公益诉讼调查权运行困境及破解思路

梅帅 秦国文 王婷

摘 要：调查权的有效行使是检察机关履行公益诉讼职责的有力保障，也是高质效办好公益诉讼案件的内在要求。实践中，因对公益诉讼中检察机关角色定位、调查权性质和行使范围有不同认识以及调查权的运行缺乏有力保障的客观现状，制约了公益诉讼检察的健康发展。在“公益诉讼法”尚未出台的情况下，建议从公益诉讼调查权的一体化保障、明确规定惩戒措施、完善诉前证据保全制度等思路出发，破解公益诉讼调查权运行的现实难题。

关键词：行政公益诉讼 国有财产保护 耕地占用税 调查权

一、基本案情及办案过程

2022年3月，根据最高检部署的“国财国土”领域公益诉讼专项工作要求，湖北省黄石市人民检察院（以下简称“黄石市院”）以耕地占用税为着力点，与大冶市人民检察院（以下简称“大冶市院”）、阳新县人民检察院（以下简称“阳新县院”）一体化开展耕地占用税公益诉讼专项行动。2022年4月，在黄石市院的统筹下，大冶市院、阳新县院就个案调阅自然资源和规划局行政执法卷宗、查询税务机关税务信息、询问行政机关工作人员，查明了相关企业未申报缴纳耕地占用税及行政机关履职不到位的事实。

同年5月，黄石检察机关决定从前期个案办理延伸到类案监督，拟调取2018年至2021年间耕地占用税的征收情况及明细表，建设项目用地涉及农用地转用情况以及行政执法卷宗。因案涉档案较多，部分属于纸质档案，税务机关、自然资源和规划局等行政机关因整理档案时间长，配合调查取证积极性不高。两级检察机关决定通过对市级行政机关进行监督，促进形成市级行政机关统筹推进、基层行政机关具体落实的工作格局，由黄石市院对市级行政机关作出行政公益诉讼立案决定，同时，就公益诉讼调查权向行政机关进行释明，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）第21条之规定，行政机关负有配合检察机关公益诉讼调查的义务，行政机关负有该义务而不履行时，系行政不作为。行政机关不配合公益诉讼调查取证致使公益保护受阻，可能会受到相应的责任追究。经释明，相关单位接受该意见并表示将全力配合公益诉讼调查取证。在行政机关的配合下，检察机关委托会计师事务所对应缴纳耕地占用税的土地面积、应缴税金额和税务机关实际征缴的数额等进行审计，查明未依法缴纳耕地占用税的金额。两级检察机关据此分别向税务机关及相关行政机关提出检察建议，建议其依法征缴耕地占用税;与自然资源、农业农村、水利、生态环境等相关部门建立并落实耕地占用税涉税信息共享、信息交换和工作配合等机制;依法依规运用征管政策，充分保障企业的合法权益，优化法治化营商环境。

黄石市税务局及相关行政机关收到检察建议后，对检察建议书指出的欠缴义务人开展重点清查，及时追缴税款;召开全市耕地占用税专项治理工作动员会，印发《全市耕地占用税专项治理方案》，在全市部署开展耕地占用税专项清理行动；与自然资源和规划局、农业农村局、水利和湖泊局、生态环境局联合印发《关于落实全市耕地占用税征管协作机制的通知》，就健全和完善税收征管协作机制、落实涉税信息交换机制、规范纳税申报管理、明确涉税符合事项等作出具体规定。截至本案终结时，黄石税务机关已依法征收耕地占用税约3.06 亿元。

二、公益诉讼调查权的运行困境

（一）调查权的性质和来源仍存争议

本案中行政机关配合公益诉讼调查动力不强的根本原因在于相关主体对调查权的性质和来源认识存在误区。由于相关法律规范的模糊性，理论界目前存在“调查核实权”［1］“调查取证权”［2］“调查权”［3］等多种说法，其中《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）中规定的是“调阅、收集”，《人民检察院组织法》第21條中规定的是“调查核实”，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《公益诉讼司法解释》）第6条和《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）第45条均规定的是“调查收集”，《检察机关行政（民事）公益诉讼案件办案指南（试行）》（以下简称《办案指南》）中规定的是“调查”。基于对检察机关在公益诉讼中角色定位的不同认识，产生了关于调查权性质的不同观点。

