泗县农业生产托管服务现状与发展思考

李 丹，郭乐琦，张 宇，布一凡

（合肥大学经济与管理学院，安徽合肥 230000）

0 引言

重农固本是安民之基、治国之要。随着社会主义现代化和新型工业化进程的推进，农村出现大量“空心村”，土地规模化经营成为亟待解决的关键问题之一。2023年中央一号文件指出：“实施农业社会化服务促进行动，大力发展代耕代种、代管代收、全程托管等社会化服务”。农业生产托管以农业生产服务为主的社会化服务模式，是农业经营主体在不流转土地经营权的前提下，将农业生产过程中的耕、种、管、收等部分或全部生产环节委托给农业生产性服务组织完成并支付一定费用的农业经营方式。在新时代全面推进乡村振兴的背景下，农业生产托管服务能够有效缓解农村劳动力缺乏问题，摸清农业生产托管服务中的难点与痛点，加快推动“三农”高质量发展，显得尤为重要。

关于农业生产托管服务方面的研究，国外比较少见。国内最早于2008年在黑龙江拜泉县开展了土地托管服务实践，之后2017年农业农村部办公厅在发布的《关于大力推进农业生产托管的指导意见》中提出了“农业生产托管”，并将其定义为“农户等经营主体在不流转土地经营权的条件下，将农业生产中的耕、种、防、收等全部或部分作业环节委托给农业生产性服务组织完成的农业经营方式”。近年来，农业生产托管作为一种新型农业生产性服务形式，在解放农村劳动力、提高劳动生产率、改善农业产业结构、保障粮食安全、风险分担等方面具有明显优势，迅速引起了学者们的广泛关注。笔者拟在借鉴现有研究成果的基础上，立足于泗县农业生产托管的实践，总结其农业生产托管过程取得的成果，还存在的问题并提出对策建议，为摸清农业生产托管规律、保障粮食安全找到一条有益的补充途径。

1 泗县农业生产托管服务的现状

泗县地处安徽省东北部，是典型的农业大县，土地肥沃，耕地面积广阔，属北温带半湿润季风气候区，四季分明，雨量适中，光照充足，年降雨量895.6 mm，对农业生产极为有利。全县总面积1 857 km2，辖15镇1个开发区，实有耕地面积13.07万hm2，农村人口45.68万人。自2022年泗县被确定为省级农业生产“大托管”服务试点县以来，农业生产托管服务主要采用“大托管”模式。在农户等经营主体在土地承包权、经营权不变的前提下，将自营地产前、产中、产后等环节中的部分或全部事务委托给专业合作社、土地托管公司等托管组织代为管理，形成以供销合作社土地托管服务中心为依托、以村级集体经济组织为纽带、以全程土地托管为抓手的“土地全程托管+订单生产+保底收益+约定提成”为主的托管模式，包括全托管和半托管两种方式。农业生产托管收益仍然由拥有土地经营权的农户、种植大户、家庭农场、农业企业所有，提供农业生产托管服务方仅收取服务费或其他购销差价。

调研发现，“大托管”以“一引领、两委托、三跟进”为指导思想，充分发挥乡村基层党组织的引领作用、直接委托给具有一定规模和能力的村集体经济组织开展服务、各类服务组织有效跟进实施，促进农业适度规模经营。其具体运作机制是：一是村级申报，村集体经济组织开展政策宣传，摸排农户，并与有意向托管农户签订托管服务合同，明确托管地块、面积、托管方式和收益分配等，报乡镇党委政府审批；二是乡镇审核把关，对托管方案进行初步审核和综合考虑；三是县级跟踪指导，指导把控“大托管”方向；四是选定托管集体经济组织主体；五是托管组织制定种植方案、种植品种等，经农户或代表同意后，申请贷款、购买农业保险，开展托管服务，并引入农资供应、农机作业、农产品营销等配套服务，实现各项服务有效跟进、有机融合；六是进行收益分配，农技人员、集体经济组织负责人、农户代表等共同进行粮食测产，在支付贷款利息、保险支出、生产资料等费用后开展收益分配。截至2023年7月份，泗县实现农业生产托管面积2.54万hm2，户均增收2 033元，村集体增收1 508万元。

