国家公园司法保护协作的逻辑与路径

刘超 邓琼 何俊燊

摘要：国家公园司法保护走向协作治理是自然规律和司法实践的双重要求，其逻辑机理根植于国家公园整体性保护的内生需求、契合环境司法协同治理理论、迎合环境司法国家公园化。当前我国国家公园司法协作治理模式尚处分散性探索阶段，系统检视司法实践，仍然面临着修复性司法理念贯彻不足、立法支撑不足、环境司法专门化机制缺乏针对性、协作机制形式化与保障制度匮乏的困境。我国国家公园司法保护协作机制应以协同治理理论为方法论指引，从国家公园生态环境整体性的角度出发，贯彻修复性司法理念、完善立法供给、推进国家公园司法专门化建设、构建主体多元化的协作模式、健全保障体系，发挥司法作为国家公园生态环境的最后一道防线的重要作用。

关键词：国家公园 司法保护协作 司法协同

中圖分类号：D922.682文献标识码：A 文章编号：1674-8557（2024）02-0018-21

一、引言

自2013年党的十八届三中全会报告《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次正式地提出“建立国家公园体制”，并将其作为加快生态文明制度建设的组成部分以来，我国的以国家公园为主体的自然保护地体系建设和体制改革驶入快车道。在制度建设层面，《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）等政策文件密集颁布实施；在实践层面，我国于2015年启动了国家公园体制改革试点。2020年，国家公园体制试点阶段性收官。2021年10月12日，国家主席习近平在云南省昆明市举行的《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上宣布，中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是党和国家在生态文明建设领域部署的重大改革任务，“凡属重大改革都要于法有据”，《指导意见》将“完善法律法规体系”“加快推进自然保护地相关法律法规和制度建设”作为推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设的重要保障措施。基于此，我国拟构建“两法+两条例+N办法”的自然保护地立法体系框架，形成以《自然保护地法》为基本法律、《国家公园法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等法律法规为支撑、地方性法规为补充的自然保护地法律法规体系。2022年8月，国家林业和草原局（国家公园管理局）公布了《国家公园法（草案）》（征求意见稿）和《自然保护区条例（修订草案）》（征求意见稿）。

由于“国家公园”在我国属于新生事物，在国家公园体制改革试点阶段，我国以国家公园为主体的自然保护地体系建设以探索体制改革以及建章立制为重点。这一阶段，学界相关研究也主要围绕立法需求、立法规律与制度建议展开，比如学界集中探讨国家公园法在自然保护地立法体系中的角色定位、立法模式、管理体制等等，对国家公园的制度实施与执法司法问题则相对关注较少。自我国于2021年正式设立第一批国家公园，国家公园从规划、试点转入建设阶段后，在国家公园区域内多元主体之间的复杂的利益衡量与纷争关系对国家公园司法提出了现实需求。国家公园是以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的在国土空间上划定的特定区域，跨区域性以及生态环境要素的整体性、流动性是在设计与实施国家公园保护与管理制度时，必须高度重视与充分因应的基本特征，这也对国家公园司法保护提出了突破当前以行政区划确定管辖的传统模式、注重跨区域协作的特殊机制需求。“协作”是与“分工”相对应的概念，强调不同主体之间相互配合、协同完成任务。在环境司法专门化的背景下，构建国家公园司法保护协作机制，需要充分发挥司法能动性，从司法体制、运行机制等方面协调联动，以应对国家公园管理和保护的整体性、系统性、协调性需求。

完善的国家公园司法保护协作机制对于保障法律稳定运行、发挥制度预期效果、保护国家公园生态环境具有重要意义。针对我国当前尚无国家公园司法保护协作机制相关研究的现状，本文拟聚焦于2021年正式设立的国家公园的司法实践，并结合对照我国从2017年即开始的国家公园体制改革试点期间内产生的司法纠纷展开针对性研究，以期为构建我国国家公园司法保护协作机制提供有益参考。

二、国家公园司法保护协作的逻辑机理

构建国家公园司法保护协作机制，根植于国家公园整体性保护的内生需求、契合司法协同治理理论。遵循此逻辑机理，既可为我国国家公园司法保护协作机制的构建提供正当化依据，也可为朝向国家公园司法协同机制的构建指明方向。

（一）国家公园自然生态环境特征：整体性保护的内生需求

《指导意见》强调，国家公园“是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分”。《国家公园管理暂行办法》第1条明确规定，国家公园被预设承载“保持重要自然生态系统的原真性和完整性，维护生物多样性和生态安全”的功能，《国家公园法（草案）》（征求意见稿）第1条提出为了“保持自然生态系统的原真性和完整性，构建国土空间保护新格局……制定本法。”由此可见，作为由国家依据自然生态系统中各要素的内在关联而划定的大尺度空间范围，国家公园生态环境具有整体性与系统性的特点，其内部各种生态环境要素相互统一、相互依存、相互影响，不因行政区域的划分而阻断其生态系统之间的关联性，对于某一要素的侵害往往具有“牵一发而动全身”的效应，这就要求对国家公园的保护，应当变革以某一单一环境要素为保护对象的管理体制，打破“九龙治水”的困境并成立统一的管理机构，以实现对国家公园自然生态系统的统一管理和保护，这已体现在当前逐步实现的行政管理体制变革之中。然而，行政管理体制的变革尚不足以回应国家公园的整体保护需求，大尺度区域的环境纠纷解决特性决定了传统的以行政区划和要素保护为主的司法审理机制的碎片化难以满足管理与保护的整体性需求、割裂了国家公园生态环境的整体性联系。进言之，国家公园是一个体系复杂庞大、空间范围广、各生态要素相互交织的整体，决定了在其地域范围内发生的环境纠纷的复杂性和综合性，同一纠纷往往会同时呈现不同的法益保护对象，例如公私财产、个人健康与生命安全、社会管理秩序或生态环境本身。针对这种以国家公园为载体、公私益交织的环境案件，运用传统单一的诉讼制度进行救济，将难以避免出现挂一漏万、法益救济缺位的情形。因应国家公园大尺度区域环境纠纷解决的内在需求，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，亟待以“协同论”为理论指引，以国家公园生态环境整体和系统保护为目标，通过多元主体间的协同合作，破解国家公园司法保护地方化与碎片化的问题，促使环境资源司法契合国家公园生态环境保护的需求。

