“本国导向”抑或“全球关照”——德国对外职业教育援助研究

谢德新，王雅卓

（1.广东技术师范大学教育科学学院，广东广州 510665；2.西北师范大学教育科学学院，甘肃兰州 730070）

在国际援助体系中，德国因援助规模大、覆盖面广、专业性突出，成为世界上最有影响力的对外援助国之一。2000年以来，德国官方发展援助（Official Development Assistances）总量迅速上升，规模仅次于美国，稳居世界第二。[1]经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development）的数据显示，2020 年，德国在教育领域的双边援助高达33 亿美元，占官方双边援助总额的12.7%。[2]2021年，德国官方发展援助占国民总收入（GNI）的0.74%，实现了联合国商定的官方发展援助0.7%的国际融资目标。[3]职业教育援助作为国际援助的具体行动之一，在德国对外教育援助中具有重要地位，它以“双元制”为国际品牌输出经验，赢得受援国的欢迎。在长期的实践中，德国开展对外职业教育援助到底是“本国导向”还是“全球关照”，其行动逻辑主要有哪些考量，如何开展对外职业教育援助及形成哪些特征？本文将对这些问题进行阐述，以期更好地认识德国对外职业教育援助的基本动因，从而揭示其行动逻辑背后究竟是“权力-利益”还是“正义-公益”的战略意图。[4]

一、德国对外职业教育援助的行动逻辑

在长期的实践中，德国根据国际形势变化不断调整对外职业教育援助战略。尽管不同时期其对外职业教育援助的侧重点有所差异，但无论世界政治格局和国际关系如何复杂多变，它始终坚持在维护自身国家利益、服务文化外交发展的同时，帮助受援国实现可持续发展。

（一）利益逻辑：维护德国国家利益，提升国际影响力

对外援助名义上是出于人道主义和善意的目的，但实际上也是由援助国自身利益所驱动的。[5]德国开展对外职业教育援助，在对象确定、路径选取上都以本国的战略实施为基础，服务自身的国家利益，提升其国际影响力。

1993 年，德国经济合作与发展部部长卡尔·迪特·施普兰格尔（Karl Dieter Spranger）在纽伦堡谈论德国对外援助政策时，明确指出克服贫困、保护环境和教育培训是其开展援助的三项重点工作，同时也强调对外援助要确保本国居民在法律保护下，自由参与选举和提出意见，形成一种对社会发展有利、对经济发展有益的良好秩序。[6]值得一提的是，德国积极回应联合国在2000年确立的“千年发展目标”，2001年出台的《2015年行动计划：基于实现千年发展目标》，成为西方第一个落实“千年发展目标”的国家。2016年，世界部分地区贫困问题日益严重，加剧了全球危机。为改善这种状况，德国联邦经济合作与发展部与欧盟共同资助德国国际合作机构开展为期6年的全球过渡发展援助项目（2016—2022年），重点为贫困地区的年轻人提供农业、手工业和小企业方面的职业培训课程[7]，帮助他们提高自身的职业知识和技能水平。这既能改善当地民众的生活质量，缓解全球贫困危机，也有助于提升德国的国际影响力，维护其国际社会地位。德国开展对外职业教育援助，坚持把国家利益作为行动的出发点和落脚点，从而更好地提升其国际影响力。

（二）文化逻辑：推广职业教育经验，服务文化外交战略

德国重视文化“软实力”的国际影响，并把文化作为外交的“第三支柱”。德国双元制作为国际公认的职业教育典范，因在国际社会广泛传播而成为“跨文化交流”的重要方式。它在通过推广职业教育经验来开展对外职业教育援助的同时，输出文化力量来提升国家形象，进而服务文化外交战略的实施。

