论基于数据信托技术的公共数据有偿授权运营模式

任江 李文璐

收稿日期：20230703

基金项目：浙江省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心专项课题：“四个自信”引领下的中国特色社会主义民事权利理论实践经验研究（22CCG11）；浙江省大学生科技创新活动暨新苗人才计划：基于数据要素参与分配目的下的数据信托制度构建研究（2023R451038）

作者简介：

任江，副教授，法学博士，硕士生导师，温州大学私法研究中心副主任，主要从事民商法学、数字法学研究，Email：renjiang1982@126.com。

摘要：

实践中，公共数据有偿授权运营因上位法缺失、数据确权争议、缺乏交易信任机制、缺乏合规分配方式而存在“授权难”“运营难”“监管难”“收益难”等现实困境，这制约了其广泛开展。困境背后，是既有解决思路忽视了公共数据有偿授权运营的民商事法律关系属性和数据交易与“物”的交易之区别。公共数据的属性与数据交易的特点，决定了其法律构造的重点不在于是否完成了公共数据确权，而在于如何防止受让方、受托方滥用公共数据。因此，以商事信托为基础的数据信托结构与公共数据有偿授权运营具有天然的契合性。数据信托受托人的“信义”能够破解数据交易安全难题，建立交易信任机制；信托财产的法律特点能够破解数据确权争议；信托的资本化运作则能有效推进“数据财政”的建立。通过颁行专项条例、成立运营平台、制定合规的收益分配方案、授权相应政府部门确立运营与监管体系，可有效推进我国公共数据信托化有偿授权运营模式的建设，形成公共数据要素流通市场大循环，实现公共数据红利全民共享的目标。

关键词：公共数据；数据信托；有偿授权运营；共同富裕；数字红利

中图分类号：D912.294

文献标识码：A

文章编号：16738268（2024）02004212

目前，我国各地开展的公共数据授权运营实践尚在探索阶段，大多采取无偿授予的方式，只有少数地方政府部门开始探索公共数据有偿授权运营实践。从长远看，以有偿方式授予公共数据经营权是政府开展数据授权运营实践的必然趋势，其原因有三：一是为公共财政提供适当资金补偿，弥补数据收集、挖掘、维护的财政支出；二是有利于优化公共数据资源配置，因为“使用者付费”模式有利于引入社会专业力量参与政府公共数据的开发运营［1］；三是公共数据授权运营不是政府機关法定职责，授权运营存在特定受益者，如果完全由财政列支，则属于由全体纳税人为个别主体的需求买单［2］。在这一背景下，2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》正式发布［3］，其中第五篇第十六章明确提出，在确保数据安全的情况下，开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘和利用；2022年12月，中共中央、国务院发布了国内数据要素市场的纲领性文件：《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》［4］（以下简称《数据二十条》），再次将“推进实施公共数据确权授权机制”列为公共数据开发利用的主要任务之一，并且提出要建立以“谁投入、谁贡献、谁受益”“市场评价贡献、贡献决定报酬”的数据要素参与分配机制原则，积极探索全民共享数据红利的新路径［5］。但囿于缺乏科学、可行的数据利用技术，公共数据授权运营在实践中仍面临着较多困难，尚未能在全国范围内广泛开展，如能引入被《麻省理工科技评论》列为2021年“全球十大突破性技术”之一的数据信托技术，则有可能破解当前困境，为我国公共数据有偿授权运营提供新的发展路径。

一、公共数据有偿授权运营的现实困境

相比于企业间的数据交易规模，我国当前公共数据交易规模占比不高，这与公共数据本身所蕴含的巨大经济价值形成了鲜明对比。这也是中共中央、国务院连续发文强调开展公共数据有偿授权运营的目的所在，即激活公共数据的经济价值，早日形成类似“土地财政”的“数据财政”。从当前的试点经验看，公共数据有偿授权运营在实践中主要存在以下四方面困境。

（一）缺乏明确法律依据导致“授权难”

制约我国公共数据有偿授权运营规模化发展的首要原因在于，地方政府因缺乏上位法依据而“无权”可授。与公共数据开放不同，授权运营模式下，政府并非直接向社会提供公共数据，而是将这一职责授权给其选定的数据运营商；运营商利用政府提供的数据加工成数据产品，再将其投入市场，以满足市场需求。政府将数据授权给运营商后，由运营商采取市场化方式对公共数据进行商业开发，在促进公共数据利用的同时，自己也获得利益，但由此引发了一系列法律问题。如：授权运营的性质是什么？授权行为具体由哪个行政主体做出？其行政权依据何在？被授权单位以有偿方式获得的公共数据经营权是否有法律依据？从目前成都、上海、浙江等地的地方立法看，这些问题均没有得到较好解决［6］12。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）为行文简洁，以下涉及我国法律文本名称时，均将“中华人民共和国”省略。在创设行政许可收费问题上，采取了法律和行政法规保留原则，这导致“目前由地方性法规和地方政府规章为规范载体的公共数据授权运营改革无权探索授权收费的规定”［7］。如2023年，济南发布了公共数据授权运营地方性法规的征求意见稿，但受规范性文件级别限制，该文件对授权的有偿收费问题并未明确。由于缺乏上位法依据，各地政府在探索创新时会承受较多压力，或以安全为由尽可能减少公共数据有偿授权的范围，或为寻求中间方案而不断试错［8］，这制约了公共数据有偿授权实践的进一步发展。

（二）数据确权长期争议导致“运营难”