（二）国家公园司法保护协作基础：协同治理理论

“协同论”衍生于20世纪70年代，强调系统能否发挥协同效应取决于系统内部各子系统间的协同作用，各子系统间相互配合、协同得当，则系统会产生较强的整体效应。反之，如果一个管理系统内部相互掣肘、离散、冲突或摩擦，就会造成整个管理系统内耗增加，系统内各子系统难以发挥其应有的功能，致使整个系统陷于一种混乱无序的状态。司法“协同”是环境司法的发展趋势，作为司法“协作”机制的终极目标，“协同”更加强调系统中子系统之间的相互作用产生整体效应，能够利用相连的环境要素和环境条件，形成整体系统的质的变化。“协作”是“协同”的必经形态和重要手段，在践行整体性保护的国家公园内，构建系统高效的司法救济体制，应以“协同论”为理论支撑，首先构建国家公园司法保护协作机制，对于系统内各要素进行统筹协调和总体安排，打通系统的“关节”与“经脉”，从而产生制度间的耦合效应，为国家公园内环境资源整体性保护提供司法保障，促进国家公园法治体系的完善。概言之，司法是社会治理的最终手段，对国家公园整体性的保护要求构建国家公园司法保护的内外协调机制，这既体现在需要打破传统诉讼制度之间的割裂现象以“三审合一”实现对自然生态系统的整体保护和复合法益的全面救济，也体现在公、检、法主体之间秉持统一的司法救济理念并紧密配合，还需要司法主体与行政主体、环保组织等其他主体间的良性互动，以形成核心目标明确、外部边界清晰、各司法环节紧密联系的司法保护协作机制，并推动环境资源司法朝向“协同”方向发展，以期最终构建我国国家公园司法保护协同机制。

（三）环境司法专门化的进化：从案件类型特殊性到保护对象特殊性

环境司法专门化强调在人员、机构运行等方面遵循环境案件的规律，设立跨行政区划的司法机构对案件实行集中管辖。国家公园在设定之初就肩负着严格保护自然生态系统的使命，国家公园在设置目的上的特定性决定了其司法保护机制应与一般环境案件相互区别开来。从司法实践来看，目前的环境司法专门化仅仅只是在管辖方面将数个行政区划内的相关案件集中由一个行政区划内的司法机构进行管辖，属于现行按行政区划司法管辖制度的微调。而国家公园的自然生态系统是一个不可分割的紧密联系的整体，其强调完全打破行政区划的限制，按照其生态系统的原真性、完整性进行统一保护和救济，这就需要进一步优化与升级当前的司法救济体系。进言之，当前针对一般环境案件的已基本成熟的司法专门化机制并不适用于国家公园保护，国家公园自然生态系统的整体性、大尺度跨区域性特征对于环境司法专门化提出了更高的要求，需要构建国家公园司法保护的紧密协作机制，以实现对于国家公园的整体保护和救济。

一方面，国家公园以严格保护为主要设立目的，应重视国家公园生态环境前端治理。在一般环境案件中，保护与发展处于同等重要的地位，需要司法顺应生态环境的自然规律，在保护生态环境的同时平衡和协调其与经济发展、社会发展之间的关系。不同于一般环境案件，我国在《建立国家公园体制总体方案》中对于国家公园的功能预设要求是“实行最严格的保护”“首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护”，由此可见，国家公园以严格保护为首要任务，并在此基础上充分发挥生态系统的服务功能，为全社会提供科研、教育、体验、游憩等公共服务。此时，在国家公园相关环境资源案件中，更加强调发挥司法能动作用，坚持“保护优先、预防为主”原则，加强与政府部门、社会组织的联系，探索诉源治理，形成“源头预防、非诉在前”的司法協作救济格局，努力将生态环境损害消灭于源头或避免损害的进一步扩大。

另一方面，针对不同国家公园所具有的不同保护对象，在推进环境司法国家公园化的基础上，要求不同国家公园的司法保护协作具有不同的侧重点。以大熊猫国家公园为例，其通过保护旗舰物种大熊猫发挥“伞护效应”，协同保护金丝猴、雪豹、红豆杉等8000多种伴生珍稀动植物，素有“物种基因库”之称。这种针对生物及其栖息地的保护，亦是对整个生态系统进行保护，因此，除了需要加大司法力度严惩危害大熊猫国家公园内重点保护野生动植物犯罪的行为外，还需要加强对生物栖息地的保护，通过践行修复性司法理念，探索创新补植复绿、增殖放流、承担劳务、支付补偿金等多种生态修复方式，及时救济受损生态。又以海南热带雨林国家公园为例，热带雨林作为其主要保护对象之一，是我国分布最集中、类型最多样、保存最完好、连片面积最大的大陆性岛屿型热带雨林，为保护其丰富的林木资源，在严惩犯罪的同时，还应制定更为精细的生态修复方案，以期实现对于热带雨林受损生态环境的全面救济。而这些司法机制的构建都需要公、检、法、行政机关等多主体的共同协作参与，在生态修复方式的确定、生态修复责任大小的承担、生态修复措施的执行和监督等方面发挥合力，推动国家公园生态环境系统的全方位保护和修复，构建国家公园环境司法专门化机制。

三、国家公园司法保护协作现状及困境

虽然我国于2021年正式设立第一批国家公园，但在国家公园体制改革试点期间已设立了多个国家公园，在这些试点国家公园区域内发生的各种纠纷，已对传统的以行政区划为基础设置的司法机制的运行提出挑战，为了解决这些纠纷，各地已自发探索并初步构建国家公园司法保护协作机制。因此，预期以试点国家公园和正式设立的国家公园内的环境资源案件为研究对象，从审判实践出发，对已有的裁判案例进行类型化梳理与系统化分析，了解当前司法实践中这些类型案件存在的问题与特点，以期透视国家公园司法保护协作的实践样态，并为进一步完善我国国家公园司法保护协作机制提出路径选择。

（一）国家公园司法保护协作的实践样态

1.逐渐减少的司法裁判和渐趋平稳的国家公园体制建设

在我国国家公园正式设立以前，尚处于国家公园体制建设的改革探索期，相关司法裁判数量呈现爆发式增长，大量民事、行政案件聚焦于因国家公园规划、管控而产生的纷争。以“中国裁判文书网”作为样本来源的数据库、“国家公园”作为关键词进行全文检索，选定判决书类型作为研究分析对象，截止2021年10月12日，共有判决书543篇。其中，民事案由共375件、行政案由共71件、刑事案由共70件、国家赔偿案由及其他案由共27件，民事案由占比最大。通过进一步样本分析可知，在民事案件中，案由大多集中为合同纠纷（250件）、劳动人事争议（38件）、物权纠纷（29件）、人格权纠纷（10件）等，而与生态环境保护相关的侵权责任纠纷仅有6件。在行政案件中，与行政主体管理行为相关的案件共有46件，主要涉及因国家公园的体制改革与调整所导致的各类设施、工矿企业、矿业权的限制与退出相关的行政诉讼，这体现出在自然保护地体系改革与重构的背景下，在国家公园体制试点期内，严格规划建设管控，具体包括除了不会损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游等行为外，禁止其他开发建设活动；国家公园区域内不符合保护和规划要求的各类设施、工矿企业等逐步搬离，建立已设矿业权逐步退出机制。综上可知，在国家公园建设与管理过程中，需要司法处理附着于其土地之上的多重物权关系、理顺与国家公园规划、公共利益不符合的多种合同纠纷、调整劳动人事争议、公正裁判行政机关所涉各类与国家公园生态保护相关的行政诉讼等纠纷，以实现国家公园体制改革目标。