1993年，德国政府在《统一后德国作为文化民族在一个变化世界中的形象》中强调，要寻找合作伙伴，建立国家间利益共同体，这对推动德国建立多边职业教育援助合作伙伴关系发挥了重要作用。[8]2011年，德国外交部在《全球化时代的对外文化教育政策：赢得伙伴，传播价值，代表利益》中要求，加强职业教育国际合作，传播双元制的职业教育经验。[9]双元制作为德国职业教育的象征性文化符号，是其开展对外职业教育援助的“金字招牌”。它在职业教育法律框架、职业资格认证标准、职业教育信息交流服务平台、职业教育与培训联合政企融资项目等方面[10]，协助受援国解决职业教育发展困境的同时，输出自身的职业教育经验，实现国家间的跨文化交流。双元制在企业培训与学校教育密切合作、共同收益、高效协同等方面的优秀经验和独特魅力，使其成为德国文化外交的助推器。它在服务文化外交的同时，促进自身职业教育经验的国际传播与推广。

（三）道义逻辑：承担国际责任道义，树立良好的国家形象

彼得·辛格（Peter Singer）认为，对外援助是一种“可用的道义”，它以慈善性质的资源转移为基础，实现最大程度的全球公正。[11]这既强调对外援助的公益性，也诠释了援助道义的合理性。德国在对外职业教育援助的进程中，遵循国际道义的逻辑，维持全球公益发展，尤其体现在推进可持续发展方面。

2021—2030 年是实现可持续发展目标的重要十年，也是加快推进共同愿景和应对世界严峻挑战的关键时期。[12]2021年，联合国教科文组织全球教育大会通过《巴黎宣言：向全球呼吁投资于未来的教育》，加快2030年教育议程（优质教育），提高国际教育援助的可预测性和有效性，推动可持续发展目标的实现。[13]德国通过开展对外职业教育援助，提高受援国的技术技能人才素质，改善社会弱势群体、失业青年的状况，促进受援国经济社会的发展，帮助其更好地实现可持续发展。

作为可持续发展和国际教育工作合作服务的提供者，德国国际合作机构呼吁发展中国家、新兴经济体和工业化国家开展合作。2010—2017年，为提高印度尼西亚毕业生以及劳动力的就业能力，德国国际合作机构提供职业教育与培训服务，德国复兴信贷银行投资23个职业培训机构的基础设施建设，帮助其实现经济社会的可持续发展。[14]2019年，德国国际合作机构委托联邦经济合作与发展部在肯尼亚引入双元制，通过开展职业教育与培训，提高其劳动力素质，减少社会青年的失业率，促进当地社会的可持续发展。[15]德国在国际社会中积极发挥作用，为受援国提供职业教育与培训服务，开发受援国人力资源，帮助它们解决民生就业问题，增进受援国对德国的认同感，提升其国家形象。值得一提的是，2022年，德国联邦政府国务部部长莎拉·雷格莱夫斯基（Sarah Ryglewski）强调，“可持续发展是我们这个时代的主题，从政治上讲，我们必须全力以赴”[16]。可见，德国积极履行大国责任，主动承担国际道义，开展对外职业教育援助的全球公益活动，在国际上树立了良好的国家形象。

二、德国对外职业教育援助的实践图景

在长期的对外职业教育援助实践中，德国不断强化援助组织机构的建设，注重完善职业教育援助制度，积极探索三方合作的援助模式，这些行动为其开展对外职业教育援助奠定了重要基础。

（一）加强援助组织机构建设，为对外援助提供保障

伯丁·马特恩斯（Bertin Mattens）认为，在受援国反馈环节不完整的条件下，援助机构的核心作用是解决援助分配与所有权转移问题。[17]德国在对外援助实践中，不断建立健全援助组织机构，为对外援助规范有序地开展提供重要保障。