公共数据，指国家机关和法律、法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等公共服务运营单位，在依法履行职责或者提供公共服务过程中收集、产生的数据此处对“公共数据”的界定，采《浙江省公共数据条例》第3条第1款中的公共数据定义表述，只是删除了该定义中的“本省”限定。。当前，理论与地方立法中对公共数据的界定大多采取此种表述方式，即以对公共数据来源的详细描述来定义公共数据。由于这种定义方式只是对公共数据的收集、产生作出界定，依旧未能就收集主体与数据提供的个体就公共数据分别享有何种权利、二者存在何种关系作出界定，因此，公共数据同样存在“确权难”这一数据领域的“老大难”问题。有学者试图从政治哲学领域，借助契约理论框架来证成公共数据的国家所有权［9］，但并未形成共识。地方政府立法层面上，各省市政府对于公共数据权属问题的态度截然不同：福建参见《福建省政务数据管理办法》第3条。、重庆参见《重庆市政务数据资源管理暂行办法》第4条。、西安参见《西安市政务数据资源共享管理办法》第6条、第7条、第8条。等地在已经制定的法规或规章中，明确了公共数据归国家所有，上海参见《上海市公共数据开放暂行办法》第9条。、浙江《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》第4条第3款规定：“提供公共数据开放服务的公共管理和服务机构（以下统称‘公共数据开放主体）负责做好本单位公共数据开放、利用和安全管理等相关工作。”等地选择通过制度设计回避数据权属配置议题［10］。但无论是将公共数据抽象地规定为“国家所有”，还是回避其权属配置议题，均未能有效解决因公共数据权属不明所引发的授权运营法律关系内容的不确定问题。《数据二十条》虽然提出了数据“持有权、加工使用权和产品经营权”的结构性分置制度，但事实上，这三种具体数据权利中缺少任何一种，均会制约数据产品的研发运营，不利于激励企业承揽公共数据项目。尤为重要的是，这种权属不明直接导致公共数据委托方与受托方无法详细就双方的具体权利、义务作出明确界定，极易在后续运营中引发纠纷。

（三）缺乏交易信任机制导致“监管难”

公共管理机构和公共服务机构在依法履职和提供公共服务过程中收集、产生的公共数据，必然涉及国家秘密等国家安全事项和个人信息、个人隐私等个人合法权益［11］。对国家安全、个人信息、个人隐私的保护，应当优先于公共数据的开放、开发和运营。这就要求在政府公共数据授权运营过程中，必须具体、明确约定委托方（职能部门）与受托方（社会组织）各自的数据安全保障义务，并在授权运营过程中，以此种义务为中心，构建交易运营方案，使政府部门能够在授权后继续全流程地监督受托人的安全保障义务履行情况［6］1213。这种全流程监管已经超出了既有的特许经营、授权许可、委托授权等传统法律结构。同时，数据产权与数据权利内容具有模糊性，导致受托方（社会组织）的各项义务很难被具体全面地列入协议之中，难免出现挂万漏一、甚至是受托企业为了追求自身利益而滥用数据的情形，从而给国家安全、个人信息安全带来巨大冲击。因此，政府公共数据授权运营采取的模式应以受托方的“信義”义务为核心，委托方（职能部门）在委托授权后仍然能够实现对受托方（社会组织）运营情况的全流程监管，受托方（社会组织）不会因此种全流程监管而失去自主运营空间，但又不能无限制地处置授权对象——公共数据。这需要委托方与受托方建立充分的信任机制，方能实现公共数据全流程监管与企业自主运营之间的平衡，而这是既有的以行政许可、买卖、委托合同为法律基础的运营方式所难以实现的。盖因在这些法律结构下，交易标的物只会处于一方交易主体的占有之下，占有人对交易标的物享有的是排他性占有，另一方相对人则难以对标的物实施有效监管，这会进一步加剧数据占有人的数据权力（权利）滥用风险。因此，交易信任机制的缺乏导致政府职能部门“不敢”轻易授权，以防止出现数据安全问题。

（四）缺乏合规分配方式导致“收益难”

《数据二十条》确立了以“谁投入、谁贡献、谁受益”为基本原则的数据要素收益分配制度发展目标，但现阶段公共数据授权运营的红利基本由开发利用者独占。国内公共数据授权运营实践主要采取国有资产运营公司模式和特许经营模式。特许经营模式是指委托方（政府部门）利用交易规则，设立特许经营协议，对公共数据进行运营管理的授权，其收益方式根据“建设运营移交”（BOT）、“改建运营移交”（ROT）、“转让运营移交”（TOT）、“运营管理”（OM）等不同模式而有所区别。国有资产运营公司模式则是委托方（政府部门）以持有股份或新设立国有资产运营公司的形式，进行公共数据授权运营交易。在这两种模式下，委托方（政府部门）依照协议约定获得授权经营的有偿使用费，抑或依照所持股份取得分红。虽然两种公共数据授权运营的收益分配方式在形式上相差甚远，但实际上，委托方（政府部门）通常只能以补偿性服务、专项财政资金补助等形式获得利益补偿和激励［12］。因为从财政税收的角度看，“我国对数字经济的税收征管法律制度不完善”［13］，公共数据是否是国有资产尚无定论。因此，依据现行会计准则，委托方能否将公共数据作为某类财产入账是存在争议的，由此导致公共数据市场化运营获得的收益应属于何种收益，是类似知识产权领域的授权许可费用，还是类似行政许可的政府收费，以及该收益应当如何分配等问题，均未形成共识。尽管公共数据蕴含着巨大的经济价值，是新型的生产资料，但在现今的数字经济模式下，开放公共数据资源大多成为政府的一项惠民、惠企工程，地方政府无法直接参与数字经济收益分配。这直接导致基层政府部门怠于花费较多精力与成本去挖掘、整合高价值的公共数据。因此，我国亟需找到一条新的公共数据运营路径，能够让政府直接参与公共数据运营收益分配。