自我国国家公园正式设立以后，这种以合同纠纷为主的民事争议和以行政管理为主的行政诉讼渐趋减少，国家公园体制建设进入稳定期。在“中国裁判文书网”上，以2021年10月12日为起点检索至2023年9月8日、以“国家公园”为关键词进行全文检索，共有判决书45篇，其中，合同纠纷类案件共有36件，行政案件数量为0。通过与国家公园正式设立前的案件数量比对可知，国家公园正式设立以后的案件数量仅占历年来案件总数的7.7％，虽然可能存在受检索时间较近、部分案件未上传等因素的影响，但总体来说，绝对数量的减少表征国家公园内矛盾与纠纷趋于平稳状态，国家公园体制建设迈入新阶段。

2.宽严并济：刑罚轻缓化和从严惩处相结合

当前的司法实践在以最严密法治守护生态的同时，也初步践行修复性司法理念，在刑事判决中不再以自由刑、罚金刑等作为主要惩治手段，而是关注国家公园生态系统本身所遭受的损害，以修复受损生态作为裁判目的之一，刑罚整体趋于轻缓化。这一司法实践趋势体现为：（1）以最严密法治守护生态环境，对于国家公园范围内破坏环境资源的行为从严惩处。以中国裁判文书网为检索路径，截至2023年9月8日，与国家公园相关的刑事案件共计73件，其中，排除危害公共安全罪（10件）、破坏社会主义市场经济秩序罪（2件）、侵犯公民人身权利、民主权利罪（4件）、贪污贿赂罪（4件）、渎职罪（1件）等案件，涉及国家公园范围内生态环境资源保护的刑事案件主要有破坏环境资源保护罪42件、故意毁坏财物罪8件。其中，值得注意的是，在徐某某故意毁坏财物案、周某某故意毁坏财物案、熊某某滥伐林木案中，针对破坏国家公园范围内生态环境的犯罪行为，司法机关依法从严（从重）惩处。（2）刑罚趋于轻缓化。当前的刑事司法裁判中不再单纯的以罚金刑、自由刑等手段惩治犯罪，而是更加注重创新责任形式，探索多种生态修复方式，以期恢复受损环境的生态功能。如下表3-1所示，从案件数量上看，在涉及国家公园内与环境资源保护相关的50例刑事案件中，适用生态修复措施的案件共19件，占比仅有38%，体现出对于国家公园内受损生态资源的救济不足；从案件类型上看，国家公园环境资源案件涉及的10类犯罪类型中，高达9类犯罪中都有适用生态修复措施的案例，但适用与否的差异性较大，各类罪名下仍有超过50%的案件未适用生态修复措施，但总体而言，修复性司法理念仍贯彻不足，后文将对此作进一步细致分析。此外，在国家公园内与环境资源保护相关的50例刑事案件中，适用缓刑案件就有39件，占比高达78%，由此可见，涉国家公园环境资源案件的刑罚整体处于轻缓化状态。

3.跨区域司法协作机制初现雏形

由于国家公园保护的整体性与大尺度跨区域性特征，各个国家公园在不同程度上面临着跨省、市、县等行政区域的协调保护问题，如在我国正式设立的第一批国家公园中，大熊猫、武夷山、东北虎豹国家公园均面临跨省份的国家公园司法保护协调问题。为了打破这种地域空间上的横向分割带来的对国家公园统一司法保护的挑战，各地开始加强与毗邻区域的合作并探索构建系列司法协作机制。具体如下：（1）针对大熊猫国家公园四川片区的保护，为加强全省范围内的跨区域协作，大熊猫国家公园管理局会同四川省高级人民法院、四川省人民检察院印发《关于建立大熊猫国家公园生态环境资源保护协作机制意见（试行）》，探索建立生态环境资源保护协作机制。根据《关于建立大熊猫国家公园生态环境资源保护协作机制意见（试行）》，四川省高级人民法院、四川省人民检察院、大熊猫国家公园管理局将在大熊猫国家公园四川片区涉及的成都、德阳、绵阳、广元、雅安、眉山、阿坝等7个市（州）探索建立生态环境资源保护协作机制，具体协作内容包括强化行政执法与刑事司法衔接机制、建立民事司法保护协作机制、建立行政执法与行政司法保护协作机制、建立公益诉讼司法协作机制、建立生态恢复性司法协作机制5个方面，以实现对大熊猫国家公园的整体性保护。（2）针对武夷山国家公园的保护，江西省上饶市检察院和福建省南平市检察院签署协作意见，共同启动“武夷山国家公园保护检察监督专项行动”，明确了武夷山国家公园范围内的案件线索移送、检察协作等工作。此外，福建省法院还与省级行政机关联合发文以强化全省范围内国家公园的司法保护与行政执法间的协作，如福建省法院与福建省检察院、福建省森林公安局、武夷山国家公园管理局共同发布《关于联合开展打击破坏武夷山国家公园森林资源和生态环境违法犯罪专项行动的通知》，联合开展打击破坏武夷山国家公园森林资源和生态环境违法犯罪专项行动；又如福建省法院与福建省林业局联合发布《关于在生态环境刑事案件中开展生态修复适用林业碳汇赔偿机制的工作指引（试行）》，以推进国家公园内森林生态系统的保护和修复，建立体现林业碳汇价值的生态保护赔偿机制。（3）针对东北虎豹国家公园的保护，为解决因国家公园大尺度跨区域性等因素造成的诉讼不便，延边林区两级法院创新司法举措，开展诉讼服务“全域通办”。具体而言，两级法院通过在诉讼服务大厅统一设立“全域通办”便民窗口，实现“跨域立案、诉讼材料代收转、引导诉前调解、诉前保全”等十大事项通办，让当事人可以不受区域或层级限制选择就近的林区法院异地办理相关诉讼。这种突破行政区域和诉讼层级限制的司法尝试，是国家公园司法保护机制建设的有益探索。

（二）国家公园司法保护协作的困境分析

延循前述国家公园司法保护协作机制构建的应然逻辑，系统检视当前的司法实踐，通过应然与实然状态之对比，在归纳当前国家公园司法协作成就的同时，亦可发现这种司法保护协作机制还面临着修复性司法理念贯彻不足、立法支撑不足、环境司法专门化机制缺乏针对性、司法保护协作机制形式化与司法协作机制保障制度匮乏的困境。

1.修复性司法理念贯彻不足

国家公园具有原真性、脆弱性与损害不可逆性的特征，决定了对于其地域范围内的环境资源犯罪进行惩处的目的不应局限于实现惩治和预防功能，而是应最大限度地救济受损生态、消除破坏环境资源犯罪所带来的持续性生态功能损害的风险。恢复性司法的作用就在于通过犯罪行为人承担一定的义务、消除或弥补生态环境损害，从而使受损生态得到及时有效的救济。当前，“贯彻环境修复理念与制度目标已经成为环境法律责任机制实施的导向与环境司法机制改革的方向之一。”然而，如前述所言，国家公园的司法实践中虽已初步体现承担生态修复责任措施，但整体裁判趋于轻缓化，仍然呈现出修复性司法理念贯彻不足的现象，具体表现在以下三个方面。