德国对外援助独立于其外交政策领域，主要由联邦经济合作与发展部负责。1961年，迫于国家安全问题与美军驻德债务的双重压力，德国总理康拉德·阿登纳（Konrad Adenauer）要求建立联邦经济合作与发展部来扩大双边援助，这是欧洲第一个专门从事对外援助的政府内阁部门。[18]在成立之初，联邦经济合作与发展部只负责开展对外援助的协商工作。到1964年，它开始承担对外援助的管控权，下设德国复兴信贷银行和联邦经济合作署负责对外援助的具体实施工作。1975年，德国技术合作公司成立，主要负责技术和专业知识的对外援助。同时，还设有德国发展服务公司、德国投资发展公司和德国国际继续教育与发展协会这三个专门的援助机构，分别负责派遣援助人员、提供资金援助与咨询建议、实施援助培训类项目。[19]2011年，德国国际继续教育与发展协会、德国发展服务公司与德国技术合作公司合并，组建成德国国际合作机构。德国国际合作机构和德国复兴信贷银行是联邦经济合作与发展部下设的主要援助实施机构，前者负责对外援助中技术类项目的具体实施，后者负责提供对外援助的贷款等业务。除了联邦经济合作与发展部，德国其他政府部门也积极参与对外援助工作，如德国联邦教育与科研部负责制定相关的援助政策、维护双边及多边援助关系等，而德国外交部则承担协调制定对外文化教育政策、开展文化外交活动等职能。

德国对外职业教育援助由联邦经济合作与发展部全面领导管理，负责政策协调、统筹安排，之后由德国国际合作机构和德国复兴信贷银行负责具体的援助工作。其中，德国国际合作机构负责推进职业教育援助项目的实施、向受援国派遣技术专家、开展职业培训与学术交流等，德国复兴信贷银行则提供对外职业教育援助贷款等服务。德国国际合作机构组建前，在对外职业教育援助方面，德国发展服务公司的工作重心之一是负责向受援国派遣技术人员，而德国国际继续教育与发展协会则负责职业教育和培训项目的具体实施。同时，德国联邦教育与科研部和外交部通过出台相关的职业教育援助政策，规范对外援助工作的开展。此外，德国还有一些民间非营利组织，如德国特里尔中小企业商会、汉斯·赛德尔基金会、德国经济发展与职业培训基金会等，积极参与对外职业教育援助，发挥派遣职业教育专家和技术人员、协助德国国际合作机构开展职业教育国际合作交流等重要作用。德国注重对外援助组织机构的建设，这些机构的明确分工和有序运行，为其开展对外职业教育援助提供重要保障。

（二）帮助受援国完善职业教育制度，为对外援助提供支持

由于受援国职业教育发展相对滞后，加上其职业教育制度不够完善，这既为德国开展对外职业教育援助提供更大的空间，也是其对外职业教育援助的重点任务之一。德国凭借完备的职业教育制度和享誉全球的“双元制”品牌，致力于改善受援国的职业教育发展境况，在帮助其完善本国职业教育制度的同时，为德国在受援国开展职业教育援助提供支持。

一方面，德国为受援国提供职业文凭和资格认证。2008年，在阿布扎比教育委员会的委托下，德国国际合作机构开展阿拉伯联合酋长国地区职业教育与培训学院为期三年的合作项目。在德国国际合作机构的援助下，这些学院为阿联酋学生提供信息技术应用管理、工业技术、医疗保健等领域的职业教育与培训，并为他们颁发相应的职业文凭。这既能帮助当地职业院校学生获得相应的学历认证，也提高了毕业生的就业率。[20]2018—2022年，由联邦经济合作与发展部资助，德国经济发展与职业培训基金会联合伊朗难民局、伊朗职业培训中心和当地4个非政府组织，对阿富汗难民开展汽车修理、手工艺等职业资格培训，为近2000人提供了职业培训资格认证。[21]另一方面，德国协助受援国制定职业教育政策法规，帮助其完善职业教育制度。2019年，由摩尔多瓦共和国教育和研究部牵头，德国国际合作机构和瑞士发展与合作署共同资助，联合摩尔多瓦共和国工商会开发促进绿色经济的双重职业教育与培训系统，改善受援国双重职业教育与培训系统的通用方法，为后来摩尔多瓦共和国议会通过《双重职业教育与培训法》奠定重要基础。该法明确了学徒、职业教育与培训和培训公司的关系，为完善其职业教育体系提供重要保障。[22]2021年，针对贝宁职业技术人员与私营企业技能不匹配的问题，联邦经济合作与发展部在经济参与者和职业培训机构之间建立起沟通交流机制，以便更好地结合私营企业的要求来改善其职业教育培训体制框架。[23]德国在开展对外职业教育援助的过程中，根据受援国的职业教育发展需要，帮助其健全职业教育制度，这也为德国在受援国开展职业教育援助提供有力支持。