作为首批安徽省“大托管”示范县，随着农业产前、产中、产后托管服务内容的日趋全面，土地产出率、资源利用效率、劳动生产率不断提高，实现了农户与集体经济组织的双赢。托管后连片耕种面积扩大，形成一定规模的高标准农田，促进了农业规模化经营和机械化作业，节约了机械、人力等投入，粮食作物每亩增产10%～20%，产量增加50～150 kg/667m2，抵御自然灾害的风险大幅提高。试点以来服务效益显著，种子、化肥、农药等生产资料统一采购，统一除草、统一防虫等措施节约了农药的使用，农资成本降低10%以上。随着科技示范园、农用航空器植保服务、实验室与配肥站、“互联网+农业”的建设，农业生产托管服务技术水平提高，农业生产标准化与品牌化运作提升。2022年，全县试点村村级集体经济增加500余万元，为农户节约生产成本近160万元，增收节支效果明显。农业生产托管服务也迎合了农户不想种地却又不想丢地的复杂心理，可以放心地外出经商或者务工，给农户带来了额外的收益和便利。

2 存在的主要问题

2.1 服务主体服务能力不强

农业生产托管服务主体建设尚处于探索期。当前，服务组织主要由专业合作社组成，这种传统集体经济组织经济基础薄弱，企业化生产经营管理不足，在托管契约关系规范化、农业生产标准化、管理现代化等方面仍有差距，资金缺乏、技术力量薄弱，而拥有雄厚资金和先进生产管理经验的龙头企业等服务组织相对较少，多元化发展程度低。调研对象中认为托管主体的托管组织能力、管理存在问题的比例均高达80%以上，表明当前社会化服务主体能力有待提高。基层政府和村级组织能够有效提供托管服务不够，托管主体内部权责区分与落实仍存在模糊地带，相关负责工作人员与机构对于政策文件和机制规范的认知有待于进一步提高。同时，伴随着农村青壮年劳动力净流出，托管组织的持续发展壮大受到影响。托管主体提供的托管服务不精，缺乏从农业产业链层面对农资供应、农产品种植养殖、深加工、营销品牌推广、物流网络等各个环节做出改良与创新，农产品附加值低。面对复杂的自然条件、繁多的作物品种和较长的种植期，服务效果大打折扣。

2.2 农户组织化程度不高

目前，泗县农业生产托管服务组织主要服务对象是普通种粮农户和新型种粮主体，为分散农户提供农业生产托管服务仍然面临一些困难。这主要是因为：一方面，分散农户渠道比较闭塞，自身信息不畅通，有很多还是留守老人，接受新鲜事物慢，对托管政策不了解。还有一些农户对农业生产托管服务认识存在一定差距，将农业生产全部或部分环节委托给托管组织，对托管服务持怀疑或观望态度，被调查农户中认为托管土地收入得不到准确保障的占比78.4%。由于托管环节多，一些农户担心最终收益达不到预期，不愿托管，调研发现74%的农户认为参加土地托管后，土地收入有所减少。另一方面，分散农户一般土地较少并且地块分散，希望好坏地块全部托管外出打工，而托管组织不便对这些分散地块进行规模化管理和大规模机械化作业，不能保证农户所有土地都托管。而一些具有一定生产规模的种粮大户投入了较多农机设备，自身已经具备一定规模化经营的能力，则不愿意进行土地托管。

2.3 托管服务内容单一

托管服务仍以生产工序为主要内容，提供的服务具有一定阶段性，缺乏整体考量。随着现代农业发展，农户对农业生产托管服务提出了更高的要求。土地托管缺乏具体实施细则，在托管程序、手段、档案管理等方面缺乏统一规范的规定。现阶段，泗县农业生产托管服务集中在水稻、小麦、玉米等粮食作物生产环节，利用大型农机进行耕种、植保、收割等进行机械化、规模化作业，服务领域不够宽、产业链较短，在农业生产前环节（如农资代购、育秧）、产后环节（如烘干、仓储、销售）的服务还不完善，无人机植保、气象预警信息、粮食价格信息等新科技服务还需要进一步推广使用。调研发现，48.4%的调研对象认为“土地托管服务范围不大”，提供的主要服务是生产性服务与农资服务，部分乡镇集中于机械化服务、统防统治和飞防植保环节，农业废弃物综合利用、融资、信息化、销售服务、农业技术咨询建设滞后。