第一，相关刑事案件的生态修复率较低。从前述表1总结的生态修复措施适用的案件数量和与案件类型上看，总体而言，与国家公园环境资源相关的刑事案件适用生态修复措施的案件数量仍然较低，源于各地裁判方式和标准不一，这种司法裁判的差异所引致的值得进一步思考的问题是：与国家公园环境资源相关的刑事案件中适用生态修复措施的标准和范围在哪里？为何检察院在针对同样的犯罪行为时，有的请求被告人补种复绿、承担生态环境损害赔偿责任，而有的却只请求对被告人进行人身制裁、经济惩罚，而无需承担生态修复责任？

第二，涉生态修复的刑事司法判决模式不一。这主要源于对生态修复措施的法律性质认识不一。当前理论界对于生态修复责任的法律性质存在着不同的争论：有观点认为生态修复是刑事责任实现方式的一种非刑罚处罚方法，虽然我国《刑法》第36条、第37条没有明文规定生态修复这种非刑罚制裁措施，但第36条的“判决赔偿经济损失”、第37条的“赔偿经济损失”都蕴含了生态修复的内容，生态修复应属于非刑罚处罚方法中的民事性制裁措施。也有观点认为，恢复原状经过改造、调适和发展，能够契合生态修复理念，环境修复责任是恢复原状的生态化表达。而这种学理争论直接体现于实践中呈现出的涉及生态修复的刑事司法判决的两种模式：一是将生态修复作为刑事判决中从轻处罚的依据。在正式设立后的国家公园环境资源刑事案件中适用生态修复措施的19例案件中共有8例案件采用此种形式，占比42%。如在程某某滥伐林木一案中，程某某主动对采伐的山场进行了复绿补种，法院将其视为酌定量刑情节予以适用；又如在高某、扎某等非法采矿案中，被告人李某在案发后主动委托第三方对过采区破坏生态进行治理修复设计，该方案得到黄河源区国家公园管理委员会的认可，其后在附带民事公益诉讼调解中，主动全额承担24.26万元的生态修复治理费，法院对此予以从轻处罚。二是在刑事附带民事公益诉讼判决书中，直接判令被告承担生态修复义务，采用此种形式的案件共有9例，占比47%。此种裁判模式中，援引《侵权责任法》的规定作为裁判依据。如肖某某、雷某某非法捕捞水产品一案，其判决书中明确援引《侵权责任法》第15条作为依据，判令被告赔偿因非法捕鱼而导致的渔业资源损失的同时，承担天然渔业资源恢复补偿款。由此可见，对生态修复措施法律性质的认识差异进一步导致司法实践中法律适用的混乱与争议。

第三，生态修复措施监督缺位。纵观当前的司法裁判，除将生态修复作为量刑情节考量的案件会对生态修复效果进行检查外，其余案件均缺乏对生态修复措施的后续执行进行监督。两种不同的审判模式之下面临着不同的监督缺位的问题。一方面，在从轻处罚的审判模式下，法院虽然会对生态修复的情况进行调查，但是不同的犯罪类型需要的修复方式、修复期限不同，这使得法院可能在等待修复效果的期间需要面临超出审理期限的问题。同时，在等待确认修复效果的期间，亦可能因裁判时间的推迟而使受损生态无法得到及时、高效科学的救济，以致损害进一步扩大。另一方面，在刑事附带民事公益诉讼案件中，通过判决判令犯罪行为人承担一定的生态修复义务，但此种模式却缺乏相应的监督主体和监督方案。如在胡某某盗伐林木一案中，胡某某与林权单位以协议承诺复绿补种，并承诺管护三年为由获得从轻处罚，但对于后续的监督和执行效果，判决书中并未明确。由此可见，监督上的缺位使得生态修复措施过于“形式化”，难以确保生态修复措施真正落到实效、实现预期修复效果。

2.立法支撑不足

在推进国家公园体制建设的司法保护进程中，相关立法和制度的完善可以为其提供合法的依据，是实现国家公园司法保护的基石。然而，针对构建国家公园司法保护协作机制，当前我国尚缺乏明确的法律依据、立法支撑不足。一方面，缺少顶层的制度设计和法律规范。在我国国家林业和草原局（国家公园管理局）已于2022年8月公布《国家公园法（草案）》（征求意见稿）、但尚未正式颁布我国《国家公园法》，加之未有司法解释等依据的背景下，我国国家公园司法协作治理相关的规范大多是具有明显政策性的文件，缺乏法律约束力而难以提供强有力的制度支撑。且尽管当前已有很多司法机关通过召开论坛、研讨会等形式积极探索各种国家公园司法保护协作模式，但主要仍是依赖协作主体间签署协作框架协议、意见、联盟章程等，如针对福建省武夷山国家公园、祁连山国家公园、三江源国家公园等探索司法协作治理而颁布的一些规范性文件，这些文件对于协作的环节与程序、协作主体职责等方面的规定较为抽象与笼统，实践中往往依赖主体履行的自主性而缺乏强制力和执行力。另一方面，针对同一国家公园的保护立法存在差异。由于各国家公园具有明显的大尺度跨行政区域性，不同地区因本区域内经济社会状况的不同，对国家公园的治理能力和治理理念可能不同，进而在立法上存在一定的差异，而这种差异既不利于实现法律适用和裁判标准的统一，也为进一步高效地实现国家公园司法保护协作带来掣肘。

3.环境司法专门化机制缺乏针对性

国家公园的整体性决定了司法保护协作治理的不可分割性，要求构建专门化的环境司法机制以应对具有综合性、跨区域性的国家公园环境司法案件。当前，环境司法专门化机制建设尚未完善，不仅体现于就环境资源案件进行“三合一”抑或“四合一”审理的专门的环境资源审判法庭上，也体现在处理跨区域环境案件的环境法院中。在国家公园的司法保护中，表现为环境司法专门化机制缺乏针对性，具体体現在国家公园集中管辖标准不一、缺少专门的国家公园司法机构两个方面。

其一，国家公园集中管辖标准不一。涉国家公园案件管辖的具体范围和标准不统一。以大熊猫国家公园保护的具体做法为例，大熊猫国家公园跨四川、甘肃、陕西三省，其在四川片区、陕西片区和甘肃片区却采用不同的案件管辖模式。成都铁路运输第二法院设立四川大熊猫国家公园生态法庭，集中管辖大熊猫国家公园四川片区所涉的7个市（州）20个县（市、区）范围内应由基层人民法院受理的环境资源案件。甘肃省并未设置国家公园生态法庭来专门审理国家公园内的环境资源案件，而是由各市州所在地基层人民法院设立环境资源审判合议庭，集中管辖市州辖区内由基层人民法院管辖的涉环境资源类一审案件，并设置甘肃矿区人民法院来集中管辖由全省各中级人民法院管辖的涉环境资源类案件，指导省内基层法院涉环境资源类案件的审判执行工作。而各省针对同一国家公园的迥异的环境资源审理模式、差异化的管辖标准势必会割裂国家公园生态的整体保护和系统修复。