（三）探索三方合作模式，开展多元化对外援助

为更好地推广援助合作项目，发挥合作国家的优势，形成“等边三角形”的合作关系，德国政府积极探索三方合作模式，将新的援助国纳入国际援助合作中，支持“合作方”建立发展援助机构，与新兴国家、受援国建立稳定的三方合作关系[24]，从而为德国对外职业教育援助提供持续稳定的支持。

2012年，德国政府推出“塑造全球化、扩大伙伴关系、分担责任”的新型国家发展战略，确定与中国、印度、巴西等新兴经济体在全球化问题上的合作。[25]同年，德国、印度尼西亚和缅甸开展职业教育与培训合作，主要目标是提高缅甸职业院校教师和相关人员的技术技能。2014—2016年，德国、印度尼西亚和缅甸推行职业教育与培训合作项目，以三边联合的方式制定职业教育与培训人员能力发展措施。[26]2019年，联邦经济合作与发展部和挪威发展合作署达成合作意愿，共同出资改善莫桑比克，尤其是索法拉省和伊尼扬巴内省的职业培训状况。[27]2020年，德国与印度创设“亚洲三方合作基金”，支持面向亚洲的三方合作。2022年，在“亚洲三方合作基金”中国启动会上，德国国际合作机构代表联邦经济合作与发展部阐明基金会的理念和目标，调动各自的知识、经验和资源，共同支持作为受益伙伴的发展中国家，并就老挝的农村职业教育与培训、埃塞俄比亚的纺织品投资与经营等，分享其经验。[28]这种三方合作的援助模式，既为德国对外职业教育援助提供持续稳定的保障，促进援助形式的多元化发展，也为德国与“合作方”建立职业教育援助对话机制，以及与新兴国家广泛建立合作伙伴关系奠定良好基础。

三、德国对外职业教育援助的特征聚焦

德国开展对外职业教育援助，努力实现本国国家权力与利益的同时，结合受援国的需要，兼顾全球公益与国际道义。在长期的实践中，德国对外职业教育援助呈现坚持“权力-利益”的“本国导向”、兼顾“正义-公益”的“全球关照”、注重“语言-文化”的“文明力量”的特征。

（一）坚持“权力-利益”的“本国导向”

在欧洲一体化进程中，德国积极加强与欧盟成员国的联系，努力提升自身的国际影响力。20世纪60—70年代，德国政府开始认识到教育援助能在国际关系中发挥重要作用。德国在开展对外职业教育援助的过程中，即使援助侧重点会结合受援国的实际需要进行相应的调整，但始终坚持“本国导向”，通过“选择性”“条件性”的援助，实现其“权力-利益”最大化。

在政治层面，自两德统一后，德国重返国际社会，亟须增强其在全球的影响力，获得国际社会的认可和尊重，树立起负责任的国际形象。而对外职业教育援助能帮助发展中国家提高人口素质，解决难民就业问题，实现减贫和可持续发展，也符合德国推广民主价值观和增强软性影响力的国际援助目的。在经济层面，职业教育双元制是德国经济腾飞的“秘密武器”，它在经济社会发展中具有独特价值。在全球经济一体化背景下，既要吸引更多受援国职业技术专家交流访学，也要培养更多符合本国经济发展和企业行业需要的通用人才。为此，德国联邦教育与科研部倡议“职业教育国际营销（IMOVE）：培训—德国制造”活动，实施国际教育营销网络计划，为德国供应商和国际合作伙伴建立职业培训业务关系，传播有效的合作信息。德国通过该计划，在国际社会中宣传自身的职业培训能力，为职业培训出口业务提供更多机会。[29]2021年始，联邦经济合作与发展部开展为期两年的职业教育与培训项目。该项目在丰富培训内容、完善培训方法的同时，推出相关的出版物和电影，提高德国职业教育与培训在全球的知名度。[30]值得一提的是，德国职业教育与培训合作办公室隶属于德国联邦职业教育研究所，它是面向国际社会职业教育与培训的重要联络点，为国际平台开办圆桌会议、开发职业教育与培训系统等方面提供技术支持，致力于实现多元主体利益的最大化。[31]可见，德国开展对外职业教育援助，既凭借职业教育来实现自身权力的扩张，又符合其发展职业教育的利益取向。

