监察权与法律监督权的衔接

王晨阳

摘要：《监察法》第四条一方面规定了监察委员会按照法律规定独立行使监察权，另一方面在第二款中亦规定了监察委员会在办理职务违法和职务犯罪案件应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。这表明了在办理职务违法和犯罪案件中，由于职权的分工而导致的监察权和审判权、监察权、执法权在一定程度上必须协同行使公权力，这一过程中必须理顺职权交叉最多的监察委员会的监察权和检察机关的法律监督权的衔接原则，为打击职务犯罪案件奠定理论基础。

关键词：监察权 法律监督权 调查权 监督权

一、导论

第一，监察体制改革之前，我国的监督体系是由全方位的党内监督、人大监督、司法监督、行政监察、审计监督、政协监督、群众监督、舆论监督等监督主体组成的权力监督体系。从形式上看，党内、人大、司法、行政、政协、群众渗透到了各个主体之间，构成了全面的监督形式。但在实践中却发现，分散的监督力量在发生作用时不易形成合力，难以实现强有力的监督。因此监察体制改革根据监督力量的主体和职权，采取了机构合并的方式，对难以协调的力量进行整合，即实现了由党的纪律委员会和监察委员会合署办公，形成对于党纪、政纪、法纪结合的一种监督权整合。目前来看，监察委员会发挥出了强有力的监督合力，但是在监察权与检察机关的职权衔接上仍有很多衔接不顺畅的问题，亟待理顺两机关职权衔接的原则相关理论。

第二， 检察机关和监察委员会职权衔接的主要环节是监察委员会在发现问题线索、進行调查取证并给予政纪处分之后的将犯罪行为移送至检察机关，提起公诉的衔接问题。具体的衔接机制的理顺是职权分工所决定的，但是此时更为重要的是关注其上位法《宪法》是如何定位监察委员会的监察权和检察院的法律监督权的。《监察法》第十一条规定，监察委员会履行的职责为监督、调查、处置权，确认了监察委员会监督权的属性，《宪法》规定了检察机关是行使法律监督权的机关，由于检察院和监察委员会在办理职务违法和职务犯罪案件中有职权衔接的需要，如何确定两种职权的衔接的原则对于两机关实现职权的有效衔接至关重要，因此下文将重点解决两机关职权衔接的原则问题。

二、检察院法律监督权的属性

《宪法》规定检察院是专门法律监督机关，享有法律监督权。1954年宪法就做出了相关规定，即“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权”，初步对检察院的法律监督权作出了宪法上的规定。检察院的监督权是一种完整意义上的法律监督权，不仅对相关主体是否遵守法律进行一般的监督，并且对公权力行使时的行为进行监督。1979年《人民检察院组织法》调整了1954年宪法规定的监督权，对职权范围进行了调整，保留了对重大犯罪案件的检察权、对公安机关的侦查活动行为的合法性实行监督，对法院审判活动是否依法进行监督等。通过检察机关的法律监督权内涵的演变过程，可以看出检察院的监督权侧重于对诉讼进行监督，其仍然是宪法意义上的法律监督权享有者。而最新修订的2018年《中华人民共和国人民检察院组织法》第二条也规定了人民检察院是国家的法律监督机关，既表明了检察院的法律监督权属性，也是对检察院作为专门性和国家性的监督机关的认可。

三、监察委员会监督权的定位

《中华人民共和国监察法》规定监察委员会的职权之一是监督权。从法理上说，基于权力制衡理论，国家的权力体系由立法权、行政权和司法权构成，而监察委员会进入宪法实质上形成了第四种权力—监察权。根据宪法，监察委员会是由全国人大常务委员会产生的，依法享有国家监察权，因此监察委员会的监察权的合宪性都是不容置疑的。