其二，缺少专门的国家公园司法机构。环境司法审判一直以来都是改革与发展的重点方向，缺少专门的国家公园司法机构为进一步高效地进行国家公园司法保护协作带来两个方面的问题。一方面，传统的司法机制依托行政区划建立管辖制度，普通司法机关在面对部分跨行政区域的国家公园环境资源案件时，因受行政区划的限制而无法做出整体性判断，难免招架无力，且即使当前各司法机关已尝试探索并签订各类司法协作框架协议，也都仅是“治标不治本”之举，而不能真正解决司法“碎片化”治理产生的分割性问题，并不利于实现国家公园的整体保护。另一方面，缺乏专门的国家公园司法机构，因行政区划产生的地方保护主义在一定程度上会导致地方司法机关产生“同案不同判”的结果。具体而言，在当前尚未有明确的从国家层面针对国家公园专门的上位法做支撑的背景下，地方因发展规划与环境治理目标的不同而制定的国家公园保护政策也有所差异，进而体现在地方司法机关应对国家公园相关环境资源案件的手段差异上，加之与国家公园相关环境资源案件的立案标准、取证、裁量等还会因不同地域的司法水平和理念的差异而有所不同，最终外化为不同司法机关针对国家公园内同一类型案件具有不同的裁判结果。

4.司法保护协作机制形式化。

因受不同司法机关协作治理理念不一致、地方利益冲突等因素的影响，不同司法机关针对同一国家公园环境资源案件的裁判尺度存在差异。首先是司法机关协作治理理念不一致阻碍司法协作。国家公园所跨的不同地区司法机关在处理相似的环境资源类案件时，往往出于自身或外部环境的影响，产生司法保护协作的理念不一，进而在案件裁量时对规则的选择适用存在差异，导致司法机关在处理类似案件时无法作出相同，甚至会作出互相矛盾的结论，最终影响国家公园内环境资源案件“同案同判”的效果。其次是地方利益冲突制约司法协作。司法协作既是专业协作也是利益协作，司法机关在处理国家公园相关环境资源案件时，往往受地域管辖的限制而难以进行全盘考量，加之出于地方利益考量，针对同一案件的裁判尺度不同，因此，跨区域的利益冲突往往会成为司法协作的现实障碍。而司法救济上的不平衡和差异性不仅不利于实现国家公园的整体保护和系统治理，还会造成公众一定程度上的司法认知混乱，亟待统一司法裁判尺度。

当前我国国家公园司法保护协作治理机制建设的主体困境主要体现为协作治理主体参与不足。尽管各个国家公园所跨区域的司法机关已经开始探索并创新协作治理模式，但是各主体尚缺乏参与自觉性，这表现为并非所有应该参与协作治理的主体均已参与到国家公园司法保护协作当中。具体而言：一方面，在司法机关的内部协作上，尚存在较大的探索空间。“审判是司法的中心环节，法院是环境资源司法环节中的关键，因此，法院之间的内部协作是环境资源司法协作的根本。”虽然当前已逐渐探索法院、检察院各自系统内的司法协作机制，并在整体上呈现出法院系统的协作协议较多、检察院系统的协作协议较少的现状，但仍存在较大的完善空间，特别是作为环境公益诉讼适格主体的检察院，在面对国家公园这个有机整体的司法保护治理时，如果无法做到诉讼尺度的统一，就难以避免国家公园所跨各区域内环境治理监督的碎片化和差异化。另一方面，在司法机关与行政机关的外部协作上，环境行政执法与环境司法间缺乏互动。国家公园司法保护协作治理是深层次与多维度的，其并不仅仅意味着司法机关间的内部协作，还需要司法机关与作为国家公园生态保护、治理、修复等程序的主要执行者的行政机关间的外部协作。概言之，不仅环境资源案件司法审判中的事实认定高度依赖环境行政执法中所形成的的证据，而且法院判决的国家公园生态环境治理与修复等工作的执行也依赖于行政机关的配合，这要求司法机关与行政机关加强互动以凝聚治理合力。此外，公众作为生态环境保护与治理的最大受益者与最公正监督者，是国家公园协作治理中不可或缺的力量，而当前在国家公园司法保护协作中却鲜少出现公众的身影。

5.司法协作机制保障制度匮乏

保障机制是有效推进国家公园司法保护协作进程的关键，其核心在于从国家公园生态环境整体性出发，对影响协作的外部机制予以完善并落实，从而提高各协作主体的协作动力。当前，我国国家公园司法保护协作机制的保障制度匮乏具体体现在两个方面：一是信息共享机制不健全。信息共享与信息对称是国家公园司法协作治理的前提条件，具体内容包括国家公园环境资源状况、相关行政执法信息、司法机关裁判结果等信息都要求得到及时的共享，而当前的协作治理中仍主要依靠线下召开会议等方式共享信息数据，动态数据库未能搭建，线上协作治理沟通平台的缺失会加大治理的时间成本和经济成本。特别是针对跨省域国家公园的司法协作，地方保护主义和“公地悲剧”极有可能造成地方相关协作主体在沟通交流时有所倾向，加之物理上存在的距离使得信息在传输、交换的过程中难免存在偏差和缺漏，沟通阻碍的问题给司法保护协作带来困境。二是绩效考核制度与问责体系缺失。绩效考核制度直接影响司法协作主体的价值选择偏好与行动逻辑，换言之，“绩效考核机制的内容决定着环境和经济之间的利益衡量趋势。”因国家公园司法保护协作机制高度依赖各协作主体的参与自主性，缺乏强制约束力，有必要将国家公园司法协作中各协作主体的行为纳入绩效考核机制之中，以激发协作主体参与协作的内在动力。

四、国家公园司法保护协作的路径选择

當前，我国的国家公园司法协作治理模式尚处分散性的探索阶段，司法协作治理机制还存在广阔的发展空间。基于此，我国国家公园体制建设的司法保护机制应以协同治理理论为方法论指引，从遵循国家公园生态环境整体性的角度出发，从贯彻修复性司法理念、完善立法供给、推进国家公园司法专门化建设、构建主体多元化的司法协作治理模式、健全国家公园司法协作治理的保障体系五方面共同发力。

