基于国际法对中国海外留学生安全保护的完善建议

庄红花 钟 磊

昆明城市学院，云南 昆明 650106

国际法对海外留学生的保护相对较为复杂。虽然有一些国际条约和国际公约可以用来保护留学生的权益，但在实际操作中仍存在一些困难。国际法对于海外留学生的保护仍存在一定的风险和挑战。

一、海外留学生面临的风险

（一）法律制度的差异

不同国家的法律法规对于海外留学生的保护程度存在差异，一些国家对留学生的权益保护措施相对较完善，但也有一些国家对留学生的保护措施相对较弱。同时，中国海外留学生在海外可能面临来自不同国家的法律管辖和适用问题。由于不同国家的法律体系和法律文化存在差异，留学生可能难以理解和适应当地法律要求，面临法律风险，可能面临维权困难和司法程序复杂等问题。

（二）文化的差异

由于文化差异、语言障碍和社交环境等因素，留学生可能难以融入当地社会，出现人际交往的困难，并面临孤独、孤立和欺凌等问题。海外留学生可能面临来自不同文化背景的歧视或偏见，这可能包括对他们的言行举止、宗教信仰、种族和国籍等方面的歧视。文化差异可能对留学生的身心健康造成负面影响。

（三）教育质量的差异

有些教育机构可能存在教育质量不高、虚假宣传、不履行合同等问题，可能影响到海外留学生的学习成果和学术发展。同时，一些留学生可能面临学术诚信问题，比如抄袭、作弊等，这可能导致他们在留学期间受到纪律处分或学术惩罚。

（四）政治和社会稳定的差异

中国海外留学生遍布世界各地，他们分布的国家大部分社会稳定，但某些国家或地区可能存在政治不稳定、社会动荡或冲突，留学生在这些地方可能面临更高的安全风险。留学生在海外可能面临恶性事件和安全威胁，包括恐怖袭击、绑架、抢劫、性侵等。

二、国际法关于中国海外留学生安全保护的方式

（一）领事保护

领事保护是国际法允许的一种保护海外留学生安全的最主要方式，但此前尚无统一的涵义，直至2023 年6 月29 日国务院第9 次常务会议通过了《中华人民共和国领事保护与协助条例》，其中第三条规定对领事保护与协助作出了界定，指出领事保护是指一国驻外的领事机关或领事官员，在驻在国不反对的情况下，根据本国法的规定，在驻在国保护派遣国及国民的权益的行为。凡是不在中国的领土范围内的具有中华人民共和国国籍的公民，均可以向我国驻外领事机构申请领事保护。领事保护的范围也十分广泛，如保护海外留学生个人权益、提供法律援助、实施紧急救助、信息指导等。目前，中国在全球共设立了171 个大使馆，并在53 个国家设立了98 个领事机构。

1979 年8 月1 日中国正式加入《维也纳领事关系公约》，这是中国领事工作发展史上的里程碑事件。［1］目前，中国已与49 个国家签署了双边领事条约或协定。2007 年8 月，外交部领事保护中心正式成立。2014 年9 月，外交部全球领事保护与服务应急呼叫中心成立，12308 热线、12308微信版、12308 手机应用版相继开通，全年无休为海外中国公民提供24 小时热线救助与咨询。2020 年，“领事直通车”微信公众号发布信息超过2774 条，订阅户逾145 万；“领事直通车”微博共发布微博1388 条，关注量近48 万；“领事直通车”抖音平台信息发布107 条，订阅数7.5 万；“外交部12308”手机客户端信息发布1722条，下载量26 万。［2］

