新时代我国生态文明制度建设的成就、经验与展望

秦书生，王新钰

［摘要］ 新时代十年来，我国围绕环境法制建设、环境政策规范和环境管理体制三个主要方面精准发力，环境立法逐步走向健全，环境政策规范不断完善，环境管理和执法效能不断提升，生态文明制度建设取得显著成效，取得了坚持顶层设计与基层实践相结合、坚持整体推进与重点突破相结合、坚持垂直管理与统一监管相结合、坚持刚性约束与多元激励相结合等若干工作经验。新时代新征程推进生态文明制度建设仍需在制度内容丰富完善、制度整合衔接和制度执行落实等方面持续发力，协同推动生态文明制度的效能充分释放。

［关键词］ 生态文明制度；环境法制建设；环境政策规范；环境管理

［中图分类号］  D64；X321［文献标识码］ Ａ［文章编号］ 1008-1763（2024）02-0001-08

Achievement， Experience and Prospect of Chinas System of Ecological Civilization Construction in the New Era

QIN Shusheng， WANG Xinyu

（School of Marxism， Northeastern University， Shenyang110169， China）

Abstract：During  the past decade  in the new era， China has made great  efforts in three main aspects：  environmental legislation has been gradually improved， environmental policy norms have been continuously improved， environmental management system and law enforcement efficiency have been continuously improved. Remarkable achievements have been made in constructing the   system of ecological civilization. Some working experience has been gained， such as adhering to the combination of top-level design and grassroots practice， overall promotion and key breakthroughs， vertical management and unified supervision， and rigid constraints and multiple incentives. To promote the construction of the system of ecological civilization in the new era and new journey， it is still necessary to make continuous efforts in enriching and perfecting the system content， integrating and connecting the system， and implementing the system， so as to jointly promote the full release of the efficiency of system of ecological civilization.

Key words： system of ecological civilization; environmental legal system construction; environmental policy norms; environmental management

制度是为了达到特定目的而设立的系统，这个系统由一系列原则、规则、程序组成。它们之间存在着有机联系，缺一不可，构成一个制度体系。生态文明制度不是一种单一的环境保护制度，而是由三种环境保护制度（环境法律法规、环境政策规范和环境管理体制机制）构成的有机整体，其本身是一个制度体系。加强生态文明制度建设就是建立完善生态文明制度体系，不仅包括加强环境法制建设、完善环境政策规范，而且要求加强环境管理体制机制建设。三者相互联系、相互作用、有机联系，构成生態文明制度建设有机整体。从党的十八届三中全会提出建立系统完整的生态文明制度体系，到《生态文明体制改革总体方案》做出顶层设计和战略部署，再到党的十九届四中全会明确要坚持和完善生态文明制度体系，彰显了党中央以前所未有的力度推动生态文明制度建设。习近平总书记在党的二十大报告中总结过去五年的工作和新时代十年的伟大变革时指出，我国“生态文明制度体系更加健全”[1]11。新时代十年来，我国着力加强生态文明制度建设，在环境法制建设、环境政策规范建立和完善、环境管理体制机制建设等多个方面取得了重大成效，积累了丰富的生态文明制度建设经验。系统梳理和认真总结新时代十年来我国生态文明制度建设的基本成就和基本经验，对于正确认识生态文明制度建设的基本规律，科学把握新时代我国生态文明制度建设的主要方向，推动美丽中国建设具有重要意义。

一新时代十年来我国生态文明制度建设的基本成就

新时代十年来，我国围绕环境法制建设、环境政策规范建立和完善、环境管理体制改革三个主要方面精准发力，大力加强生态文明制度建设，取得了显著成效。

（一）加强环境法制建设，环境立法逐步走向健全

环境法律制度是环境监督管理法律制度的简称，是指根据我国环境保护基本国策要求和环境法基本原则，通过立法形成的有关环境监督管理的规则、程序和保障措施，是由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的具有普遍效力的行为规范体系，具有普适性、规范性、稳定性等特征。党的十八大以来，我国非常重视环境法律制度建设工作，推进了生态环境法律法规体系建设。我国既创新出台了新的相关法律条文，也对现有相关环境保护法律进行了修订，对解决突出的环境问题、建设向好的生态环境发挥了重要的导向作用。

第一，修订完善了一般性环境保护法律。2014年4月，全国人大常委会召开会议审议通过并修订我国第一部环保法律《中华人民共和国环境保护法》（1979年试行）。新修订的《环境保护法》是新时代全面贯彻落实党中央关于生态文明建设和依法治国要求的环保领域根本法，是全党全国人民生态文明意志的集中体现，标志着我国生态文明法治建设取得了新进展。《环境保护法》不仅在立法目的上融入了生态文明理念，而且重点突出更加严厉的企业法律责任、政府监管职责、公众参与治理环境，更加突出经济社会可持续发展及环境治理的现代化、法治化。《环境保护法》的修订和实施，为美丽中国建设提供了有力的法律保障。