二、公共数据有偿授权运营现实困境的应对思路

公共数据有偿授权运营面临的上述四种现实困境，分别指向了行政许可修法、数据确权理论争议、数据交易模式、数据红利分配路径四个方面。由于行政许可修法与数据确权理论存在争议，在短时间内难以形成共识，为尽快推动公共数据有偿授权运营开展，有必要就问题本身展开思考：开展公共数据有偿授权运营中的“授权”，是否只能是行政法语境下的授权，故而必须以上位法为依据；而数据流通是否必须以数据确权为前提，即公共数据的归属是否为数据流通的前提条件？就交易模式与分配路径而言，既然现有的交易机制与分配方式无法解决数据安全问题与数据运营收益问题，那么是否存在新的交易模式与新的分配方式？公共数据有偿授权运营模式需要为这些问题提供行之有效的答案。

（一）公共数据有偿授权运营的民商事属性

围绕着公共数据有偿授权行为属于行政许可行为还是行政授权的争议，反映出政府部门是从行政法角度理解公共数据授权运营的，并将此处的“授权”理解为政府部门基于行政权力所作出的行政行为，因此需要上位法有明确的规定。但是，公共数据有偿授权运营具有不同于行政许可的平等主体结构［14］，这种结构导致其一直存在行政协议与行政许可的性质争议问题。这一争论的背后，忽视了公共数据有偿授权运营关系中的主体是具有平等法律地位的主体，其建立的是以数据财产关系为内容的法律关系，该关系在性质上属于民商事法律关系而非行政法律关系。

一方面，政府对公共数据的授权运营不应属于行政许可。行政许可是由国家行政机关按照法定程序，对申请人的特定行为进行审查并作出是否同意其实施该行为的决定。行政机关只能依法对许可事项一次性收取特定的费用，不参与许可事项的后续运营与收益分配，因为行政机关只能作为许可事项的监管主体而不能作为参与主体。这与公共数据授权运营完全不同。政府在作出公共数据授权后，不仅需要监督受托方的数据运营，亦要作为委托方、数据提供方而继续履行授权协议中约定的义务；并且，基于“谁投入、谁贡献、谁受益”的数据收益分配原则，行政机关可以持续地参与公共数据运营中的收益分配，这也是开展公共数据有偿授权运营的目的所在。另一方面，行政协议的内容是为了实现行政管理或公共服务目标，通常涉及公共利益或公共政策的实施，而公共数据的授权运营尤其是有偿授权运营则是为了商业目的，不需要基于公共目的才能够作出授权。这里要区分公共数据的授权运营和公共数据的开放授权。行政部门基于公共数据的收集、处理、共享、开发、资源管理等公共目的，可与社会组织签订行政协议，由社会组织提供公共服务；政府部门并不会因此获得经济收益，故不存在《数据二十条》提出的“市场评价贡献、贡献决定报酬”问题。如是之，公共数据授权运营只能是民商事法律关系：政府部门作为公共数据的供给方，需要根据协议的内容向受托方提供数据服务，从中获得持续性的市场收益，只是政府部门有权对受托方的运营活动实施监管，即能够依法限制其运营活动。因此，对公共数据授权运营模式尤其是有偿授权运营模式的设计，需要立足于民商事法律关系的建构，而非行政法层面，由此也解决了缺乏明确法律依据的“授权难”问题。

（二）数据确权不是运营公共数据的必备条件

数据具有不同于一般物的产权构造。一方面，数据之上是否存在完整的所有权亦未可知；另一方面，数据之上是否一定需要找到所有权才能够被开发利用也未经充分论证。数据权利与物权的区别之一在于，物权一经移转，前手物权人即失去了对标的物的相应物权，而数据即使发生了移转，后手对数据的开发利用并不会影响前手对数据的继续处置。这意味着，在数据交易中，所谓“所有权移转”“产权移转”的实际意义是比较有限的。盖因数据的出让方、委托方向受让方、受托方移转数据权利后，仍然不影响自身继续对数据享有的各种权利，其继续行使该数据权利也不会影响受让方、受托方对数据的相关权利，受让方、受托方也无必要担心出让方、委托方继续使用数据，因为双方是基于各自对数据的技术开发产品而获得收益，数据本身只是可无限重复使用且不排他使用的生产要素。因此，当下公共数据交易或公共数据有偿授权的法律構造重点不在于公共数据是否完成了所有权确权或产权确权，而在于作为出让方、委托方的政府，能否找到一种具有足够概括性的“权利束”来解决数据权属不明对公共数据运营造成的影响，这种“权利束”既能确保政府不失去对公共数据的既有权利，又能够赋权给运营企业，使其能够享有较为充分的自主运营空间，还能够让政府参与到企业运营收益的分配中。

