地方治理视角下的我国地方税体系建设探析

李燕

【摘要】地方税是地方政府财政的重要来源，也是地方政府实现有效治理的基础与保障。回望改革开放后地方税制演化路径，增进地方治理效能的地方税制面临着税种结构不平衡问题、地方专享税收收入占税收收入的比重明显偏低、地方税收收入对地方支出的支撑能力明显不足、地方税种要素不完善，促进绿色低碳方面作用不够等困境。面向未来，还需要完善地方税体系建设，提升地方政府治理能力。

【关键词】地方税；地方治理；地方税主体税种

【基金项目】2020年广西高校中青年教师科研基础能力提升项目“ 地方有效治理激励视角下的税收制度构建研究”（2020KY38001 ）。

一、引言

在我国现有的体制下，地方政府是地方治理的主体。“郡县治，则天下安”，地方政府在国家治理中发挥着重要作用，其治理水平的高低也影响着国家治理的成效。地方税作为地方财政收入来源的重要部分，可以说是地方政府能够实现有效治理的重要基础。党的十九届六中全会通过的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出，要“加快建立现代财政制度”“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。健全地方税体系是现代税收制度改革的内在要求，因此需要将地方税制度的完善融入国家治理大局之中，实现地方政府治理体系和治理能力现代化。

二、改革开放以来我国地方税制演化路径

改革开放以来，在逐渐理顺中央和地方政府财政分配关系的过程中，地方税制也得到了进一步的完善。

1.1979～1993年：“利改税”与财政包干制

改革开放后，我国经济体制开始从计划经济向市场经济转变，税制改革在此背景下展开。这一时期的税制改革主要是通过调整中央政府和地方政府的分配关系，从而调动地方政府的积极性。1983～1984年两步“利改税”解决了国营企业过于依附国家的计划与分配，缺乏主动性与积极性的问题，自此后税收也逐渐成为国家财政收入的主要形式。1985年“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制将财政收入划分为三个部分：中央财政固定收入、中央和地方财政共享收入、地方财政固定收入。集体企业所得税、农牧业税、城市房地产税等12个税种收入归地方财政。

1988年，财政大包干的财政管理体制，逐渐取代了两步“利改税”，地方的年度预算收支指标经中央核定后，由地方包干完成，地方自求平衡，超支不补，结余留用。这一阶段地方将城乡个体工商户所得税、个人所得税、奖金税等5种税种划归地方税，而且开征了耕地占用税和城镇土地使用税两个新税种，地方税的税种更加丰富。但包干制下，地方政府获取了经济增长带来财政收入增长的主要部分，中央财政日趋困难。中央财政收入占国家财政收入和国家财政收入占GDP的“两个比重”急剧下滑。分税制改革在此背景下推行。

2.1994～2013年：“分税制”改革

1994年的分税制改革对于我国现行地方税制体系的建设意义重大。把实施宏观调控、维护国家稳定的税种（关税、消费税和中央企业所得税等8个税种）确定为中央税，由中央征收，并作为中央财政的固定收入；将有利于地方经济发展和地区间稳定的税种（营业税、个人所得税和房产税等18个税种）交由地方征收有利于促进中央与地方财政平衡的税种确立为共享税。分税制财政管理体制，将中央和地方政府的事权和财政支出范围进行了划分，中央和地方税体系得以建立。除此之外，还制定了中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度。这既进一步理顺了中央和地方间的激励机制、财政机制，也保障了地方政府财政收入来源的稳定，让地方政府在抓经济、搞发展的强大内生动力的驱动下不断焕发生机，为我国经济增长奠定了强大基础，稳步实现了税制改革目标。

3.2013年至今：构建和优化现代财政制度背景下的地方税制

在分税制改革基本确立地方税框架之后，税制中仍然存在着许多不利于公平竞争、高效征管以及收入分配的因素。随着经济体制改革不断深入，我国围绕建立社会主义市场经济的改革目标，对地方税进行了逐步完善。