第二，专门化的环境立法不断完善。党的十八大以来，我国聚焦环境保护和污染防治的不同领域针对性地开展了专门性的环境立法及修订工作。在污染防治方面，制定和修订了《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等关于大气、水、土壤、固体废物等污染防治的专门法律，建立了更为严格的污染防治法律制度。在生态保护方面，制定和修订了《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国湿地保护法》《中华人民共和国长江保护法》等生态保护类法律，填补了多年来自然生态保护、流域保护、特殊地理区域保护的立法空白。

第三，加强了传统部门法的法律生态化建设。党的十八大以来，我国持续关注部门立法工作的生态化建设。一是夯实环境法制建设的宪法基础。2018年修正的《中华人民共和国宪法修正案》将“生态文明”写入宪法，形成了由国家目标、国家任务、国家职责共同构成的环境宪法条款[2]。二是完善民事、刑事、诉讼法律制度。《中华人民共和国民法典》在物权行使、环境污染、生态破坏侵权责任等方面规定了近30个绿色条款。《中华人民共和国刑法修正案（十一）》提高了污染环境罪法定刑，将环境影响评价、环境监测“造假”的违法行为入罪，扩大和加强了对滥食野生动物、非法引进入侵物种等行为的打击范围和打击力度。修订的《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》明确规定了环境公益诉讼制度。三是加强生态环境保护领域的党内法规建设。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《中央生态环境保护督察工作规定》等党内法规，明确了党政同责、一岗双责、终身追责的“红线”，以法律形式压实压牢生态环境保护政治责任。

总之，新时代十年来，我国加紧了宏观和微观层面的生态环境保护法律制度建设工作，“加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度”[3]14，并取得了重大成效。至此，我国生态文明法律制度日益完善和成熟。

（二）持续加强顶层设计，环境政策规范不断完善

环境政策规范是指党和国家为了实现生态文明建设目标任务以权威形式确定的行动指导原则与准则，以及采取的工作方法、具体的实施步骤等，具有普遍性、指导性、灵活性等特征。党的十八大以来，在党中央的领导下，我国加强生态文明制度建设，作出全领域、全方面、全过程的统一部署，提供了方向性的发展蓝图，生态文明制度建设的顶层设计日臻完善和成熟。国家层面先后出台了百余项关于生态文明建设的改革方案及政策措施，进一步完善了生态文明制度体系，有力地促进了我国生态文明建设。

第一，制定了生态环境保护制度改革方案。党的十八大以来，党中央深刻认识到我国生态文明制度建设方面存在的一些问题，必须深化生态文明体制改革。新时代十年来，我国先后制定了《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等纲领性文件，对生态文明建设工作的开展具有全面性的指导意义。除此之外，我国还提出了生态环境保护制度的改革方案，特别是对生态环境损害赔偿制度进行了改革。我国在《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》的基础上进一步推进改革，先后制定了《生态环境损害赔偿制度改革方案》《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》等政策文件，并强化落地实施，在推动耕地、草原、矿区等受损生态环境有效修复方面取得明显成效。

第二，完善了污染防治政策体系。新时代十年来，我国大气污染、水污染、土壤污染防治政策体系不断完善。一是大气污染防治政策出台实施。2013年国务院印发《大气污染防治行动计划》，国家和地方层面陆续制定出台了一系列防治大气污染的政策措施，逐渐形成并完善了“车—油—路”一体化的机动车综合控制体系[4]。二是水污染防治政策出台实施。2015年国务院印发《水污染防治行动计划》，旨在通过系统推进水污染防治、水生态保护和水资源管理，即“三水”统筹的水环境管理体系，构建水质、水量、水生态统筹兼顾、协调推进的格局。三是土壤污染防治政策出台实施。2016年国务院印发《土壤污染防治行动计划》，首条就明确指出“开展土壤污染调查，掌握土壤环境质量状况”[5]4的任务。2016年环境保护部部务会议审议通过《污染地块土壤环境管理办法（试行）》，提出从环境调查与风险评估、风险管控、治理与修复、监督管理等多个方面解决污染地块及周边土壤突出的环境问题。此类政策文件为打好大气、水、土壤污染防治“三大战役”提供了政策指导，有力推动污染防治攻坚战阶段性目标的顺利实现。