关于调查权性质，一种观点认为调查权源于公益诉权［4］，是诉讼当事人为提起公益诉讼、证明自己主张进行调查取证的权利，侧重于“取证”，而民事或者行政诉讼中主体地位平等、权利对等，检察机关的“调查取证权”与被告的“证据收集权”地位相当，因此检察机关无权要求被告配合其调查取证；另一种观点认为调查权源于法律监督权［5］，是国家公权力机关为维护公共利益、履行法律监督职责的表现，侧重于“监督”，检察机关行使调查权可以要求其他机关、组织和个人进行配合，具有国家强制力。

（二）调查权范围待进一步明确

《办案规则》只笼统规定，检察机关应依法、全面、客观地调查收集证据，但并未规定诉前调查的具体范围。本案中，阳新县院在调取2018年至2021年间耕地占用税的征收情况及明细表、建设项目用地涉及农用地转用情况以及行政执法卷宗时，行政机关认为检察机关只应就具体行政相对人未依法申报、缴纳耕地占用税的单一行为调查取证，不应就同一性质的不同行政相对人的同类行为调查取证。

（三）调查权缺乏保障

上述法律、司法解释和规范性文件都只笼统规定了有关行政机关、其他组织和公民在公益诉讼调查取证中应当予以协作的义务，但并未明确规定不配合调查取证的责任。本案中相关行政机关配合调查取证的意愿不强也印证了《办案规则》虽然规定了向人大常委会报告、向纪检监察机关或其上级主管机关通报，但通报之后，缺乏后续保障措施，不能有效解决调查取证及时性不足、行政机关配合度不高的问题。《办案指南》虽然规定了司法警察协助调查，但司法警察协助调查的主要方式是对“以暴力、威胁或者其他方法阻碍检察人员依法执行职务”的人员，及时予以控制，并依法采取强行带离现场或者采取法律规定的其他措施；主要指向的是以作为的方式不配合调查取证的行为，而不宜涵盖以不作为方式不配合调查取证的行为。《公益诉讼司法解释》规定了证据保全，包括诉前证据保全和诉讼证据保全。诉讼证据保全具有较强的可操作性，但实践中大量行政公益诉讼案件为诉前程序案件，需要的是诉前证据保全，而相关法律明确规定“申请人在人民法院采取保全措施后三十日内不依法提起诉讼或者申请仲裁的，人民法院应当解除保全”，导致诉前证据保全可操作性不强、运行较难、作用难以有效发挥。

三、破解公益诉讼调查权运行困境的思路

（一）释明调查权的性质和来源

本文认同“法律监督权说”，若将调查权视为公益诉权，则意味着该权力是为提起公益诉讼服务的，但实践中大量公益诉讼案件都没有提起诉讼。如立案、磋商或提出检察建议后行政机关依法履职，检察机关依法终结案件。本案中，检察机关认为调查权是履行法律监督权的重要手段，行政机关负有配合调查的义务。行政机关负有该义务而不履行时，系行政不作为。针对税务机关、自然资源和规划局等行政机关未积极配合调查取证的情况，检察机关就《人民检察院组织法》第21条之规定进行释明，表明公益诉讼调查权具有法定性，被调查对象应当配合而不配合，实际上构成对司法公务行为的妨碍，可能面临相关责任追究。经释明后，相关行政机关表示将全力配合调查取证，并按照检察机关的办案需要提供了证据。

（二）阐明调查权范围

本文认为，调查权范围可根据公益保护范围来确定。在一般行政诉讼中，行政机关负有行政行为合法性的证明责任。原告在起诉被告不履行法定职责的案件中，应当提供其向被告提出申请的证据。在行政公益诉讼中，检察机关要查明公共利益受到侵害的事实和行政机关不依法履行职责的行为等。从依法、客观、全面调查收集证据的角度来看，公益诉讼调查权的行使范围以查明行政机关不依法履行职责的行为为必须，以查清公益侵害事实为限。本案中，对行政机关“一行为一案件，一案件一调查”的观点，检察机关阐明行政公益诉讼是以法治思维和法治方式，督促和支持行政机关依法行政、严格执法，实现公益保护目的，以达到双赢多赢共赢效果。不同于传统行政诉讼中的“一行为一诉讼”的案数规则，对于行政公益诉讼中同一行政机关同一时期同一性质的违法行为，可以公益保护范围来确定调查权行使范围，对公益保护范围内的相关证据，检察机关可依法调取，但同时不超过必要范围。