（一）贯彻修复性司法理念

在国家公园相关环境资源案件中充分贯彻修复性司法理念，要求从以下三个方面进行完善。一是明确生态修复责任的法律属性。对生态修复责任性质认识的差异，导致当前多样化的司法判决模式，进而产生“同案不同判”的结果，既有违公平正义，亦不利于救济受损生态，亟待统一的法律规范予以澄清生态修复的法律性质。二是拓宽刑事案件修复性责任的适用率。从前述内容可知，并非所有案件都判决生态修复的责任形式，以致受损的生态环境并没有得到及时有效的救济。与传统的刑事司法模式相比，恢复性司法注重对因违法犯罪行为破坏的生态环境的补救与修复，在环境资源犯罪领域中引入修复性司法，突破了传统司法模式的局限性，有利于实现犯罪惩处、生态修复、轻刑化改革等多重目标，推动当下我国解决国家公园内环境资源犯罪案件的良性发展。当前，我国正全面推行的环境归口审判制度为贯彻修复性司法理念提供了便利条件，应适当提高生态修复在案件判决中的适用率。三是完善修复性责任承担的监督机制。在坚持恢复性司法的理念下，加强司法机关与生态环境部门、自然资源主管部门等行政机关间的联动性，不仅表现为法院在审理具体案件时邀请相关行政机关出席旁听并发表意见，还表现在法院判令行为人履行生态修复义务时明确生态修复责任的监督机关，通过各机关间充分发挥协作联动机制，共同监督落实生态修复方案。此外，由于环境污染具有不可逆性，有些受损严重的生态环境已不具备修复可能性，此时应考虑进行替代性修复，“而这种替代性修复应当是原地行为类替代修复优先，如在受损生态环境当地通过土壤改良、野生动植物保护等方式进行；若无法在原地开展替代性修复的，应考虑异地进行同质恢复”，实践中也已探索出“异地补植”“异地增殖放流”等修复方式。其中，针对“异地补植”“异地增殖放流”这种跨区域、长期性的修复责任方式还强调应注重第三方的监督执行机制。诸如法院判决采用“异地补植”的方式进行生态修复的，可通过在当地民众中选用“护林员”等监督职位，随时监督生态修复状况并及时向相关行政监督主体汇报，使得修复性司法理念得以真正贯彻。

（二）完善立法供给

立法是司法的基础，良好法律制度的建立更有利于国家公园生态环境的保护和治理。立法的缺失将造成司法协作机制中司法机关内部之间、司法機关与行政机关及其他协作主体之间存在各自为政而缺乏强制力保障机制良好运行的现实困境。概言之，推进国家公园司法保护协作治理机制，完善相关法律规范是首要任务。在我国当前已公布《国家公园法（草案）》（征求意见稿），但尚未有正式的《国家公园法》颁布实施的背景下，考虑首先推进各个国家公园的协同立法，为各个国家公园司法保护协作提供具体法律依据。

立法机关应根据各个国家公园设置的不同目的、具有的不同保护对象，制定专门的国家公园保护法，并在立法环节中坚持多元主体参与立法，鼓励并引导公众、社会团体等参与到国家公园司法协作治理的法律起草之中，最终实现各个国家公园的司法保护协作治理机制有法可依。不同的协同立法模式提供了多样化的制度供给，就现行地方协同立法模式来看，至少有三种类型的模式可为国家公园地方立法参考、甄选和适用，具体而言：一是“分别立法+设置省际协作专章”模式。典型如2021年江西省和福建省人大常委会陆续通过《江西省铁路安全管理条例》《福建省铁路安全管理条例》，分别在其第五章专章规定了闽赣协作，并均于2022年1月1日起施行；2014年上海、江苏、安徽、浙江（“三省一市”）人大常委会先后通过《大气污染防治条例》，均对“区域大气污染联合防治”作出专章规定。二是“一个立法文本+多家通过”模式。典型如“三省一市”人大常委会2021年同时出台《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》；又如，京津冀三省市人大2020年相继审议通过《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，三省市人大常委会2022年底分别通过内容相同、施行时间同步的《关于京津冀协同推进大运河文化保护传承利用的决定》。三是“条例+共同决定”模式。典型如“根据《长江保护法》第80条，云、贵、川三省探索了赤水河流域保护‘条例+共同决定的联合立法模式，由三省人大常委会分别审议通过《关于加强赤水河流域共同保护的决定》，同时审议通过各自的《赤水河流域保护条例》。”因此，现实中存在不同类型的地方协同立法模式，不同的国家公园在设计和展开地方协同立法时，可以根据情况选择适用合适的地方协同立法模式，而不同模式的选择又进一步影响了国家公园协同保护的法律实施路径。

（三）推进国家公园司法专门化建设

1.创设专门的国家公园司法机关

国家公园因具有鲜明的跨行政区域性，为使跨区域司法权免受地方主义等因素的干扰，国家公园司法专门化是最佳选择。进言之，设置专门的跨行政区域的国家公园司法机关是保障国家公园司法协作治理机制有效运行的一种重要途径，这不仅有助于实现地区间司法的规范化和标准化，还可以促进司法裁判尺度统一、规范法律适用和引导社会价值取向。党的十八届四中全会决议中明确了可以探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院的规定，“2014年中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》”，由此可见，为推动国家公园司法保护协作治理进程，应探索创设专门的国家公园司法机关。

具体而言，首先应创设专门的国家公园环境法庭或环境法院。“我国最初通过地方设立专门环境资源法庭以推动环境司法专门化，如今地方探索以生态功能区为划分的环境法庭，形成跨区域集中管辖的环境资源法庭，司法协作便基于此而得以完善发展。”具体可从两个方面展开：一是针对省级区域内的国家公园环境资源案件的跨区域集中管辖，实践中已探索多种特色做法，以贵州省创设的“145”跨区域环保审判模式为例，贵州省高级人民法院将贵州省分为五个生态司法保护板块，综合考虑各地法院审判力量、交通条件等因素，选择五个基层法院及与其对应的四个中级法院和省高级法院来设立生态环境审判庭，实行省内环境资源案件跨行政区域的集中管辖。以此为经验借鉴，根据国家公园范围内所涉环境资源案件的具体情况和复杂程度，探索在省级区域内的三级法院中设立国家公园环境法庭、并在最高院设立国家公园环境法庭和巡回法庭，形成系统完善的国家公园环境审判结构。二是针对跨省级行政区域的国家公园环境资源案件的集中管辖。可通过创设专门的国家公园环境法院，由该法院针对国家公园内环境资源案件实施“三审合一”模式，同时建立一个跨省级区域的法院作为上诉法院，实现对国家公园整体化保护和治理的目标。其次，还应创设专门的国家公园检察院。专门的国家公园检察院契合我国司法管辖制度改革的方向和目标，有利于改善国家公园分区划治理的低效管理及司法保护模式，提高环境司法专门化水平。具体而言，一是创设与国家公园环境法庭相对应的国家公园检察院，由其负责监督国家公园区域内环境资源相关的民事、刑事与行政类案件、上诉案件及其他具有重大影响的案件的审理裁判；二是创设与国家公园环境法院相对应的跨行政区域的国家公园检察院，充分发挥其加强区域协作、促进国家公园一体化治理、完善国家公园环境司法专门化的重要作用。

2.统一司法裁判尺度

司法裁判尺度的统一是环境资源司法的目标，也是司法公正的体现。需要注意的是，在推动国家公园司法保护协作进程中，司法裁判尺度的统一所指涉的是因共同的国家公园环境资源利益而达成司法协作治理的各司法机关间在一定程度上的统一，并非要求完全一致。在当前我国尚缺乏从国家层面的针对国家公园的顶层设计，国家公园相关环境资源案件的审判面临地方司法理念存在差异以及地方利益存在冲突等因素的困境下，更应注重实现司法层面的裁判统一。此外，在坚持“立法宜粗不宜细”的理念之下，除了需要在专门的国家公园立法中予以规定以实现裁判规则适用统一的事项外，对于目前尚不适合进行立法的争议问题，可以授权由最高人民法院根据实践的需要出台司法解释。同时，司法机关还可以通过发布与国家公园环境资源的保护治理相关的指导性案例和典型案例，为进一步科学量化裁判规则、统一国家公园内环境资源案件的司法裁判尺度和标准奠定基础。