（1）1994年分税制改革后，地方财政的主体税种一直是营业税，但是营业税和增值税因为抵扣链条不衔接产生的重复征税，让部分行业税负过高且行业间税负差异较大等问题日益突出。因此，从2012年开始至2016年，先从上海率先启动增值税扩围试点，逐渐将增值税的征管范围覆盖到所有行业，完成了对货物增加值、服务的全链条征管。在此之后营业税退出历史舞台。“营改增”的实施促进了“行业税制不公”这一历史遗留问题的解决，但是也导致了作为地方税主体税种的营业税不复存在，中央政府和地方政府收入分享机制的完善逐渐成为地方税体系建设的重点。

（2）为更好地顺应我国经济结构调整和发展方式转变的需求，增强全社会环境保护意识，更好地推进生态文明建设，2018年开征环境保护税。通过强化企业治污减排责任，对主动采取措施降低污染物排放浓度的企业给予税收减免优惠的政策。不仅对企业形成了有效的激励约束机制，而且《环境保护税法》作为自1994年税制改革以来出台的第一个地方税种，对促进地方税体系的丰富与发展具有重要的里程碑意义。

三、增进地方治理效能的地方税制现实困境

地方政府支出责任在不断加大，因此迫切需要相对稳定的财政收入来源，地方税体系建设也成为重要命题。但是目前地方税体系建设进程仍然相对滞后，种种问题阻碍了地方税体系的进一步完善。

1.税种结构不平衡问题

在我国现行的地方税体系中，地方税由地方共享税和地方专享税两大类构成。地方共享税由增值税、企业所得税、个人所得税、资源税、城市维护建设税、印花税等构成，地方专享税由房地产税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、烟叶税、耕地占用税、契税、环境保护税等构成。随着“营改增”政策的施行，地方税主体税种被取消，中央税和地方税保持了多年五比五的分配比例被打破，直至今日地方税缺乏主体税种的问题依然没有得到解决。现阶段我国地方税收收入主要以共享税税收为主体，2022年共享稅占地方税收收入的73%，地方专享税收收入占地方税收收入比重低。近年来，直接税比例虽有缓慢上升的趋势，但我国目前仍以间接税为主，作为能够有效调节收入分配的财产税目前尚处在缺位状态。一方面作为地方专享税种的房地产税，虽然具有税基较宽、覆盖面较大、税源充足等特点，但我国房地产税改革有着来自城镇商品住房拥有者、高价值住房拥有者、地方政府、金融机构等多方压力，至今房地产税仍在试点阶段，未在全国推行，进展缓慢。另一方面，在我国，由于在征税对象、计税依据、税率、征税环节等方面存在难点，遗产税的开征尚需一定时间。这无疑都不利于地方税主体税种的建立，为地方税制体系的完善带来了挑战。

2.地方税收收入对地方支出的支撑能力不足

2016年全面“营改增”后原本由地方财政专享的营业税也成为中央与地方共享的增值税，地方财政收入对共享收入的依赖度进一步提高。地方专享税收入比重过低，使得地方财政不得不依赖共享税收入，并且中央政府调整共享税的税种、税率、税基等税制安排，导致地方专享税收入不稳定。缺乏稳定的收入预期不利于地方政府专注于本地经济社会长期发展、培育稳定可靠的地方税源，这也是造成“土地财政”、行政性收费等问题加重的原因之一。

地方税是地方政府提供基本公共服务、调节经济运行、优化资源配置的重要收入来源。在我国现行以收定支、收支挂钩的分税制财政管理体制下，地方财政支出取决于地方财政收入。如表1所示，近十年来，地方税收收入占地方一般公共预算支出比例逐年下滑，2022年仅占34%，为十年来最低，可以看出地方税收收入对一般公共预算支出的贡献不足，地方政府提供公共服务还需要依赖中央对地方返还、转移支付及非税收入等。

