基层检察机关司法救助的困境与对策

王彦忠 王 拓

宿州市埇桥区人民检察院，安徽 宿州 234000

一、检察机关国家司法救助制度的概念和嬗变

（一）我国检察机关国家司法救助制度的概念

国家司法救助制度分为广义和狭义两种。广义说是指审判机关、检察机关、公安机关、司法行政机关在司法程序中对案件当事人予以救济，其方式主要是向因案造成经济困难的当事人发放司法救助金，为法律知识匮乏的当事人提供法律咨询服务，为无力支付委托律师费用的当事人提供法律援助，允许经济困难的当事人缓交、减交、免交诉讼费用，为因案件面临生命危险急需抢救的当事人垫付抢救医疗费用等。

狭义说则是特指针对因案而陷入困境的当事人给予一定的司法救济金。就是说，审判机关、检察机关、公安机关和司法行政机关在履行司法职能的过程中，对经济困难的受害者提供适当的经济援助，帮助他们摆脱困境的司法制度。

我国现行的国家司法救助制度属于狭义的国家司法救助制度概念。由于司法职能、办理司法案件范围的不同，我国审判机关、检察机关、公安机关、司法行政机关关于本部门国家司法救助制度也有一定差异性，主要在于国家司法救助的救助范围、救助程序等方面。［1］

（二）我国检察机关国家司法救助制度的嬗变

我国检察机关国家司法救助制度的探索发展主要经历了两个阶段。

第一阶段是刑事被害人救助制度，时间主要在2004 年到2014 年期间，其方式是自下而上的。主要内容是针对刑事被害人，在受到犯罪侵害的被害人或其近亲属未能获得足够的赔偿及补偿时，由有关方面给予适当经济补助，帮助其解决暂时生活、医疗困难的一种措施。［2］在此阶段，随着国家司法救助概念的形成，救助的范围不断扩大，由原来的刑事被害人救助制度，持续扩展为包括了除刑事案件被害人之外的民事侵权造成人身伤害的当事人，以及被打击报复的举报人、证人、鉴定人等。

第二阶段是2014 年至今。与刑事被害人救助制度的形成正好相反，我国国家司法救助制度是自上而下建立的。2014 年1 月，以党的十八大、十八届三中全会关于健全国家司法救助制度的精神为指导，中央政法委、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发了《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》（以下简称《国家司法救助意见（试行）》），首先形成了国家司法救助的顶层理论逻辑。之后，各个地区为落实《国家司法救助意见（试行）》开始了工作实践，经过两年多广泛的实践总结，最高人民检察院于2016 年7 月制定了《人民检察院国家司法救助工作细则（试行）》（以下简称《细则（试行）》），进一步规范了检察机关开展国家司法救助工作的范围、标准、流程，并于5 年后对《细则（试行）》进行了修订，该细则实际上成为检察机关办理国家司法救助案件的直接规范和工作守则。

纵观我国检察机关司法救助制度的形成历程，是符合马克思主义方法论中从实践到理论，再从理念到实践发展过程的，是基于我国发展现实提出来的中国特色社会主义理论和制度的一部分，是从中国社会土壤中生长出的“活生生”的制度。同时，通过追溯我国司法救助制度的形成过程，可以总结归纳出进一步完善和改进司法救助制度的基本原理，即通过工作实践不断发现司法救助制度的缺陷和问题，改进原有理论，并用于指导进一步的工作实践，以达到完善的境地。

二、检察机关司法救助制度的理论和实践

（一）检察机关司法救助制度的理论基础

目前，国家司法救助的理论基础有不同的理论学说，检察机关司法救助制度是国家司法救助的组成部分，本文认为可以一并分析。

现行最主要的观点有国家责任说、社会福利说、司法政策说三种。本文认为，相对于司法救助体系整体，我国检察机关开展司法救助主要的保护对象是社会稳定度，可以从正反两个方面阐述。从积极的方面看，我国社会主义国家的性质和传统的人文理念决定了国家和司法部门有义务对民事、刑事被侵权人给予一定的救济，以缓解社会矛盾，体现司法的温暖和关怀。相反，如果国家不提供救济，在公权力无法维护当事人的基本正义和生存的情况下，容易使其选择反社会的“暴力”和私人报复等极端行为，对社会稳定构成巨大威胁。

从社会发展角度来看，社会的稳定是经济社会健康发展的必要充分条件，也是中华民族伟大复兴的必要前提，党和政府在保障公民合法权益不受损害的同时，也有义务帮助其克服因受非法损害而导致的生活困难，以确保其可以共享全社会发展进步的成果。这种基于社会稳定健康发展需求的角度提出的司法救助理论基础，笔者认为可称之为社会发展说或发展需求说。

因此，在这种背景下，学生学习完成本专业的全部课程，在进行毕业设计时发现在专业知识的应用上存在一定困难，而完成学业、走上工作岗位时，不能较好地将理论知识与工程实践联系起来，造成理论与实际工程实践的脱节。

（二）检察机关司法救助的现实问题

本文认为基层检察机关司法救助的现实问题主要分为四个方面：

1.缺乏线索来源，救助范围狭窄

《细则（试行）》中明确规定，控告申诉部门为检察机关司法救助工作的具体办理部门，但在实践中，通过控申部门发现案源存在很大漏洞。一是检察信访部门只有在接到信访和办理刑事申诉案件时才能找到救济案件的来源，符合司法救济要求的救济案件来源很少，需要救济的当事人大多是刑事案件的受害者，这些案件大多在业务部门，而且由于办案部门转移救济案件的线索很少，办案部门与办案部门之间缺乏内部联系，办案部门无法第一时间掌握救济信息，无法及时有效地进行救助，显然没有形成整个救助工作的“棋局”；二是司法救助意识强度不足，救助率偏低。实践中，受理救助案件数量与实际办理案件数差距大，存在应救未救问题；三是当事人的真实情况难以核实，办案部门缺少相应的调查机制，书面审核等方式流于形式，导致当事人合法权益不能受到保障。