3.健全专门的国家公园司法人才队伍

环境司法专门化即将刑事、行政、民事案件统一至同一司法机关专门管辖，对司法机关的办案人员提出更高的标准和要求，需要专门的“三审合一”或“四審合一”的环境司法人才来裁判相关环境资源纠纷，这意味着培养专门的国家公园环境治理人才是推进国家公园司法专门化建设所必不可少的部分。而当前司法机关内办案人员的专业素质有限，与构建国家公园司法专门化审判需要的专业化水平尚存在差距，因此，在通过邀请生态环境方面的专家为相关实务人员定期开展环境知识培训、不断提升办案人员业务水平的同时，还可以邀请知悉环境资源法律法规的高校专家等担任人民陪审员为案件的裁判提供智识支持。此外，还应更加注重对作为司法实务人才储备军的环境法专业学生的培育，以加快国家公园司法保护的专门性人才队伍建设。

（四）构建多元化的司法保护协作治理模式

1.构建公、检、法协调联动机制

司法协作治理的理论要求多元协作主体的共同治理，并非分割治理。在前述专门国家公园司法机关创设的基础上，需要打破地域限制，及时解决不同协作主体间的沟通协调问题，要求构建法院、检察院、公安机关乃至行政机关之间协调互动的联动机制，实现一体化治理机制，亦即通过公安机关对涉嫌构成国家公园环境资源犯罪案件的主动介入、完善检察机关对于公安机关和行政机关的监督职能、履行法院公正司法裁判的职能，实现各协作主体在案前立案管辖、案中诉讼裁量、案后判决执行三个方面的衔接配合。此外，在把握司法权边界的前提下，应充分借助区块链等技术优势打破不同部门间的“信息壁垒”、进行信息交互与多维度监督，以形成高效化的国家公园环境资源纠纷解决机制，最终协作实现国家公园整体性保护目标。

2.强化司法机关与行政机关的协作机制建设

生态环境执法与生态环境司法相辅相成，在推动司法机关与行政机关之间的协作时，应考量司法权具有被动性的特征，避免“司法能动主义”在协作中的扩大，同时还应注重行政权具有主动性的特征，始终坚持“行政优先、诉讼兜底”理念。因此，强化司法机关与行政机关间的协作，可从诉前监督、诉中衔接、诉后执行三个层次展开，具体而言：一是加强对国家公园保护治理相关行政行为的事前与事后监督。通过事前监督能够避免行政机关在国家公园生态治理中出现的行政违法行为因地方保护主义而被遮盖的情形；而行政诉讼作为一项必不可少的事后监督的法律制度，则是通过司法机关对行政机关在国家公园内实施的行政违法行为进行矫正。二是强化行政执法与刑事司法的衔接。环境资源类案件的难点在于对案件事实进行认定，这高度依赖于环境行政执法中所形成的证据。对此，应在国家公园生态环境行政执法部门与司法机关之间建立更加顺畅的衔接机制，以保障对国家公园进行违法犯罪时追诉工作的顺利开展。三是实现司法机关与行政机关的执行联动。随着环保机构监测监察执法垂直管理制度改革的不断推进，环境行政部门更能保障环境损害治理的执行效果并在一定程度上摆脱地方保护主义不当干预的情形。因此，由环境行政机关执行国家公园相关环境资源案件的裁判，“并通过行政监督、及时报告、执行建议等方式，保障环境治理阶段性成果以及最终效果的循序达成”。

3.建立国家公园司法保护协作治理的公众参与模式

生态环境的公共性决定了生态环境资源由公众享有，公众理应作为治理主体参与到国家公园司法保护协作治理当中，这契合国家公园全民共享性和社会公益性的内在要求和外在体现。当前，各国家公园地方立法中已初步建立公众参与的治理机制，具体包括明确公众知情权、参与权与监督权、建立志愿者服务制度、明确公众监督的具体机制，但总体而言尚处于宣示层面，公众仍缺乏实质参与协作治理的常态化机制。因此，有必要探索公众实质参与国家公园司法保护协作治理的保障机制模式：一是建立公众对国家公园环境治理的问责机制，作为国家公园治理工作的监督者，应将公众的认可作为协作主体治理成效的绩效考核标准之一，重点关注公众的环境反馈意见，并通过奖励机制的设立来鼓励公众积极参与到国家公园协作治理过程之中；二是拓宽公众实质参与国家公园司法治理的途径，可通过聘用具备一定环境治理知识的公众担任人民陪审员、人民检察员等方式，让公众深入参与国家公园司法保护协作治理之中；三是建立沟通协商机制，公众作为国家公园司法协作治理信息的必要知情者、国家公园生态环境的受益者，通过沟通协商机制的建立，保障公众对于国家公园生态治理信息的及时获取、有关利益诉求的顺畅表达，并充分吸收公众在参与协作保护治理中提出的意见建议。

（五）健全国家公园司法保护协作治理的配套机制

1.构建司法协作治理的信息沟通平台和共商平台

“信息的交流与公开是环境资源司法协作推进的关键，环境资源司法信息的共享能够有效推进环境资源司法协作的进程。”换言之，国家公园生态环境具有的大尺度跨行政区域性，生态环境损害所具有的隐蔽性、不可恢复性等特点，要求协作主体间的信息共享应全面、高效。因此，一方面，应利用大数据、云计算等技术搭建司法协作治理的信息共享平台。通过各协作主体将信息及时上传至该平台，在实现信息实时共享的同时也可为其他协作主体处理同类案件提供经验借鉴。此外，为防止各协作主体在信息共享工作上出现相互推诿的情况，可以通过指定各协作主体的信息联络负责人的方式，以保障在信息共享出现障碍时得以及时沟通并有效解决。另一方面，可以构建司法协作治理的线上共商平台。一个能容纳多元利益主体建言献策的协商议事平台是国家公园司法保护协作得以科学高效进行的基石所在和重要保障。通过搭建线上共商平台，在实现高效的同时减免了不必要的金钱浪费，不仅有利于其他利益主体对协作机制的运行进行监督，还为公众参与治理提供渠道，拓宽了司法协作治理的广度与深度。

2.建立司法协作绩效考核与问责体系

在中国司法制度模式及其建设方式下，“司法的绩效考核是符合制度逻辑、实现司法管理监督、推进司法机关各项工作、加强司法队伍建设的必要管理手段”。“2019年中共中央办公厅印发的《党政领导干部考核工作条例》将‘生态文明建设成效作为党政领导干部考核的重要内容。”而国家公园体制建设作为我国生态文明建设的重要内容，为确保各协作主体能够切实推进国家公园司法保护协作进程，有必要参照该条例将国家公园司法协作事项纳入各主体的生态文明建设的绩效考核之中，通过确立问责主体、追责程序与奖励机制，激发各协作主体的协作动力，实现以司法合力助力国家公园生态保护的目的。