第三，深化了环境经济政策改革，提高了环境违法成本。我国深入推进环境经济政策改革与创新，环境经济政策体系基本建立。一是环境资源价格政策、生态补偿政策、绿色税收政策、绿色金融政策等不断完善，利用市场经济进行环境治理和生态保护的经济政策体系基本建立。环境资源价格政策不断健全，2021年《国家发展改革委关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》出台，明确要求深入推进能源价格改革、系统推进水资源价格改革，环境资源价格政策在资源节约和环境保护中的积极作用日益显现；生态补偿政策不断深化，2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，提出要发挥生态保护补偿的政策导向作用，构建市场化、多元化的生态保护补偿格局，国家重点生态功能区转移支付、流域生态补偿机制、湿地生态保护补偿机制稳步推进；绿色税收政策不断健全，财政部、税务总局发布《关于进一步实施小微企业“六税两费”减免政策的公告》《关于进一步加大增值税期末留抵退税政策实施力度的公告》，推动我国资源税、增值税、企业所得税等生态环境保护相关税收政策不断完善；绿色金融政策不断完善，国务院办公厅出台《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》等多项政策文件，绿色金融支持政策稳步推进，绿色金融产品稳健发展。二是推动绿色生产和绿色消费的长效环境经济政策体系基本建立。国家相关政府部门研究制定了环境财政政策、环境资源价格政策、生态补偿政策、环境权益交易政策、绿色税收政策、绿色金融政策、环境资源价值核算政策等一系列政策举措。如脱硫脱硝环保电价补贴政策、可再生能源发电价格补贴政策等从生产源头上引导生产者进行绿色生产，很大程度上遏制了生产领域的環境污染源头。

总之，新时代十年来，我国高度重视生态文明制度建设，制定了生态环境保护制度改革方案，深化生态文明体制改革，先后出台了一系列环境政策规范，完善了污染防治政策体系，深化了环境经济政策改革，提高了环境违法成本。这些环境政策规范的实施，使我国生态环境整体恶化趋缓，生态环境质量明显好转。

（三）深化环境管理体制改革，环境管理和执法效能不断提升

环境法律制度与环境政策规范的实施要依靠环境保护及相关部门的监督管理，这就涉及环境管理体制机制问题。环境管理体制机制是环境保护及相关部门以一定运作方法把环境保护工作各个部分（包括环境法律制度与环境政策规范）联络起来，使它们协调运行而发挥作用。新时代十年来，我国加快生态文明体制改革，调整了若干与生态文明建设和经济社会转向高质量发展不相适应的环境管理体制，试点总结并探索建立了一些运行有效的环境管理机制，推动我国环境管理和执法效能大幅提升。

第一，稳步推进省以下生态环境机构垂直管理体制改革。2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。为推进垂改试点工作落地实施，环保部、中央编办、中组部、国家发改委等7部委共同组成垂直管理改革领导小组。试点省份通过上收市县两级生态环境部门的环境监察职能，建立了专司“督政”的环境监察体系，强化了对市县两级党委政府及相关部门的监督。从2020年起，各地陆续成立省级生态环境保护综合行政执法局，由单一的环境执法向综合执法转变。省以下生态环境机构垂直管理体制改革有利于增强环境执法的统一性、权威性、有效性，提高环境执法效能。

第二，进行了“环保大部制”改革，形成了统一保护、统一管理的大环保格局。在国务院层面，2018年3月，中共中央、国务院印发了《国务院机构改革方案》，整合各部门的生态环境保护职责，组建自然资源部、生态环境部。整合后的“两部”不仅合并了原分散在不同部门的同一领域或相关领域的事务，还实现了原同属一个部门的“规划与决策、执行与实施、监管与问责”等不同职能被拆分到不同的部门，从而实现相互制约，提高决策的质量和执行的效果，使自然资源和生态环境“大部制”管理效能得到释放。在区域流域层面，中央全面深化改革领导小组审议通过《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》《跨地区环保机构试点方案》，要求将流域、区域作为管理单元优化整合职能配置。生态环境部组织编制了赤水河跨省流域机构试点实施方案，并指导省级环保部门编制九龙江、赣江、东平湖等省内流域机构试点实施方案，有序推进流域机构试点工作。2018年印发的生态环境部“三定方案”规定在大气环境司挂牌设立京津冀及周边地区大气环境管理局，组织协调区域大气环境保护工作。区域机构改革、按流域设置环境监管和行政执法机构改革取得实质性进展，有效解决了区域流域生态环境治理存在的管理职能分散、协调统筹困难等问题。