（三）传统交易模式无法确立数据静态安全优先

公共数据的权属和权利结构异于传统民法中的“物”，故民事财产法不能为公共数据的流通利用与数据安全的协调统一提供理论支撑。物权法旨在维护交易标的物的静态安全，物权客体处于权利人的控制范围内，物权人基于所有权享有物的排他占有、使用、收益、处分的积极利益；合同法旨在维护交易标的的动态安全，标的物一旦发生移转，所有权人对于物的静态安全利益就移转至受让方，标的物的使用价值完全归属于受让方，且在涉及交易第三方时，交易安全优先于标的物的静态安全。在委托关系中，受托人只要未违反委托授权目的，且依约履行委托合同、完成委托事项，委托方无须就受托人的行为进行全程监管，如在加工承揽合同中，委托加工的标的物移转至受托方后，标的物的风险也发生了移转。

但在公共数据授权流转或公共数据授权运营过程中，政府部门对数据安全的监管义务并不会因授权关系的发生而随之移转，数据的使用价值也不会随着交易的生效或委托授权的生效而发生绝对的移转，即出让人（委托方）仍然可以继续使用数据。公共数据的公共属性与国家数据安全，决定了在任何情况下，公共数据的交易安全均不能优先于公共数据的静态安全，甚至在相当程度上，公共数据的静态安全具有绝对性，而这种绝对性又必然与数据开发运营企业对数据经济红利的追求相矛盾。但是，传统的财产流通模式无法实现流通标的物的静态安全优先于交易动态安全，相反，其更加注重对交易动态安全即交易安全的保障，以避免影响交易秩序。因此，在公共数据流通中，需要引入新的法律技术来确保公共数据安全，并在这一前提下，均衡配置政府部门与数据运营企业的数据权利。

（四）数字经济红利共享的社会实践经验

公共数据授权运营欠缺科学合理的收益分配机制，这归因于基层政府部门缺少数字经济红利共享的分配经验，其中包括两个层面的问题：一是有足够的收益可以参与收益分配，二是有合适的机制可以实现数字红利全民共享。

一方面，现阶段政府部门开展公共数据授权运营的重点，是向特定企业授予公共数据资源以开发权、利用权，以此鼓励民营企业利用公共数据开展科技创新，激发数字经济活力。因此，各试点地区多采用《数据二十条》提出的“公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用”的授权定价方式，而非市场定价。授权的政府部门主要通过专项财政资金补助的形式获得成本补偿，公共数据市场运营的收益主要由数据企业独享，而政府所取得的授权使用费仅能够弥补其为开发、管理、整合公共数据资源而支出的成本，故缺乏足够的收益来实现全民共享数字红利。另一方面，政府部门即使获得公共数据市场运营收益，但在现行财税与财政制度下，也缺少全民共享的收益分配经验。有学者从优化数字时代收入分配、促进公共数据福利回流的角度探讨数字税问题［15］，但将数字税作为一种新税种单独征税的这种远景设计［16］，仍无法解决当下公共数据有偿授权运营收益分配的急迫问题，何况增加新的税种需要经过长期、复杂的立法讨论与博弈。政府部门需要在既有经验中找到可资借鉴的路径，以确保相关政府部门能够通过公共数据有偿授权运营获益，同时让公共数据的原始生产者——个人与各类社会组织也获得数据收益。

多年前，我国商事领域已经对此展开了试点实践。2016年，中航信托与合作方数据堂合作，发行了我国首单基于数据资产的信托产品——天启（2016）182号特定数据资产财产信托。该产品的运作模式为：（1）数据堂（委托方）将自己所持有的某一个数据资产包作为信托财产设立信托；（2）信托受益权转让，委托方通过信托受益权转让获得现金收入；（3）受托人（中航信托）继续委托数据服务商对特定数据资产进行运用和增值，产生收益；（4）向社会投资者进行信托利益分配。这个过程既完成了资金的循环，同时也完成了从数据资产到信托财产的一个闭环，数据经济红利则通过投资收益的方式由社会投资人共享［17］。这一商业试点无疑为公共数据授权运营的收益与分配提供了宝贵的实践经验。

三、公共数据有偿授权运营的数据信托模式构想

总结上述现实困境的应对思路可以得出，我国公共数据有偿授权运营模式理应是一项民商事法律制度。该制度能够为政府部门、运营企业提供一项“权利束”以替代“所有权”，并能够在公共数据静态安全优先原则下，均衡配置相关当事方的权益，避免数据权利滥用，同时又能够为政府部门、社会大众提供参与数据经济红利分配的路径。实践中已经试点的数据信托则为这些应对思路提供了可行的技术方案。数据信托是一种提供独立数据管理权的法律结构；以数据信托技术为基础搭建公共数据有偿授权运营模式，能够有效破解当前存在的实践困境，是将数字经济、数字化改革、共同富裕三者相结合的创新举措，可以实现数据要素参与收入分配改革，促进全体人民共享数字发展红利，更好地推动“扩中”“提低”。

（一）数据信托技术的基本内涵

“数据信托”概念最早由美国学者杰克·巴尔金在《数字时代的信息受托人》一文中提出［18］。他认为，传统赋权保护模式无法解决数据主体与数据控制者的权力失衡问题，继而主张借助信托法律关系和信义义务原理，解释数据主体与数据控制者之间的法律关系，给数据控制者施以信义义务。在传统信托制度的诞生地——英国，也有学者开始提出以信托机制实现数据治理的观念［19］67，如学者夏恩·麦克唐纳在《公民信托》一文中提出由数据主体和数据控制者之外的独立第三方作为受托人，为委托人（受益人）的利益而管理、经营数据资产，并授权给将其商业化的营利性公司［20］。2016年，尼尔·劳伦斯《数据信托可以减轻我们对隐私的担忧》一文的发表，揭开了英国数据信托理论与实践研究的帷幕［21］。由此，根据杰克·巴尔金和尼尔·劳伦斯的学说，数据信托制度也形成了两种典型模式，即以英国为典型的“独立受托人组织”模式和以美国为典型的“信息受托人”模式。由于美国信义义务理论与我国现行法律体系不兼容，英国数据信托模式更适合我国国情。本文有关公共数据有偿授权运营的数据信托思路，亦建立在“独立受托人组织”模式基础之上。