五、结语

国家公园作为一个复杂的自然生态体系是由各环境要素组合而成的有机整体，对其保护和治理是一项系统工程。司法作为处理国家公园环境资源问题、化解国家公园环境资源纠纷的最后一道防线，需要深化环境司法体系改革。国家公园司法保护协作机制是顺应国家公园环境资源整体保护必然趋势的机制，其关注到国家公园整体性、关联性与大尺度跨区域性等特点，高度契合国家公园保护和治理需求、迎合国家公园环境司法专门化。目前，我国国家公园司法保护协作机制尚处于初步探索阶段，应贯彻环境司法协同治理理论和修复性司法理念，通过推进各个国家公园协同立法来提供立法供给，推动国家公园司法专门化建设，构建司法机关内部与外部双向协作的多元协作主体，搭建常态化信息沟通与数据交流平台作为主体间交流保障，同时通过绩效考核体系提高协作主体积极性，以保障国家公园司法保护协作机制的有效运行，为最终在法治轨道上推进国家公园治理体系与治理能力现代化提供司法保障。

（责任编辑：刘 冰）

参见杜群：《中国自然保护地法治建设的回顾与展望》，载《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2023年第1期。

不少学者对《国家公园法》与《自然保护地法》的关系有着不同解读， 对《国家公园法》的性质定位也有不同看法。有研究认为，制定《国家公园法》需要从自然保护地立法体系建设的高度统筹考虑，按照充分保障自然保护地体系中各类保护地协同发展、兼顾特殊性与一般性的原则，确定制度内容，并建立必要的衔接机制，为今后自然保护地法预留可能的立法空间。参见吕忠梅：《以国家公园为主体的自然保护地体系立法思考》，载《生物多样性》2019年第2期。也有研究认为，《自然保护地法》与《国家公园法》属于基本法与特别法（单项法）的关系，《国家公园法》将会构成我国自然保护地法律体系的特别法规范。参见汪劲：《论〈国家公园法〉与〈自然保护地法〉的关系》，载《政法论丛》2020年第5期。还有研究认为，国家公园法在自然保护地法体系中具有“标杆法”地位，先行探索的制度创新不仅对后续自然保护地立法具有重要的引领价值，能够提供直接参照与间接参照，也具有满足自然保护地制度变革需要的现实必要性与可行性。参见吴凯杰：《国家公园法应作为自然保护地法體系中的“标杆法”》，载《中南大学学报（社会科学版）》2022年第5期。

当前，理论界和实务界似乎对“一园一法”模式情有独钟。有研究认为，当前我国国家公园的政策指引和立法实践要求针对每个国家公园制定内容大同小异的地方性法规，实际上是对该立法模式的异化，是一种形式意义上的“一园一法”，并无法真正实现其差异化管理的核心功能。因此，应从形式意义上的“一园一法”模式向实质意义的“一园一法”模式过渡。参见秦天宝、刘彤彤：《国家公园立法中“一园一法”模式之迷思与化解》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2019年第6期。

针对我国国家公园法律管理体制现状，有研究认为，尚存在立法缺乏整体性、立法目的不协调、法律位阶较低三个问题。参见戴秀丽、周晗隽：《我国国家公园法律管理体制的问题及改进》，载《环境保护》2015年第14期。对于国家公园进行分区管控，有研究认为，拟制定的《国家公园法》应当以人的行为控制为出发点和主线规定二阶结构的分区管控制度：首先以人类行为控制程度进行管控分区，规定核心保护区与一般控制区及对应的行为控制制度；进而在此基础上以人类行为方式进行功能分区，划分为严格保护区、生态保育区、科教游憩区和传统利用区，并有针对性地规定行为管控制度。参见刘超：《国家公园分区管控制度析论》，载《南京工业大学学报（社会科学版）》2020年第3期。

参见吴勇：《我国流域环境司法协作的意蕴、发展与机制完善》，载《湖南师范大学社会科学学报》 2020年第2期。

参见韩康宁：《从“协作”到“协同”：黄河流域环境司法治理的进路》，载《河北环境工程学院学报》2022年第1期。

参见秦天宝：《我国流域环境司法保护的转型与重构》，载《东方法学》2021年第2期。

参见福建省南平市中级人民法院（2020）闽07刑终220号刑事判决书。在二审中，因查明部分犯罪行为发生于案涉林地纳入武夷山国家公园管辖范围之前，而认定不予适用从严惩处。

参见福建省武夷山市人民法院（2020）闽0782刑初125号刑事判决书。

参见湖北省神农架林区人民法院（2018）鄂9021刑初10号刑事判决书。

参见湖南省城步苗族自治县人民法院（2020）湘0529刑初135号刑事附带民事公益诉讼判决书。

参见湖北省神农架林区人民法院（2019）鄂9021刑初61号刑事判决书。

参见湖北省神农架林区人民法院（2020）鄂9021刑初57号刑事附带民事判决书。

参见湖南省城步苗族自治县人民法院（2019）湘0529刑初33号刑事附带民事公益诉讼判决书。

参见青海省玉树市人民法院（2017）青2701刑初41号刑事附带民事判决书。

参见四川省广元市朝天区人民法院（2020）川0812刑初63号刑事附带民事判决书。

参见和林格尔县人民法院（2018）内0123刑初71号刑事判决书。

参见青海省玛多县人民法院（2018）青2626刑初5号刑事附带民事判决书。

参见陕西省商南县人民法院（2022）陕1023刑初12号刑事附带民事判决书。

参见陕西省麟游县人民法院（2021）陕0329刑初32号刑事附带民事判决书。

参见福建省武夷山市人民法院（2019）闽0782刑初241号刑事判决书。

参见四川省荥经县人民法院（2019）川1822刑初78号刑事附带民事判决书。

参见吉林省汪清林区基层法院（2018）吉7501刑初26号刑事附带民事公益诉讼判决书。

参见云南省普洱市思茅区人民法院（2014）思刑初字第150号刑事判决书。

参见福建省武夷山市人民法院（2019）闽0782刑初200号刑事判决书。

参见福建省武夷山市人民法院（2019）闽0782刑初199号刑事判决书。

参见福建省武夷山市人民法院（2020）闽0782刑初125号刑事判决书。

参见福建省武夷山市人民法院（2020）闽0782刑初67号刑事判决书。

参见福建省光泽县人民法院（2018）闽0723刑初102号刑事附带民事判决书。

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参见刘超、吕稣：《自然保护地共同治理机制的定位与构造》，载《东南学术》2023年第5期。

孟春阳、陈沫霖：《环境资源司法协同机制的多维分析及其实现》，载《甘肃理论学刊》2023年第4期。

龙宗智：《试论建立健全司法绩效考核制度》，载《政法论坛》2018年第4期。

胡中华、周振新：《区域环境治理：从运动式协作到常态化协同》，载《中国人口·资源与环境》2021年第3期。

【基金项目】国家社科基金重点项目“‘双碳目标下环境司法机制创新研究”（项目编号：23AFX021）。

【作者简介】刘超，法学博士，华侨大学法学院教授。邓琼，西华师范大学法学院助教。何俊燊，华侨大学法学院经济法硕士研究生。