（三）保障公益诉讼调查权

1.公益诉讼调查权的一体化保障。首先，《人民检察院组织法》第21条为检察机关行使公益诉讼调查权提供了法律依据。该条明确赋予了检察机关在履行职责时的调查权，并明确了“有关单位应当予以配合”。《意见》也明确规定“有关单位和个人应当协助配合”。其次，《人民检察院组织法》可以作为行政机关作为义务来源。行政诉讼法规定“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据”。从文义解释看，“法律”既包括行政法，也包括其他法律。从体系解释来看，我国民法典就不乏直接为行政机关设定“法定职责”的条款，譬如民法典在总则编和物权编规定了行政机关各种登记职责；在婚姻家庭编规定了民政部门对收养关系的评估审查职责；在侵权责任编规定了公安机关在高空抛物致害案件无法确定责任人时负有调查职责等等。《中华人民共和国律师法》规定了律师调查权，如山东省高级人民法院（2021）鲁终2077号案的行政判决书中，法院认为律师依法向行政机关调查取证时，行政机关负有配合调查的义务，如无正当理由而予以拒绝，构成行政不作为。《人民检察院组织法》在内容上除了规定人民检察院的组成和架构之外，还涉及检察机关职权行使的程序、配合检察权行使的义务主体以及妨碍检察权行使的实体责任，规定的义务主体也应承担其法定义务。

最后，可探索通过一体化等方式保障公益诉讼调查权行使。根据《意见》“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”的规定，可以督促其纠正。若行政机关不配合调查取证的行为直接妨碍公益保护时，检察机关可通过纵向一體化，对案件提级办理。本案中，在县级行政机关未积极配合的情形下，黄石市院对市直行政机关立案，提出建议，并告知不配合调查取证可能会承担相应责任，市直行政机关督促县级行政机关予以配合。

2.明确规定惩戒措施。保障调查权需要明确义务人不配合调查取证时应当承担的责任。建议从立法层面建立公益诉讼调查权运行保障机制。在法律和司法解释尚未出台的情况下，对于行政机关无正当理由不配合公益诉讼调查取证的，检察机关可以将相关情况通报党委、人大、纪检监察机关、司法行政机关、相关行政机关的上级行政机关；可以商请党委、人大常委会、纪检监察机关、司法行政机关出台规范性文件，明确无正当理由不配合调查取证应当承担的责任，还可以将行政机关及其工作人员是否配合检察机关公益诉讼的调查取证工作纳入法治政府考核、依法行政考核等范畴，负有协助检察机关调查义务而不予配合者，将给予负面考评，甚至给予党纪政纪处分。通过配合义务的制度性保障，行政机关不配合检察机关调查工作的情况将会大大减少。

3.完善诉前证据保全制度。如前文分析，《公益诉讼司法解释》规定了证据保全，相关法律和司法解释对证据保全的规定有待细化。可通过“两高”共同制定关于公益诉讼证据保全的司法解释或发布相关指导性案例、典型案例，对检察机关可申请证据保全的情形、诉前证据保全是否需要担保、解除保全的时限等作出规定或指引。如明确检察机关可以在作出公益诉讼立案决定后至作出终结案件决定前申请证据保全；调取或复印复制证据后解除保全；在相关单位或个人不配合调查取证时，可商请法院出具保全裁定；对不履行保全裁定的有关单位或个人，可以建议法院按照妨碍诉讼的情形予以制裁等。

* 湖北省黄石市人民检察院第六检察部主任、一级检察官［435000］

**湖北省黄石市人民检察院党组副书记、副检察长、三级高级检察官［435000］

***中国地质大学（武汉）［430074］

［1］ 参见曹建军：《论检察公益调查核实权的强制性》，《国家检察官学院学报》2020年第2期。

［2］ 参见黄卫东：《行政公益诉讼调查取证权的证成与规范构建》，《时代法学》2022年第6期。

［3］ 参见练育强、林仪明、马慧颖：《公益诉讼中检察机关调查权的规范研究》，《人民检察》2023年第21期。

［4］ 参见马明生：《检察机关提起行政公益诉讼制度研究》，《中国政法大学学报》2010年第6期。

［5］ 参见董坤：《新时代法律监督视野下检察机关调查核实权研究》，《内蒙古社会科学》2020年第6期。