目前，我国学界对于英国“独立受托人组织”模式达成的共识是，由于数据信托不一定有明确的受益人，亦可为公共利益而设，故数据信托并不是普通法上的信托，而是来源于传统信托制度的、一种支持可信赖行为的自愿协议［19］6770。数据信托实质是在数据治理中引入信义义务的概念及其使用规制，“以信义义务实现数据控制人与数据主体之间权利义务的不均衡配置”［22］。数据信托的英国模式充分吸取了信托制度的优势，又兼具制度适用的灵活性；既可以在数据治理领域嵌入信托法律结构和受托人信义义务规则，又能够消除在数据权属未定时适用信托制度导致的“水土不服”等消极影响，从而实现理论自洽。在数据安全与数据利用方面，数据信托制度具备传统确权模式所不具有的张力，它可以作为一种新兴中介机构、新型数据关系和监管工具［23］。国内学者对于数据信托的研究，多集中于两个问题：一是致力于利用数据信托技术解决个人数据隐私保护与数据利用的权利失衡问题［24］；二是从数字经济共同富裕角度，探讨在数据要素参与收入分配过程中如何实现数据资源化、资产化、资本化的数据增值［25］。前者是在数据治理中引入信托结构的数据信托基本法律问题，后者是数据信托的资产证券化问题，其探讨实则建立在前一问题的研究基础之上，也即本文所指公共数据有偿运营的信托新思路。

（二）公共数据信托化运营的总体步骤

基于前述分析，本文中数据信托是指“数据资产信托财产的一个闭环：数据持有者首先要将自己所持有的某一个数据资产作为信托财产设立信托；再进行信托受益权转让，委托方通过信托受益权转让获得现金收入；随后，受托人继续委托数据服务商对特定数据资产进行运用和增值，产生收益；最后，向社会投资者进行信托利益分配”［26］。

由于公共数据属于尚未经过开发的原始数据生产要素，其需要经过从“数据生产要素”到“数据资产”的升级，即需要首先经过数据开发，才能升级为数据信托中的“数据资产”。因此，基于数据信托的内涵，公共数据信托化运营的总体步骤如下：第一，公共数据的数据持有者（黨政机关、依法授权的具有管理公共事务职能的组织）将能够用于授权运营的公共数据汇聚到专门的政府机构，形成公共数据资产池；第二，由该政府机构作为数据资产的原始权益委托人，与特定的数据信托机构签订数据信托协议，设立公共数据信托，信托机构依据信托目的与信托协议，对公共数据享有相应的数据运营、处置权利；第三，数据信托机构向数据交易市场开放不同类型的公共数据资源，与符合条件的申请企业订立数据开发、运营协议，参与数据产品运营与收益分配；第四，数据信托机构将已经运营的公共数据与相应数据产品预期收益进行资产“打包”，形成数据资产包，与商业金融机构合作，发售公共数据信托资产证券，完成公共数据的资本化赋能增值；第五，根据一揽子信托协议，公共数据持有者作为公共数据信托的受益人，获得公共数据运营收益与融资溢价收益，由政府部门统筹分配。由此，公共数据形成了包含“收集→处理→开放→开发→运营→融资→增值→收益分配”的完整运营链，实现了从数据要素到数据资产、再到数据资本的转化闭环。

（三）数据信托在公共数据有偿授权运营中的具体作用

公共数据授权运营是数字政府改革和数字经济发展的关键路径。我国需探索新的数据要素利用技术以解决公共数据运营模式的理论、运行、收益分配问题，在数字经济领域推动高质量发展建设共同富裕示范区，而数据信托技术的出现则为这一目标的实现提供了新的选择，其具体作用体现在三个方面。

1.破解数据交易安全难题，建立交易信任机制

如前所述，在公共数据授权运营（数据交易）中，数据提供方与数据运营方均需要一个彼此信任的第三方来协助完成交易。该第三方对数据本身不存在权利诉求，而只是作为交易的中间服务人，为数据提供方与运营方之间建立信任机制，防止双方各自出现权利（权力）滥用的情况。从这一角度看，以商事信托为基础构造的数据信托权利结构，与数据交易、公共数据交易具有天然的契合性。因为在信托结构中，信托的受托人可以依据信托文件委托他人处理信托财产参见《信托法》第30条。，由此形成委托人、受托人、代理人的三方结构，但无论是受托人还是其他代理人，都必须遵守信托文件，基于信托目的处理信托财产。因此，委托人只需要将公共数据的静态安全保障条款写入信托文件中，就可以确立公共数据安全的绝对优先性。并且，在这种信托结构中，信托财产的所有权、处分权、用益权、受益权是可以分离的，因而于委托人（政府部门）而言，其虽可以保留对信托财产（公共数据）全程监管的权利，却因为缺少处分权而无法干预数据企业（代理人）运营；于受托人（信托机构）而言，其有权依据信托目的处分信托财产，却不享有其他三种权利，这使其与委托人、代理人不存在利益冲突；于代理人（数据企业）而言，其基于受托人的委托而代理公共数据的开发运营，享有对信托财产的用益权，却不享有信托财产其他权利。可见，任何一方信托当事人对信托财产都不享有完整的财产权利，这就极大可能地避免了某一方当事人利用自己的优势地位而滥用权利。进言之，即使政府部门在信托文件中确立了公共数据安全保障绝对优先的条款，也无法利用这一条款而不当地干涉受托人与运营企业的自主运营。

