教育发展历程中找到原因,即学前教育领域许多问题的解决需要有面对历史的勇气。学前教育诸多问题的产生是由于认识上的偏差,如过于强调家庭责任,强调市场介入,而忽略了其公共性、慈善性与福利的普惠性,使中国的学前教育事业一度陷入发展的低谷。政府责任缺失导致学前教育发展在基础教育领域处于滞后状态。整体投入不足、幼儿教师编制严重缺乏,特别是农村地区和城市地区、中西部地区和东部地区的差异存在,是当今学前教育公平问题的主要表现,是学前教育历史问题的延续。处理好学前教育领域的诸多不公平问题,是历史问题与现实问题的统一要求,体现了历史逻辑与现实逻辑的一致性与连贯性。要以学前教育立法的形式,避免政府在学前教育领域的责任回避,同时还应该通过某种方式(如补偿性投入)面对这段历史。

可实施的法律有两层含义:一是确定学前教育立法的执法和守法的可行性;二是学前教育法律与社会发展的匹配性(适应性)。学前教育立法要考虑地方政治、经济、文化特点以及执法人员的素养,这要求法律具有可操作性。法律规则强调对象的普遍性,即法律规范针对的是抽象的人、一般的人而不是具体的人。法律规则强调内容的确定性以及可操作性。法律规则中对遵守或违反法律的行为有肯定或否定的评价,即有一定的法律后果(48)刘焱:《学前一年教育纳入义务教育的条件保障研究》,第39—41页。。

这种可执行的法律主要体现在:一是可以实现的法律,即指法律提出的要求在现实中可以达到。如果标准太高,多数人难以完成,就会加大法律执行的难度,所以当下的质量标准不宜过高(49)管华:《学前教育立法应处理好十大关系》,《湖南师范大学教育科学学报》2019年第1期。。法律的制定旨在破解现实中的各种问题,达到社会所追求的公平与正义。但这一过程却同时还要考虑到法律实施过程中的环境。由于受地位环境、历史发展机遇、地方经济政策等因素的影响,我国各地的经济发展水平不平衡,呈现东强西弱、城强农弱的整体势态。目前学前教育法律所规定的核心责任倾向于“以县为主”的地方政府责任。由于地方经济水平不一致,各地的学前教育质量标准又具有一定的相对性,只有立足于地方质量标准基础上的学前教育质量标准,才具有一定的可行性。

在教育领域的各阶段教育中,地方政府对各级教育的重视与高考的距离相反:离高考距离越远,越不受重视。由于处于教育体系中的底层,学前教育在很多地方非常不受重视,可有可无。幼儿教师地位最低,收入没有保障。地方政府推卸学前教育的责任,使家长承受学前教育阶段的所有负担。

特别是在农村地区,有法不依、违法难究现象突出。很多地方存在违反教育法的现象,地方法律部门对违反各种教育法的违法者束手无策。或者即便执行了法律,但由于违法成本低,违法现象也屡禁不止,如体罚儿童、虐待儿童。虽然有关部门对这些违法现象进行了暴露,但类似现象却一直存在。

二是可操作的法律,即违法后果可操作。对于具体违反学前教育法的主体应承担的法律后果,应具有明显的可操作性,而不是弹性的法律。学前教育政策法规中关于幼儿教师师德失范行为有一定的涉猎,但未说明如何认定“情节严重”。也就是说,法院判决幼儿教师师德失范行为时没有明确的依据,这是解雇类司法判罚难题(50)曹燕:《幼儿教师劳动权益保障的立法完善:问题、判例与法理》,《湖南师范大学教育科学学报》2019年第3期。。

教育行政执法体制不完善、教育行政执法队伍整体素质不高、教育行政执法监管力度不够等(51)金东海、蔺海沣:《当前我国县级教育行政执法的困境与对策》,《教育理论与实践》2014年第23期;严仲连、何静:《我国农村学前教育政策实施现状与执行策略》,《东北师大学报(哲学社会科学版)》2012年第5期。,会加大法律实施的难度。对于违法问题,未来的学前教育法可能会面临执行难,特别是农村地区,法律意识不强,执法要面临宗法与地方传统习俗的挑战。如对于幼儿园教师权益,虽然有劳动合同法,但在执行过程中并不是所有涉及幼儿教师权益的案例的判决都维护幼儿教师的利益,有的司法判决会以社会保险费征缴属于社会保险部门的行政职责为由,而不予受理相关幼儿教师的投诉(52)参见安徽省五河县人民法院(2017)皖0322民初字3864号民事判决书。。

由于学前教育领域的现行问题通常是多种问题交织在一起,如政府的财政投入不足、幼儿教师编制缺乏、幼儿教师待遇低下等,通常会导致优质幼儿教师流失。特别是农村地区和部分地区的幼儿教师岗位缺乏吸引力,低素质的教师难以保障学前教育质量,致使“虐童”现象层出不穷,幼儿权益难以得到保障。也就是说,未来的学前教育法也有可能面临执法难。

(二)可持续:学前教育立法应立足现实,面向未来

促进学前教育可持续发展的学前教育法,既要考虑目前的处境,又要考虑到未来的发展趋势,不能刚出台就过时,一般至少要定位在未来10—15年依然适用。这对当下的立法是一个技术性的挑战。这里有不同的思路:一种思路是只针对弱势儿童群体立法,强调国家责任(53)刘翠航:《美国联邦学前教育立法演变与当前法律结构分析》,《学前教育研究》2012年第10期。,对弱势儿童群体的财政投入与教师的权益保障可以用这种思路;还有一种思路是把地方立法也考虑进来,把地方标准与国家的原则相统一。相对来说,地方学前教育质量标准更适合地方的实际情况,更容易实施与推广。这种思路对学前教育质量标准以及民办园的综合治理,应该有一定的借鉴意义。

有一些内容则具有相对的稳定性,如关爱幼儿、热爱幼儿的师德,幼儿教师素质对幼儿教育质量的决定作用,幼儿教育市场中的诚信,政府在学前教育领域中的责任等是亘古不变的。立足于惩恶扬善的法律,应该在这些方面具有一定的稳定性原则,以此促进学前教育的持续发展。

一般意义上的可持续发展是一个复合的概念,包括的范围很广,但核心在于良好秩序的建立,形成正向发展机制。这种秩序对于善的行为进行褒扬,对恶的行为进行否定。从近些年的发展历程来看,学前教育领域的可持续发展主要在于政府责任的发挥。地方政府应尽到主体责任。研究者认为,学前教育立法能够促进学前教育政策法律化,以保障学前教育事业的可持续发展(54)程晨、虞永平:《我国学前教育立法研究的回顾与展望》,《教育学术月刊》2019年第9期。。但由于学前教育不属于义务教育范畴,地方政府对学前教育的方式也不同于其他阶段。在2000年前后,部分地方政府采取“甩包袱”的方式,把公办幼儿园推向市场,极大地伤害了中国学前教育事业的发展。这是政府在当时对于学前教育地位认识错误导致的,也反映出中国学前教育缺少专门法律支持。