我国海外留学生领事保护主要体现在以下几个方面：第一，安全预警机制。中国驻外使领馆在危机发生之前，应当及时获取风险信息并告知留学生在国外可能面临的安全风险和紧急情况，提醒中国留学生不前往或谨慎前往存在风险的国家或地区留学。中国领事服务网、“领事直通车”平台、12308 客户端会及时发布海外各国安全风险事件，并提醒我国公民做好预防工作。2002年，负责对国内留学中介监管和对海外学校核实的教育部涉外监管处设立。同时，教育部设立涉外教育监管信息网，推出“平安留学”平台，对海外留学国家的风险进行实时监测，并发布留学预警，提出预防建议。第二，教育宣传机制。我国外交部、教育部和中国驻外使领馆积极推进教育宣传工作，每年都会采用不同形式和主题对中国海外留学生进行宣传教育。我国外交部从2000 年开始先后发布多版《中国领事保护和协助指南》，［3］在中国领事服务网可以获取领事保护的相关信息。第三，领事登记制度。根据中国的领事法律法规，中国海外留学生在出国前应该向留学目的国的中国驻外使领馆进行登记，提供包括个人基本信息、旅行计划、联系方式等信息，目的是实现中国驻外使领馆对在海外的中国留学生进行更好的安全保护和应急救助。中国海外留学生可以主动联系中国驻留学目的国使领馆进行登记，也可以在留学生注册系统中进行注册登记。中国留学生可以得到使领馆的安全提示和建议，及时获得保护和救助，同时，登记制度也方便了使领馆与在海外的中国留学生之间的沟通和联系。第四，应急处置和救援机制。如果中国海外留学生出现安全风险事件，包括自然灾害、恐怖袭击等，中国驻外使领馆应对留学生提供及时有效的处置和救援行动，并提供必要的援助和支持。

（二）外交保护

外交保护是国家保护海外留学生安全的重要手段，提供了一种针对国际不法行为侵害本国国民合法权益的保护方式。当本国国民在国外遭受侵害并无法在当地得到合理救济时，国家会采取外交行动来维护本国国民的权益。这一行为体现了国家对海外留学生的责任和属人管辖权。外交保护指当本国国民在国外的合法权益受到所在国国际不法行为的侵害，且用尽当地救济办法仍得不到解决时，国家对该外国采取外交行动以保护本国国民的国家行为。［4］中国行使外交保护，必须满足三个条件：一是用尽当地救济原则；二是国籍持续原则，即提出保护的人从损害发生时至提出赔偿时持续具有中国国籍；三是侵害是由目的国的国际不法行为所引起的。外交保护主要通过外交行动和法律诉讼两种方式进行。外交保护只有中国的海外留学生在另一国遭受不法侵害时，用尽当地救济办法仍不能获得解决的情况下，由中国以国家的名义采取外交行动，以保护中国海外留学生的权益和安全。［5］所以，外交保护没有领事保护使用的频率高，外交保护并非海外留学生纠纷解决方式的首选，我国鲜有使用外交保护手段保护海外留学生安全的情形。

（三）留学目的国救济

根据属地管辖的基本原则，当中国海外留学生权益和安全受到侵害时，留学生依据留学目的国的法律，能够通过留学目的国当地的法律救济途径保障自身权益和安全，这也是最直接的途径，具体可以通过申诉、调解、仲裁、诉讼等方式进行权益救济。

三、中国海外留学生安全保护存在的问题

（一）国际条约缺乏可操作性，保护不充分

现有关于中国海外留学生的国际法存在滞后性和原则性，不能适应日益增长的教育国际化背景，目前尚缺乏一套完备的法律框架来保护留学生的权益和安全。中国海外留学生安全保护是一项涉外事务，可能会陷入“无法可依”的困境中。虽然《世界人权宣言》为中国海外留学生的保护提供了原则性的法律支撑，但在实践中缺乏具体可操作性。《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会和文化权利国际公约》也仅规定了公民享有的权利，［6］并未规定公民权利受到侵害后救济的途径，不能直接作为中国海外留学生保护的法律依据。《取缔教育歧视公约》的目的主要在于消除教育歧视，仅对教育歧视行为进行了禁止性规定。但是，目前教育国际化背景下教学歧视行为表现形式多种多样，《取缔教育歧视公约》的规定具有滞后性，不能适应当今社会的发展。由此可见，国际法关于留学生保护的规定相对薄弱，不够详细和具体，不充分。这使得针对留学生的侵权行为往往难以追究和惩罚，留学生的合法权益得不到充分保护。