2.破解数据确权难题，规避争议法律风险

在公共数据信托结构中，公共数据的授权运营行为即为公共数据信托设立行为：政府部门作为委托人、受益人，以公共数据与数据之上的各项权利作为信托财产设立数据信托；受托人因承诺信托而取得信托财产，并与自己的固有财产相区别，按委托人的意愿即信托目的对信托财产进行管理或者处分，依据信托协议收取固定的报酬，即对数据信托财产未来的收益不享有收益权；委托方也不会因为数据信托的设立而失去信托财产。同时，受托方基于信托协议，可委托他人处理信托财产，即与他人签订公共数据开发运营协议或销售数据信托财产证券；尤为重要的是，受托方在管理数据信托财产时，必须“遵守信托文件的规定，为受益人的最大利益处理信托事务”“受托人管理信托财产，必须恪尽职守，履行诚实、信用、谨慎、有效管理的义务”参见《信托法》第25条。。由于英国“独立受托人组织”模式系借鉴普通法上传统信托理论和观念而生，故基于“独立受托组织”模式而形成的数据信托结构在非普通法国家容易产生推广和适用之局限。但上述公共数据信托授权运营模式与英国“独立受托人组织”模式不完全相同，其是借用信义义务以及商业信托之委托人、受托人、受益人的基本权利结构，在我国《信托法》框架下，基于我国已有的商业经验，以公共数据资产证券化为目标［27］，将公共数据结构性嵌入到商业信托中，从而解决公共数据有偿授权运营的上位法依据问题。在这一模式下，委托人将财产信托给受托人并保留财产权利，可作为受益人获得收益，受托人只能依据信托目的处分信托财产；这意味着，信托财产之上无论是存在所有权还是其他权利，都不会影响财产信托的设立。这也是采用信托模式运营公共数据后，公共数据归属问题将不再是公共数据授权运营先决条件的原因所在。若以信托财产替代公共数据产权，则能够确保在未来，无论我国对数据权属作出何种规定、如何配置数据权利，均不会影响政府部门对公共数据的管控，也不会对数据信托财产的设立产生影响；数据之上的各项权利，也会一并归入到数据信托财产之中，从而合法地规避了当下关于数据确權的一系列争议，快速实现公共数据的市场化合规运营。

3.破解收益来源不足难题，促进数据红利共享

公共数据授权运营的收益分配机制既要保证政府能够从中获得“数据财政”，也要为社会公众参与数据要素收入分配提供渠道，这样便于政府、社会公众与数据控制者在相互间形成一种合作关系，而非对立关系。在数据信托技术构建的公共数据授权运营模式中，社会公众可以有两次参与到收入分配中的机会：一是作为社会投资者在证券交易市场中购买公共数据信托证券，由市场发挥收入调节作用而参与信托利益分配；二是在政府部门将数据信托收益用于填补公共数据处理成本后，可对获得的结余做出统筹定向分配，如政府向特定领域（主要是公共数据来源场域）、特定人群（原始公共数据来源）发放专项消费券，刺激数字消费，促进数据开发、利用、消费的良性循环，形成数据要素市场循环。政府部门为了获得更多的收益，就需要以数据市场需求为导向，提供更大规模、更高质量的公共数据，帮助数据企业提升数据产品市场价值；而数据产品市场价值的提升，又可进一步刺激公共数据信托证券融资，给投资者带来更多收益。公共数据有偿授权的数据信托路径能够真正实现《数据二十条》确定的“市场评价贡献、按贡献决定报酬”的目标，在数据开发中实现公共数据资本增值最大化与收益分配科学化。

四、公共数据信托化有偿授权运营的推进方案

综上，基于数据信托技术的公共数据有偿授权运营模式推进方案主要包括以下四方面内容：（1）出台1部新条例，规范公共数据信托运营的制度框架；（2）成立1个新平台，开展公共数据的信托运营及相关工作；（3）制定1套新方案，实现公共数据信托运营收益的3次科学分配；（4）授权3个机构，以国务院2023年3月7日发布的机构改革方案为依据，明确授权国家数据局、国家金融监督管理总局、国家发展和改革委员会（以下简称“发改委”）分别为公共数据授权运营的管理机构、金融监管机构和运营监管机构，从而完善数据统筹管理机制，开展公共数据授权运营的监管与收益分配的执行。

（一）出台1部新条例：《公共数据授权运营条例》

截至2023年8月，我国各地方政府共颁行了77部涉及公共数据规制的专项规范性文件，其中地方性法规1部（浙江），地方政府部门规章15部，地方规范性方案、意见、办法等61部。其中，绝大多数文件规制的内容为公共数据安全、共享与开放，专项规定公共数据授权运营的地方规范仅1部参见《浙江省公共数据授权运营条例》。，另有3部文件就公共数据的开放利用与运营作出了规定参见《青岛市公共数据运营试点管理暂行办法》《江门市公共数据共享和开放利用管理办法》《连云港市公共数据开放与开发利用管理暂行办法》。。在这4部规范中，仍以公共数据管理、公共数据安全、公共数据监管为主要内容，涉及公共数据授权运营具体操作的条款占比较小。如《浙江省公共数据授权运营条例》中，其第五章用10个条文规定了公共数据开放与利用参见《浙江省公共数据授权运营条例》第27条至第36条。。从条文的具体内容看，其主要以禁止性规定为主，强化政府部门在公共数据开放利用中的安全职责，其第3436条涉及公共数据的授权运营，但只有第35条就公共数据授权运营中的具体权利义务作出了规定。相比于复杂的公共数据授权运营法律关系，这3个条文只能发挥政策层面的指引功能。