四、监察权与法律监督权互相配合原则

（一）监察委员会的监督权和检察院的法律监督权配合

第一，从新修改的《宪法》对于国家机关的规定可知，如何明确监察委员会职权中的监督职权和检察机关的法律监督权衔接的原则，有助于解决监察委员会和检察机关职权不协调的问题。有学者认为监察委员会改革中，将检察机关的职务犯罪侦查权转隶至监察委员会，只是将派生于法律监督权中的对人监督权由监察委员会行使，即监察委员会只是对于职务违法和犯罪分子的监督，并没有将全部的法律监督权转隶。这一改变可以从两方面来观察，首先监察委员会对于职务违法和犯罪分子的对人监督具有合理性，监察委员会作为独立的监督部门，对于直接进行反腐败建设的核心机关，其监督可以有力的进入整个社会的方方面面，合力监督存在问题的公职人员。另一方面检察院的监督在监察体制改革之前权力过大，对于职务犯罪检察院既可以提起公诉，也是由其自行侦查，这其中就存在诸多不能避免的主观认识错误导致的误判或者不公正的可能，改革之后由监察委员会行使调查权就是一种良好的对检察机关法律监督权的分散，也使得检察院回归了法律监督权的本质。因而无论是从法律规范层面还是实践领域，检察院的对事权监督和监察委员会的对人监督权奠定了对公权力监督的健康运作的基础，这对检察院是否履行法定职责进行监督，无论从理论上，还是从监察体制改革以及监察委员会的职权发挥，监察委员会对检察院履行职责活动的监督是不存在任何障碍的。

第二，值得注意的是《宪法》修改并没有将监察委员会列入不干涉人民检察院行使检察权中，这是基于两者在职务犯罪活动中的分工制约关系所决定的，监察委员会对检察院的监督范围是对检察院公职人员和职权的行使，对于检察院自行侦查等案件监察委员会不应该过度的介入。监察委员会的监督重点应放在检察院及其工作人员有无滥用检察权谋取不当利益及贪污腐败行为，对检察院行使的刑事案件是否批准逮捕、提请公诉、抗诉等职能活动，监察委员会不宜进行监督。

（二）监察委员会的调查权与检察院的批准逮捕权互相配合

第一，监察委员会的调查职权是指对于涉嫌职务违法和职务犯罪的行为进行调查，从而确定其违法事实与行为的存在，一旦开始行使调查权，首先要控制被调查人，采取一系列的措施控制其行为的继续，但是由于不能如检察机关或者公安机关一样即使采取强制措施，监察委员会只能通过留置措施暂时性的控制行为人以保证案件的正常调查程序的启动。监察体制改革之前，这些职权都归检察院行使，但是《监察法》只规定了监察委员会对职务犯罪和职务违法的案件调查之后移送检察院，此时检察机关如果审查之后认为符合提起公诉的条件，则应该对被采取留置措施的犯罪嫌疑人采取强制措施，又或者审查通过并采取强制措施之后发现不符合提起公诉的条件，之前的强制措施退回到留置状态还是保持强制措施状态的问题，并没有赋予监察委员会在调查阶段充分的采取强制措施的途径。如何解决这一问题？

第二，为了实现职权的衔接，必须确保被调查人从监察委员会采取的的留置权的终结转为被批准逮捕之后的强制措施的无缝衔接。其中需要注意的是监察委员会移送之后，此时需要采取强制措施等一系列问题都只是检察院必须正确转换的问题，检察院需做到真正的与监察委员会采取的留置措施相配套的强制措施。但我国的《刑事诉讼法》关于强制措施的规定除与留置相近的逮捕以外，还有拘留、监视居住与取保候审，具体案件的处理是直接将留置改为逮捕措施，还是由检察院决定采用哪种强制措施，是监察委员会的留置与强制措施衔接中争议最大的两种观点。案件进入起诉阶段，检察院无权适用留置，若直接将留置改为逮捕，当不符合逮捕条件时，检察院不能继续实施逮捕，而监察委员会已经调查完毕退出了程序，就会出现既不能适用留置也不能逮捕的情况。由此，只能选择和缓的做法，由检察院根据情况决定适用的强制措施，具体适用过程中，可先对被调查人适用拘留，在拘留后的一定期间内，作出适当的强制措施的决定。显然在留置与强制措施衔接的问题上，存在被留置人员在起诉阶段可能适用非羁押措施，即降低对其人身自由强制性的情况。至于已被检察院采取强制措施的嫌疑人，尤其是采取了逮捕措施的嫌疑人，若案件退回补充调查，无需将被调查人退回留置状态，可维持逮捕决定。监察委员会若要讯问嫌疑人，可到看守所进行，如此既能避免人员交接的繁琐，也能加强对嫌疑人合法权利的保障。