注：根据国家统计局网站公布的数据计算得出

3.地方税种要素不完善，促进绿色低碳方面作用不够

党的二十大报告提出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。我国当前的绿色税收体系以环境保护税、资源税和消费税为主，其中作为地方专享税种之一的环境保护税自2018年开征以来在促进生态文明建设上发挥着重要作用，资源税虽然是中央和地方共享税种。但是除海洋、石油企业缴纳的资源税归中央，其他企业纳税人缴纳的资源税均归地方所有，2022年归地方所有的资源税占资源税总体的96.7%。可以说地方税种要素的完善，对促进绿色低碳方面意义重大。但是当前地方税体系税种在税率、征收的范围等方面还存在改进的空间。例如，在税率方面，资源税税率偏低，2022年，资源税仅占地方税收收入的4.3%，比重较低，不利于我国经济的可持续发展与资源的节约利用。

四、推进地方有效治理的税制体系构建

1.建立地方主体税种，加快地方税体系重构进程

一直以来我国施行的是以税额划分为主的税收分享模式，这一模式既尽可能地避免了税收分权带来的种种征管漏洞，又能够为地方政府发挥财政激励作用赋予一定的自主权利。从近期来看，以来源稳定、税额较大的增值税和企业所得税等共享税为主，地方专享税为辅的地方税体系仍需坚持，但应根据激励效应和各种税种发挥的作用等，来动态调整两级政府税收收入分配比例以及共享税征收的范围，从而让地方税收收入能够相对稳定并实现可持续增长；从中长期来看，仍要大力发展地方专享税的主体税种。房地产税本身具有诸多优点，例如覆盖面大、税源充分、收入稳定以及便于监控等，对于完善地方税体系，构建现代财政制度、实现国家治理现代化均有着重要作用，应积极推进房地产税改革，将房地产税作为地方税专享税种的主体税种进行培育。相对减少共享税收入占比，逐步形成以地方专享税为主体的地方税体系，进而实现税制结构的逐步优化。

2.完善地方税种，扩大地方税收入规模对现有的税种进行改造。

消费税目前是中央税，但在“营改增”后，关于消费税能否成为地方税的话题受到广泛关注。2019年，随着《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》的出台，“后移消费税征收环节并稳步下划地方”为消费税的改革指明了方向。未来消费税将向地方税转型，可考虑将烟、酒、小汽车、成品油等主要征税对象的增量收入划入地方省级政府，扩大地方税来源；并加快消费税征税环节后移的改革进程，在消费税收入下划至地方的同时需要将征管环节同步后移至批发、零售环节。此外，挖掘新税源，充实地方税收入，对财产所有人遗、赠财产开征遗产税和赠与税。

3.完善环境保护税与资源税，提升地方生态治理成效

环境保护税和资源税是专门为了更好地进行生态治理，实现绿色税收而开征的地方税种，然而无论是环境保护税还是资源税的部分税制，都存在一些问题，而无法较好地发挥生态治理及促进绿色税收实现的效能。一方面，当前我国环境保护税的收入规模较小，这并不符合税收的外部性定价原则。2022年我国环境保护税收入仅为203.27亿元，而地方财政节能环保支出却高达5235.84亿元，即便加上3381.61亿元的资源税，也远远满足不了地方政府生态治理的资金需要。之所以产生环境保护税收入过低的问题，原因在于2018年环境保护“费改税”采用的弹性区间税额安排以及过低的税额设计。因此提升环境保护税的治理功能，应避免整体税额偏低，环境保护税的税额下限需要适当提高。另一方面，现在资源税的征收范围十分有限，仅限于矿产品和盐，而对于湿地、森林、草地等资源并未开征，这也让资源税无法达到预期的治理效能，因此，在“绿水青山就是金山银山”这一理念的指导下，面向未来应逐步扩大資源税的征收范围。

········参考文献·····················

[1]刘思妍.财政分权视角下央地关系研究[J].秦智，2023，（7）：88-90.

[2]王山.地方税对地方政府治理的影响研究[D].南昌：江西财经大学，2023.

[3]李俊英.补充性原则下地方税的治理逻辑与构建路径[J].税务研究，2021，（10）：15-21.

（作者单位：广西国际商务职业技术学院）