（二）兼顾“正义-公益”的“全球关照”

德国对外职业教育援助，结合受援国的需求，兼顾全球伦理与国际道义。它通过对受援国进行职业教育援助，缓解全球贫困问题，缩小国家间的差距，实现分配正义或矫正正义的全球公益。[32]德国在对外职业教育援助中，致力于与受援国建立“平等的伙伴关系”，强调弱势群体的平等参与，注重能力建设和发展，兼顾“正义-公益”的“全球关照”。

基于发展中国家对职业教育与培训的需要，德国政府部门、联邦经济合作与发展部和德国国际合作机构，根据《2030年可持续发展议程》中“不让任何人掉队”的原则，与受援国商定和实施职业技术教育与培训政策，让所有人都能平等地获得培训机会，特别强调女性职业技术人员的平等参与。[33]由于非洲地区社会文化的障碍，非洲女性难以获得职业教育与技能培训机会。2017年，德国国际合作机构与非洲联盟委员会开展为期五年的合作，对性别规范和刻板印象进行批判性分析，采用性别变革的方法促进女性参与农村职业教育与培训，消除性别不平等的现象。[34]这个项目在提高非洲女性就业机会的同时，有效提升非洲的农业生产能力。其中，联合技术股份有限公司是德国一家社会企业，其核心价值观是残疾包容性和性别平等，倡议全球合作开展职业培训与就业指导，致力于帮助加纳残疾青年人解决培训与就业问题。[35]同时，联邦经济合作与发展部提倡采用包容的态度招聘和培训青年，实施包容残疾人的项目。截至2022年4月，德国与58个合作伙伴国家开展了约133个相关项目，帮助全球残疾人更好地融入社会，实现他们自身的价值。[36]在对外职业教育援助的过程中，德国政府及相关援助组织强调社会弱势群体享有接受援助的平等权利与机会，呼吁给他们提供更多的特殊照顾，体现其职业教育援助的平等性、开放性、包容性、多样性这种“正义-公益”的“全球关照”理念。

（三）注重“语言-文化”的“文明力量”

德国外交部部长弗兰克·瓦尔特·施泰因迈尔（Frank Walter Steinmeier）特别强调文化交流的重要性。他认为：“在欧非两大洲超越文化和宗教信仰而相互理解前提下的教育培训是当今所需要的”。[37]德国在对外职业教育援助中，也重视自身“语言-文化”的“文明力量”。

2000年以来，德国在对外文化政策中强调德语传播的迫切性和重要性。随着德国对外文化领域的不断拓展，德语传播已成为德国战略发展的重要组成部分。值得一提的是，歌德学院作为德国文化外交机构的重要载体，它结合部分国家和地区技术工人短缺的问题，在全球范围内招聘专业资格鉴定、岗前培训的德语教师，同时开设线上线下的德语课程。[38]它的语言课程不仅实现数字化发展，而且在全球范围内迅速扩张。到2020年，歌德学院已设立境内外机构145家。尽管面临全球新冠肺炎疫情的影响，但仍有约1500 名来自德国的德语教师在歌德学院海外分校任教，从事语言教学工作，保持科学文化交流。[39]歌德学院以德语和德国文化为媒介，在全球范围内塑造德国优秀的文化形象。可以说，歌德学院填补了政治遗留下来的空白，提升了德国文化在国际政治上的地位。德国在开展对外职业教育援助中，通过德语输出本国文化价值，增进受援国对其文化认同，从而更好地服务其政治经济外交。