五、监察权与法律监督权互相制约原则

（一）监察委员会对检察院的公职人员有无违法违纪制约

监察委员会的工作重点是对是否依法履行职责，有无权力寻租、滥用公权力等违法行为和违反职业道德规范等情形监督，如果有其中情形，监察委员会可以依法行使调查权立案调查。《监察法》规定的监察对象涵盖了所有的公职人员，所以检察院的公职人员都属于监察的对象。对比监察体制改革之前，检察院的公职人员的违法违纪行为通常在检察院法律监督权的保护下，很难接受法律监督权的监督，而人民监督员的监督很难起到如监察委员会的监督力度。当时为了健全人民监督员选任制度，完善对检察院的监督，2016年7月5日，由司法部会同最高人民检察院联合印发《人民监督员选任管理办法》，这些实践对制约检察院行使检察权起到了一定的作用，但是仍然不能避免人民监察员人員配置等种种局限性，因此监察委员会对公职人员的统一有力的监督很大程度上对检察院的公职人员依法行使职权。

（二）监察委员会对检察院审查决定的异议权

《监察法》规定监察委员会对检察院不起诉决定认为有错误的，可以向上一级人民检察院申请复议，这一条赋予了监察委员会对提起公诉的案件被检察院作出不起诉决定时异议的权力。检察院的公诉权是衔接监察委员会调查后案件的关键环节，检察院认为不符合提起公诉的条件可以作出不起诉决定，对于监察委员会应该有异议的权力来保证对检察院公诉权的制约。因此监察委员会在行使调查权之后，有充分的途径制约检察院的批准逮捕权，对于反腐败的实现发挥强有力的作用。

（三）检察院公诉权对监察委员会的职务调查权的制约

第一，在办理职务违法和职务犯罪案件中，公诉权和职务犯罪调查权分别由检察机关和监察委员会行使，其顺畅衔接既可以提高审理案件的效率，也可以公诉权对于调查权行使效果的监督。首先检察院的法律监督职能主要表现为司法监督，这种监督应当具有终局性、专业性，不宜另设机构监督其司法的职能;其次从《宪法》第三章对职权的规定看，监察委员会和检察院是同一级的国家机构，分工负责、彼此配合并制约是其行使权力的原则，因此监察委员会对检察院的制约只是对其有无贪污等范围内。《监察法》规定由监察委员会行使对于职务犯罪的调查权，而在监察委员会设立以前，职务犯罪的侦查与起诉权力均由检察院行使无法实现对检察院职权的充分监督和制约。因此从权力的设计上看，目的就是为了实现两机关权力的制约。

第二，从宪法学的权力制约原则看，监察委员会和检察院作为同一级的国家机关，权力的行使并非上下级的关系，最后都是为了公权力的正常运行。检察院的公诉权对监察委员会调查权的监督有利于形成两机关之间的制约，从而保障案件的行使。根据《宪法》规定，监察委员会和检察院的权力属于国家权力中的检察权和监察权，权力的设置蕴涵了权力制衡的原则。监察体制改革下两机关权力衔接的最重要环节就是公诉权和调查权的衔接。对于特定案件，监察委员会的调查权行使完毕移送审查起诉之后，监察委员会的调查权就不能再参与公诉程序。相比监察体制改革以前检察院对于职务犯罪同时有侦查权和公诉权，只是由其内部的两个部门分别行使的权力设置，难以实现权力的互相制约监督机制，改革后的监察委员会行使调查权更能实现对两种权力的制约。

另外，一直以来在职务犯罪案件中，非法取证的发生率高于其他案件，这就是由于职务犯罪中侦查和起诉由同一机关行使的模式所致的。职权分离之后，由监察委员会行使职务犯罪调查权，一方面使职务犯罪侦诉模式与其他犯罪侦诉模式保持了一致，有利于维护法制的统一，亦解决了权力不受制约导致的非法取证问题。

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（作者单位：山西财经大学）