2.4 系统的制度体系建设有待完善

相关法规制度不完善，虽然自20世纪70年代以来我国建立了农业社会化服务的相关法律规定，但尚处于起步阶段，在托管服务监管、农业信用担保、涉农融资等领域的立法明显滞后。没有明确统一的托管服务标准，实践环节监管不足、沟通不畅的情况，政府对农业生产托管服务的监管制度亟待进一步加强。调研发现，有78.4%的调研对象认为土地托管当前最需要解决的问题是“规模种植对于经营风险的把控需要进一步提高”，一旦发生重大自然灾害，其损失将是巨大甚至毁灭性的，农业保险制度的保障兜底作用有待进一步强化。银行、保险、担保公司等融资能力相对不足，用于种子研发、精深加工、营销的资金仍然偏少，财政金融支持、创新人才引进在内的系统托管政策尚未建立。

3 推进泗县农业生产托管服务的对策与建议

3.1 加强服务主体的服务水平

服务主体首先应意识到农业生产托管服务对当前全面推进乡村振兴以及乡村现代化建设的重要性与紧迫性，积极响应国家政策号召，主动推进服务发展。总结不同地方的实践模式，充分发挥农业生产托管服务试点项目的示范效应，持续壮大托管服务组织。重点培育多元化的生产性托管服务组织，如供销社、专业合作社、专业托管公司、家庭农场、龙头企业等，开展各种形式的托管服务，推进联合发展以更好地整合资源，加大服务主体与涉农科研院所、农资供应机构、粮农销售企业的纵向联系。运用大数据、云计算等对托管服务人员农业科学种植、农机技术、农业经营管理能力等方面进行多种形式的培训，不断更新其知识结构，提高自身业务水平。支持大学毕业生、农业能手开展托管领域的创业创新，激活农村发展活力。

3.2 坚持服务农户的原则

考虑农户的需求，提高普通农户和新型种粮主体的积极性，确保国家口粮安全。以服务普通农户为重点，解决分散小农户难以融入农业社会化服务大市场的问题，通过现代化、规模化的农业生产托管服务解决小农生产新农机、新农具、新型农资对接难的问题，不断推动小农户组织化经营，实现从单环节托管、多环节托管到全程托管的转变。

3.3 拓展托管服务的内容

在坚持现有托管服务内容的基础上，合理拓展新服务，如小麦病虫害防护培训、无人机操作培训、飞防植保培训等，从产前农资的供应、产中农机服务、植保防疫等各项作业服务、产后烘干、储藏、销售等服务以及资金服务、保险服务、信息服务等综合性服务，通过规范化生产，全产业链实现品牌化运营。重点服务粮食作物，尤其是小麦、水稻、大豆、玉米等大宗粮食作物，保障粮食安全是重中之重。充分发挥市场配置资源的决定性作用，由市场主导服务内容、方式和价格，淘汰低效率环节。明确农业生产托管服务的重点和关键服务环节，因地制宜，根据当地生产条件、农户需求、托管组织的服务能力，按照建设农业农村现代化发展的要求，确定本地区重点支持的农业生产服务托管环节和服务内容，并形成优先支持顺序。重点支持耕地集中连片相对容易的区域，支持规模化效益相对突出、带动农户较多的规模化服务经营。

3.4 深化托管服务制度体系建设

各级农口行政部门积极指导农业生产托管服务工作，及时跟踪托管试点的工作进展，不断总结先进典型经验，促进区域横向交流，加强对托管服务行业的业务指导与规范建设，推进服务标准化，研究制定符合当地发展实际的服务标准和规范，加强对托管服务质量、服务价格、合同履行情况的动态监管。充分发挥村集体力量，深化农村集体产权制度改革，鼓励有经营能力的专业机构管理集体资产，加强行业管理，实现保值增值。在信贷方面给予支持，从合作方、政府、农业大户等多方面突破，着力解决资金短缺的问题。重视农业人才培育与科技投入，拓宽农业人才成长空间，重视农业教育，为农户提供专业的技术培训，将农业科研成果转化为生产力。创新政府扶持方式，改变直接补贴方式，通过政府购买、以奖代买等方式，重点扶持服务能力强、效果好的主体。稳定农业托管收入，促进农业保险兜底作用的发挥与落实。