与留学目的国签订双边领事条约是保护中国海外留学生安全的一个重要依据，双边领事条约明确规定了两国的领事事务，是我国开展领事保护的法律依据。但是，我国目前只与49 个国家签订了双边领事条约，且均未对我国海外公民不同群体权益进行划分，更没有针对中国海外留学生权益进行保障的细化规定。签订的条约数量明显不足，导致涉及海外留学生安全保护的管辖权行使障碍重重。与中国签订双边自由贸易协定的国家有26 个，对于海外留学生权益保护方面，存在双边协定的数量少和规定笼统的问题，在实践层面仅能作为原则性的法律依据，欠缺实际操作性。双边领事条约和双边贸易协定仍需完善。

（二）国内立法分散，缺乏体系

中国留学生所在的国家具有不同的法律体系和制度环境，这使得留学生在法律保护方面面临一定的挑战。某些国家的法律保护体系有待完善，法律意识和法律常识教育有欠缺。同时，中国目前没有专门的法律法规保障海外留学生权益和安全，相关规定主要分散在各个法律法规中。这些法律法规缺乏体系，位阶参差不齐，且规定模糊、杂乱无章。关于中国海外留学生保护高位阶的全国性法规寥寥无几，权责不清。外交部、教育部等有关部门都曾出台有关海外留学生保护的相关规定，但由于“政出多门”，导致规定名目繁多、混乱无序。在执行的过程中，出现了各部门之间职责不清、推诿扯皮的现象，难以形成有效的合力。

（三）各部门职责不清，协调不足

中国海外留学生安全保护工作涉及的部门众多，如教育、外交、公安、民政等。外交部下设领事司管理海外公民的事务，负责对海外留学生权益的保障，中国驻国外的使领馆也负责保障海外留学生的权益。教育部涉外监管处负责海外留学生权益保障工作，对各驻外使领馆教育处工作进行指导。以上部门职责划分较为模糊，导致部门之间互相推卸责任，信息共享不畅，导致信息传递滞后，无法形成有效合作机制，在具体工作中存在交叉冲突。此外，各部门与教育机构之间沟通不畅，配合力度不强，政府指导和法律法规缺位，信息提供不及时，在保障海外留学生权益方面，高校所能发挥的作用存在局限性，且各部门之间的职责划分不够清晰、协调不足，导致海外留学生保护工作难以顺利开展。

（四）对留学中介服务机构的监管缺位，处罚较轻

留学中介服务机构在海外留学生留学活动中发挥着重要的作用。但由于监管缺位和法律法规的缺失，一些留学中介服务机构可能存在欺诈、虚假宣传、蓄意误导等行为，这对留学生的权益和安全构成威胁。目前，我国对留学中介服务机构的监管主要依赖于行业协会和自律机制，缺乏明确的法律法规，使得监管不够有力。同时，留学中介服务机构的监管涉及多个部门，如教育部、公安部、商务部等，但各部门之间的协作不够紧密，导致监管职责不清晰，难以形成有力的监管机制，且对违规行为的处罚力度较轻，使得监管力度不够强劲。

四、完善中国海外留学生安全保护的建议

在国际法层面，保护中国海外留学生的权益和安全的工作仍面临一些挑战。中国政府和国际社会需要进一步加强合作，完善国际法规范和执行机制，为中国海外留学生提供更充分的法律保护。同时，中国政府也应加强教育和宣传工作，提高留学生的法律意识和知识水平。

（一）加强国际合作，缔结国际条约

目前，我国是最大的留学生输出国。中国海外留学生分布范围广泛，留学生安全问题呈现出国际性的特点，仅凭中国自身力量很难有效保护海外留学生的安全。保护中国海外留学生的安全是一项综合性、国际性的工作，必须加强国际交流与合作，强化对中国海外留学生的保护势在必行。

第一，国际社会应加强对中国海外留学生安全的保护，通过国际组织或多边框架制定具体的国际法规范，涵盖留学生的人权保护、教育制度和环境保障、外交保护机制等方面，为留学生提供更强有力的法律保护。第二，加强国际教育服务贸易和领事合作双边协定的签订是保护海外留学生的重要手段。通过与留学生目的国缔结双边协定，加强两国在保护海外留学生安全方面的合作，保障留学生输出国海外留学生和留学生输入国海外留学生的权益。一方面，中国可以与留学生的主要去向国家如美国、英国、加拿大等签订双边贸易协定，以保障中国留学生在这些国家的权益和安全。另一方面，应积极与中国已建交的国家缔结双边领事条约，并细化已缔结双边领事条约国家的领事条款，畅通领事保护渠道和方式。领事保护机构进行领事保护的前提条件是两国之间存在双边领事条约，如果两国之间没有缔结领事条约，通过领事保护我国海外留学生安全就会困难重重。第三，建立跨部门、跨国界的沟通与合作机制，加强留学生安全预警信息的共享和交流，提高各方对留学生安全的关注和应对能力。