2.缺少长效机制，救助资金匮乏

根据《细则（试行）》及《国家司法救助意见（试行）》等规定，我国司法救助以发放救助金为主要方式，缺少长效救助的办法。目前我国司法救助资金来源主要依靠国家财政拨付，并且受限于地方财政经费，救助金额多为5000 元左右的小额救助，这类救助多是抚慰性、应急性的救助，所起到的作用有限，使得司法救助制度不能有效弥补刑事被害人的损失。此外，由于救助资金审批时间长、程序多，核实材料难，从申请、审批到资金发放需要不同单位参与，时间长、过程繁，导致救助工作拖延滞后，司法救助申请人不能及时得到救助。救助资金的匮乏必然导致救助资金难以保障，无法形成长期有效的救济，使救济的法律和社会效益大打折扣。

3.救助模式简单，缺乏联动机制

4.对象不够明确，救助范围有限

一是救助对象的形态过于局限。虽然《细则（试行）》对于救助对象的范围进行了规定，但在实施过程中依然存在救助对象范围狭窄、不够明确的情形。实践中，对于救助对象“生活困难”这一认定标准规定得过于笼统，且边界不明，使得司法实践中办案人员难以把握和具体操作；二是司法实践中的认识不够统一，从而影响到司法救助工作的广泛开展，在涉检涉诉信访人这一对象的适用上也争议较大。有人认为其“花钱买稳定”的导向，可能造成更多缠访案件的发生，因此不宜随意扩大适用；［3］三是在检察环节，我国司法救助的对象主要是刑事被害人和信访申诉人，在民事侵权案件、执行案件中发现的少之又少，救助范围狭窄，严重影响了司法救助的公信力。

三、进一步完善检察机关司法救助基层执行的建议

（一）积极拓宽线索来源

一是要继续加强业务部门告知、控申部门办理的联动模式，增强办案人员的救助意识，进一步完善控申部门与其他业务部门之间的沟通协作机制，增强移送线索和发现司法救助线索的主动性和自觉性，同时将司法救助工作纳入考核内容，实行鼓励式办案；二是要加强沟通，通过召开部门联席会议等深入、实时地发现救济线索，提高司法救济的实效性；三是要建立跟踪回访模式，对接受救助后仍有困难的，应当与就业、民政等部门联合开展综合性社会救助，帮助他们解决最低生活保障、就业等问题，为当事人的生存权利提供必要救济；四是将贫困地区建档立卡户和易返贫致贫户纳入国家司法救助范围，做到应救尽救。可向因案致贫返贫的刑事被害人及其近亲属倾斜，寻找救助线索。

（二）规范保障救助资金

在落实司法救助专项资金的同时，一是要通过多种方式筹集司法救助资金，并根据需要进行动态调整，积极鼓励社会各界资助，吸引社会广泛参与筹款，通过电视、媒体等方式宣传司法救助给社会带来的正能量，鼓励有条件的慈善人士和企业捐款，积累足够的救助资金；二是要明确告知义务，加强内部衔接。建立信息共享机制，利用媒体等平台，及时让符合条件的申请人了解救助资金发放的过程。检察机关有责任指导申请人获取、准备所要提交的证明材料，并积极履行审核、监督义务，通过帮助分析困难问题、协调理顺审批机制、资金保障供给、加大与上下级联合救助力度、优化人员配备等方式，保障救助资金及时发放；三是要进一步加强对救助资金使用的监督。以公开促公正，加强内部监督，对救助资金审核、发放等程序进行监督，对违规违法行为严格依法追究责任，持续提升司法救助的公信力。

（三）多元增强救助方式

救助方式作为司法救助的第二要素，代表着实践中开展司法救助所适用的形式。只有回应社会需求，不断拓宽救助形式的外延，才能满足当下及今后不同类型的人群对于司法救助的不同需求。

一要打破传统的经济救助模式，不断丰富、创新具体的救助方法，充分满足不同时期、各类差异的需求，同时针对青少年等救助对象，辅以法律援助、心理疏导、社会帮扶、联动救助，实现服务保障民生和化解社会矛盾“双赢”；二要建立多元衔接形式的救助制度，积极探索建立多元衔接形式，将司法救助制度、社会保障制度、法律援助制度等多元机制衔接协作，努力推进司法救助的法治化进程，在适当时机下以立法的形式确立下来，从而有效保护当事人的合法权益。

（四）扩展救助对象范围

作为司法救助的主体要素，救助对象决定着救助形式、救助方法的最终适用。明确救助对象标准，是申请救助者能否最终获得司法救助的前提和必要条件。因此建议，一是要打好宣传牌，进一步从全面履行检察职能的角度出发，对具体类型的案件进行区分，明确司法救助及其案例宣传的力度和深度。在办理案件的同时通过多种形式，如新闻发布会、检察机关“两微一端”、互联网等多种媒介，以及公开听证、公开发放救助金、检察开放日等多种方式，多渠道、多维度对司法救助制度进行宣传，逐渐消除民众知识盲点。展示检察机关司法救助的脱贫攻坚效能，不断扩大司法救助的社会影响力，增强司法公信力，构筑“司法为民”的基石；二是要将司法救助制度与精准扶贫工作结合，扩展救助对象范围。检察机关在办案过程中应当注重发挥司法人文关怀，协同相关部门全面落实扶贫脱贫措施，向贫困地区、贫困群众倾斜，做到能救尽救，提高救助效果和脱贫攻坚成果的可持续性。