地方立法的这种现状可归因于国家层面缺乏对公共数据授权运营的顶层设计与具体方案，而公共数据涉及国家安全与个人信息权益保护，地方在缺乏上位法指引下，只能将更多的立法重点放在公共数据的安全保障与运营监管领域。因此，我国需要尽快出台国家层面的《公共数据授权运营条例》，详细规定公共数据授权运营的各方面制度内容，如可授权公共数据的类型、授权主体及其权利义务、授权方式与具体授权协议内容、受托人资格及其权利义务、收益分配方式、运营监管等。

（二）成立1个新平台：公共数据授权运营平台

目前，全国数据交易整体规模已经蔚为可观，但公共数据交易占比较小。制约公共数据交易规模快速发展的重要原因之一即在于可供交易的数据质量不足，而一旦蕴含巨大经济价值的公共数据全面进入数据要素交易市场，必将极大地推动数据要素市场的快速发展。但是，各交易所采取的交易模式仍以传统的“买卖”“委托”为主，存在较大的安全风险。因此，公共数据的授权运营（公共数据交易）需要独立于其他数据交易，在牺牲一定的交易便捷性、交易成本的前提下，构建以“信义”义务为核心的数据信托交易模式。基于公共数据的公共性，可由国家建立统一的公共数据授权运营平台，由具备条件的各省、市政府设立分支机构或将现有数据交易所（中心）升级为分支结构，针对公共数据的不同类型，设计相应的应用开放场景并面向社会组织开放，在不同应用场景下，采取统一的授权运营模式、协议内容、资本化运作模式、全流程监管模式，充分确保公共数据国家安全，即从数据交易平台走向数据运营平台。

（三）制定1套新方案：“1+3331”收益分配方案

“1+3331”收益分配方案指：在行政法规确立1个基本分配原则基础上，另行就公共数据授权运营收益分配方案出台指导意见，供各地参照适用；该指导意见的核心内容为明确3个受益主体、3项资金来源、3次收益分配，根本目标在于建立1个公共数据要素流通市场循环，形成公共数据要素按价值贡献大小来参与分配的机制。

1个基本原则：未来的《公共数据授权运营条例》应将《数据二十条》确立的“谁投入、谁贡献、谁受益”的数据要素市场分配原则转化为具体法律规范，明确各地政府开展的公共数据授权运营收益属于地方财政收益，由各地政府统筹分配。

3个受益主体：一是个人，通过信托金融投资和获取公共数据专项消费券形式，获得数据要素收益；二是数据企业，通过数据商业化运作，创新公共数据产品与应用场景，获得商业收益；三是政府部门，以数据使用费与管理费的形式，获得财政收入。

3项资金来源与3次收益分配：（1）数据企业支付的公共数据使用費与管理费，这部分费用按公共数据的实际处理成本计算，由公共数据来源部门与授权运营部门按比例分配，以解决公共数据收集、处理、开放、共享的成本支出，实现公共数据收益的“第一次分配”；（2）公共数据信托产品资本市场收益，这部分收益由社会投资人、融资数据企业、数据信托委托人按发售协议分配，实现公共数据收益的“第二次分配”，以此鼓励市场投资主体进入数据交易市场，为数据企业融资提供新的金融渠道；（3）公共数据开发利用产生的数据信托收益，这部分来源于数据企业对公共数据产品的市场运营，经数字信托，转化为委托人（政府部门）的信托收益。数据信托收益可首先用于弥补公共数据处理成本——公共数据使用费与管理费不宜定价过高，以免抑制企业的开发热情，结余部分由政府部门统筹分配，如根据数据来源的不同场域，面向特定消费者与特定消费场景，发放公共数据专项消费券，这是公共数据信托化有偿授权运营收益的“第三次分配”。

这样一来，最终形成1个公共数据要素流通市场大循环。普通消费者是公共数据的初始来源，其获得公共数据专项消费券并在相关市场消费，专项消费券发放与使用频次就越多，交易活动就越频繁，公共数据体量也随之增长，进而带动数据商业开发利用价值与资本收益同步提升，促使专项消费券发放频次增加，以此形成数据要素流通市场循环。

（四）授权3个机构：国家数据局、国家金融监督管理总局、发改委

依据2023年3月8日新华社发布的《关于国务院机构改革方案的说明》［28］，新组建的国家数据局作为发改委管理的国家局，承担协调推进数据基础制度建设、推动信息资源跨行业跨部门互联互通、统筹推进数字经济发展等职责。因此，由其作为《公共数据授权运营条例》的负责机构是符合国务院机构改革方案的，而各省、市的大数据局则可作为各地公共数据授权运营的具体实施机构。国家大数据局应编制统一的公共数据目录，明确禁止授权运营的公共数据类别；各地大数据局根据本地区公共数据情况与市场需求，对其他公共数据进行类型化处理，作为委托人设立数据信托的同时，评估公共数据授权运营执行情况。