同时，多方主体在参与德国对外职业教育援助时，也注重德语与德国文化的渗透。2010年，德国国际继续教育与发展协会高级项目经理约赫恩·桑塔克（Johann Santak）在国际职业教育论坛上介绍，开展为期6个月的德语培训也是一个重要项目，学生先在本国学习德语，然后到德国接受正式培训，内容包括德语学习、德国文化、欧洲文化等。[40]在对外职业教育援助中，德国企业积极参与各类援助项目，改善受援国职业教育发展的同时，传播其企业文化和价值理念。“文明力量”是国家优势竞争的软实力，也是筑牢民族文化的关键所在。因此，在对外职业教育援助中，德国注重“文明力量”的渗透，在国际社会中传播德国语言与文化，输出其价值理念，不断增强其文化影响力。

四、结论与讨论

德国在长期的对外职业教育援助实践中，致力于加强援助组织机构建设、支持受援国完善职业教育制度、积极探索三方合作援助模式，形成以国家权力与本国利益为主、兼顾全球公益与国际道义、注重语言与文化的渗透力量等特征。尽管德国不断根据国际形势变化和国家战略实施的需要，适时调整其援助重点，但是无论世界政治格局和国际关系如何复杂多变，其对外职业教育援助在始终坚持维护本国“权力-利益”的同时，也兼顾全球的“正义-公益”，帮助受援国实现可持续发展。

世界体系理论认为，世界是紧密联系的，任何发展都是相互依存、相互关联又相对独立的双向互动过程。[41]在国际援助体系中，德国对外职业教育援助作为连接“合作方”的一个子系统，它在开展对外职业教育援助的过程中，凭借职业教育双元制的国际传播力和影响力，坚持自身政治权力和经济利益的“本国导向”，在服务文化外交战略、提升国际影响力、树立国家良好形象的同时，兼顾受援国发展需求的“全球关照”，积极承担提高受援国发展能力的责任道义，强调平等参与，致力于建立“平等的伙伴关系”，帮助受援国实现可持续发展。

与此同时，德国对外职业教育援助努力摆脱西方援助国家干涉内政、附加苛刻条件的“群体形象”的刻板印象。它在对外职业教育援助的过程中，希望与“合作方”、受援国建立真正平等的伙伴关系，改善与受援国的合作关系，积极探索三方合作的模式。一方面，它支持“合作方”建立专门的援助部门或机构，协助其提高自身的援助能力，使其接受德国对外职业教育援助理念的同时，以援助国的身份实践“德国模式”；另一方面，它利用“合作方”的优势，实现优势互补，与其共同开展职业教育援助合作，因其文化背景与受援国接近，有助于德国职业教育援助方式被受援国所理解和接纳。可见，德国对外职业教育援助并非单纯地着眼于受援国的发展，而是夹杂着为国家权力与本国利益服务的综合动机。

需要指出的是，在开展对外职业教育援助的实践中，德国所面临的问题也应予以正视。首先，援助国的收益不仅取决于自身的选择，而且也取决于其他参与者的行为策略。[42]德国对外职业教育援助体系庞大，受援国选择对象众多，难免会出现本国利益偏好与受援国冲突的局面。面对这种情形，援助机构在协调差异的过程中，面临着道德风险或逆向选择，将导致寻租空间[43]，这也有悖于援助的道德伦理。如何避免这种情况，成为德国政府部门亟待解决的问题。其次，德国相关学者认识到，第一世界国家与发展有关的合作机会，对于第三世界国家来说，他们只能在相同基础上将“发展援助”转化为多边“发展合作”，而且双方也存在地区和时间差异的情况。[44]如何在多方合作援助的基础上，实现平等互利的可持续发展援助，将是德国面临的挑战。最后，德国对外职业教育援助组织机构多元，援助体系协同有序，但仍然存在部分组织机构碎片化的现象，在援助过程中可能导致援助复杂化，从而影响对外援助的效率和效果。如何从碎片化走向系统化，实现组织间的高度协同，是德国政府及其援助机构需要思考的问题。