（二）完善应急处置机制

针对我国海外留学生安全事件的突发性和复杂性的特点，我国应完善留学生保护的应急机制，提高应对突发安全事件的处置能力。建议外交部和教育部协同成立海外留学生安全保护应急小组，负责海外留学生安全事件的处置工作，具体可从事以下工作：加强留学生应急救援机制的建设，制定应急预案，包括紧急联系机制、紧急撤离机制等，确保留学生在紧急情况下能够及时获得援助和保护；建立信息共享平台和留学生安全管理数据库，保障信息畅通，记录留学生的个人信息、紧急联系人、慢性病等情况，以便在紧急情况下提供及时的援助和救治；协调国内相关部门共同开展海外留学生的安全保护工作。

在保护海外留学生安全时，涉及外交部门、教育部门、公安部门及地方政府等多个部门。因此，中国海外留学生安全保护工作需强化各主体的分工，密切配合、共同协作，共同处理海外留学生出国前培训、出入境管理、安全预警、突发事件处置等工作，提高海外留学生突发事件处置工作的效率。通过与其他国家和组织建立合作机制和合作协议，交流信息、分享经验，共同研究和解决海外留学生面临的问题，保障他们的安全。

（三）完善海外留学生安全保护的立法

由于我国现行关于海外留学生安全保护的立法滞后、不成体系，制定系统性、专门性的法律法规迫在眉睫。建议在坚持国际公约对留学生安全保护的规定下完善国内立法，并出台一部系统规定海外留学生安全保护的法律——“海外留学生安全保护法”，明确海外留学生安全保护的原则、目标和责任主体，规定各部门在留学生安全保护中的义务和责任，明确禁止对留学生的侵犯、伤害和歧视行为，保障留学生在学习、生活和工作中的权益和安全。可通过“海外留学生安全保护法”明确建立统一的留学生安全信息平台，收集和发布有关留学生安全的信息，包括留学目的地国家的安全形势、紧急事件的通报和处置指南等；建立专门的留学生安全保护机构或部门，负责留学生安全的预警、应急处理、紧急援助和后续服务等工作。通过完善海外留学生安全的立法，能够确保留学生在海外学习和生活中得到充分的安全保护，提高留学生的安全感和生活质量，维护留学生的合法权益和人身安全。同时，对《中华人民共和国教育法》进行修订，坚持海外留学生权利义务对等原则，细化出国留学、国际教育服务贸易和海外留学生安全保护等方面的法律制度规定。海外留学生安全保护法律法规的完善，能够使各个部门和机构在保护海外留学生时有法可依，保障中国海外留学生保护的规范化、法制化。

（四）健全留学生中介市场监管机制

留学中介服务机构是保护海外留学生安全的一个重要主体。目前，我国对留学中介服务机构的监管不够全面、力度不足，有一部分留学中介服务机构唯利是图，存在不合法、不规范的经营行为。健全留学生中介服务市场监管机制应从以下方面着手：建立留学中介服务机构的许可证制度，要求中介机构获得许可证才能从事留学中介业务；要求留学中介服务机构公开提供关于机构资质、服务项目和收费标准等相关信息，让学生和家长能够清楚了解留学中介服务机构的情况；明确留学中介服务机构的责任和义务，为监管机构提供法律依据和支持；建立教育部门、市场监督部门双重监管机制，负责监督和管理留学中介服务机构的运作，加强对留学中介服务机构的市场监督和检查力度，定期进行检查和评估，发现问题及时采取措施进行整改和处罚；设立投诉和纠纷处理机制，供学生和家长投诉不良中介行为，处理与留学中介服务机构之间的纠纷，及时公布投诉处理结果。