依据该说明，国务院不再保留中国银行保险监督管理委员会，将其职责交由新设立的国家金融监督管理总局承担。依据我国《信托公司管理办法》第5条规定，“中国银行业监督管理委员会对信托公司及其业务活动实施监督管理”，故我国信托公司的监管部门现为国家金融监督管理总局，可由其对公共数据资本化、商业化运作开展监管，向数据局与发改委反馈数据金融运作情况，评估公共数据资本化运作收益。

发改委作为国家数据局的上级部门，对公共数据授权运营进行全流程监管，并统筹运营收益的分配，如统筹地方发改委专项消费券的发放。地方发改委可引入第三方机构，定期评估《公共数据授权运营条例》在本辖区的实施效果，为国家提供实践经验。3个机构各司其职，并分别从授权运营效果（数据资产维度）、资本化运作效果（数据资本维度）、规章实施效果（数据立法维度）三个层面，对公共数据信托化有偿授权运营进行全方位监督、管理与评估，形成“一个执行+双向监管+三重评估”体系，为更好发挥数据要素作用、推动构建数据要素市场循环等提供有力的组织保障，其运营模型图如图1所示。

图1公共数据运营模型图

参考文献：

［1］吴亮.政府数据授权运营治理的法律完善［J］.法学论坛，2023（1）：111121.

［2］童楠楠，杨铭鑫，莫心瑶，等.数据财政：新时期推动公共数据授权运营利益分配的模式框架［J］.电子政务，2023（1）：2335.

［3］中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要［EB/OL］.（20210313）［20230305］.https：//www.gov.cn/xinwen/202103/13/content_5592681.htm？eqid=838a73ce00111e8b00000002648db1bb.

［4］中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见（2022年12月2日）［EB/OL］.（20221220）［20230305］.https：//epaper.gmw.cn/gmrb/html/202212/20/nw.D110000gmrb_20221220_301.htm.

［5］徐偲骕.数据要素红利全民共享机制——基于一、二次分配相结合的探索［J］.学习与实践，2023（6）：2029.

［6］周秀娟，王亚.公共数据授权运营的范式考察与完善路径［J］.电子科技大学学报（社科版），2023（6）.

［7］冯洋.公共数据授权运营的行政许可属性与制度建构方向［J］.电子政务，2023（1）：7787.

［8］张会平，顾勤.政府数据流动：方式、实践困境与协同治理［J］.治理研究，2022（3）：5969.

［9］衣俊霖.论公共数据国家所有［J］.法学论坛，2022（4）：107118.

［10］赵加兵.公共数据的权属界定争议及其制度建构［J］.河南财经政法大学学报，2023（3）：8393.

［11］刁胜先，杨巧.互联网平台企业的数据生成者权之构建［J］.重庆邮电大学学报（社会科学版），2022（2）：4050.

［12］刘阳阳.公共数据授权运营：生成逻辑、实践图景与规范路径［J］.电子政务，2022（10）：3346.

［13］王东，罗敬蔚.我国构建数字经济税收法律制度的现时难题和优化路径［J］.重庆邮电大学学报（社会科学版），2023（3）：4756.

［14］李悦.激励与规制：公共数据授权运营的法律机制构建［J］.行政与法，2023（6）：3950.

［15］洪联英，周天宇.共同富裕导向下数字税征税逻辑与推进思路——基于数据要素融入收入分配制度改革的思考［J］.财会通讯，2023（4）：38.

［16］曹明星.OECD数字税改方案述评：理论阐释、权益衡平与规则建构［J］.税务研究，2021（6）：7784.

［17］李茜.中航信托发行首单数据资产信托［EB/OL］.（20161214）［20230305］.http：//www.xtxh.net/xtxh/industry/42681.htm.

［18］BALKIN J.Information fiduciaries in the digital age［EB/OL］.（20140305）［20230305］.https：//balkin.blogspot.com/2014/03/informationfiduciariesindigitalage.html.

［19］翟志勇.论数据信托：一种数据治理的新方案［J］.东方法学，2021（4）.

［20］MCDONALD S.The civic trust［EB/OL］.（20150804）［20230305］.https：//medium. com/@digitalpublic/thecivictruste674f9aeab43.

［21］KHARPAL A.Google deepmind patient data deal with UK healthservice illegal，watchdog says［EB/OL］.（20170703）［20230305］.https：//www.cnbc.com/2017/07/03/googledeepmindnhsdealhealthdataillegalicosays.html.

［22］馮果，薛亦飒.从“权利规范模式”走向“行为控制模式”的数据信托——数据主体权利保护机制构建的另一种思路［J］.法学评论，2020（3）：7082.

［23］夏义堃，管茜，李纲.数据信托的内涵、生成逻辑与实现路径——基于数据流通视角的分析［J］.图书情报知识，2022（5）：109119.

［24］田奥妮.第三方数据信托：数据控制者义务的困境及其破解［J］.图书馆论坛，2022（8）：100109.

［25］杨铭鑫，王建冬，窦悦.数字经济背景下数据要素参与收入分配的制度进路研究［J］.电子政务，2022（2）：3139.

［26］张小松.数据信托［J］.中国科学基金，2021（3）：406407.

［27］高凌云.被误读的信托——信托法原论［M］.上海：复旦大学出版社，2010：210.

［28］肖捷.关于国务院机构改革方案的说明——2023年3月7日在第十四届全国人民代表大会第一次会议上［EB/OL］.（20230308）［20230425］.https：//www.gov.cn/xinwen/202303/08/content_5745356.htm

（编辑：刁胜先）