第三，生态环境保护综合执法体制改革持续推进。2018年12月我国出台《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》，改革内容包括整合执法职责、统筹执法力量、组建执法队伍等。2020年国务院发布《生态环境保护综合行政执法事项指导目录（2020年版）》，全面梳理了执法事项，指导各省制定公布省级生态环境综合行政执法事项清单目录，明确职责范围。省一级出台的改革实施方案中，均将自然资源、农业、林业等部门的生态环境保护相关执法事项纳入生态环境保护综合行政执法范围。一些地区还将内部职责与跨部门执法职责一并整合，天津、黑龙江、江苏等地将涉及核与辐射、机动车、固体废物的执法工作归入综合执法，实现综合行政执法职责规范化。新时代十年来，我国生态环境保护综合执法体制改革持续推进，综合执法机构基本完成组建，执法力量得到合理配置。

第四，开创性地建立了中央环保督察工作机制。2015年7月我国出台《环境保护督察方案（试行）》，标志着中央环保督察制度的建立。中央环保督察组着力开展省（区、市）级层面的督察、下沉督察阶段以及补充梳理阶段三个阶段的环保督察工作。第一轮中央环保督察直接推动解决群众身边的环境问题8万余个[6]，有力提升了地方党委政府的环境保护责任意识，并为制度化推进环保督察工作奠定了坚实基础。

进入新时代以来，我国就深化改革促进生态文明体制机制优化做了大量工作，不仅稳步推进省以下生态环境机构垂直管理体制改革，进行了“环保大部制”改革，形成了统一保护、统一管理的大环保格局，建立健全生态环境保护领导体制，而且持续推进生态环境保护综合执法体制改革，开创性地建立了中央环保督察工作机制，不断加强环境监管，完善环境监管系统。

二新时代十年来我国生态文明制度建设的基本经验

新时代十年来，我国在加强环境法制建设、完善环境政策规范、深化环境管理体制改革的过程中，采取有效措施化解生态文明制度建设中的各种矛盾，取得了生态文明制度建设若干工作经验。

（一）坚持顶层设计与基层实践相结合

生态文明制度建设是一项复杂的系统工程，没有顶层设计，就会头痛医头、脚痛医脚，缺乏整体性、系统性；生态文明制度建设又是一项实践性很强的工作，没有基层的实践与探索，生态文明制度就很难落地生根、开花结果。坚持顶层设计和基层实践的有机统一既保证了党中央在宏观层面和全局视野对生态文明体制建设思路和方向的把握，又发挥了广大人民群众在生态文明制度建设中的主动性和积极性，从而使生态文明制度建设既能够沿着正确轨道有序展开，又能有效解决制度创新过程中出现的突出矛盾和问题。新时代十年来，党中央始终坚持顶层设计与基层实践相结合，对生态文明体制进行整体的改革规划的同时高度重视基层实践经验的总结和提升，从而形成了强大合力，促进我国生态文明建设不断迈上新台阶。

坚持顶层设计与基层实践相结合，主要体现在以下两个方面：一是集中开展生态文明体制改革综合试验，严格规范各类试点示范，为完善生态文明制度体系探索路径、积累经验。试点探索是推进生态文明制度建设的重要抓手，通过试点探索掌握生态文明制度建设的普遍规律，为生态文明制度建设推广提供可复制的经验做法，对生态文明制度建设全局具有示范和带动作用。新时代十年来，党中央始终坚持在生态文明制度建设领域进行全领域、全方面、全过程的统一部署，提供方向性的发展蓝图。与此同时，结合地方特色开展生态文明体制改革创新试验，深耕细作生态文明体制改革的“试验田”。诸如我国在多地多领域开展了生态补偿制度试点、国家公园体制试点等工作，形成了一批可操作、可复制、可推广的重大制度成果，为推进生态文明制度建设积累了丰富经验。实践证明，试点探索能否迈开步子、趟出路子，直接关系生态文明制度建设的成效。二是在全国一盘棋的基础上，给予地方和基层创造空间，注重总结基层创新经验。人民群众是生态文明制度创新和变革的决定性力量。鼓励基层在生态文明制度建设实践中大胆探索，有利于凝聚社会共识和力量，保持生态文明制度建设这一系统与外部信息的交换，并及时将生态文明制度建设的成熟经验纳入生态文明制度设计框架。新时代十年来，我国生态文明制度建设充分尊重和激发基层人民群众的首创精神，涌现出一批既有地方特色又能全面推广的创新经验，如福建省南平市在全国首创“森林生态银行”模式、福建省三明市推出林业金融产品“福林貸”等。

（二）坚持整体推进与重点突破相结合

习近平总书记强调，“山水林田湖草是一个生命共同体”[7]42。生态文明制度建设必须遵循生态环境的系统性规律，“统筹治水和治山、治水和治林、治水和治田、治山和治林等”[8]56，强化各项制度之间的联系性、耦合性，谨防畸重畸轻、单兵突进、厚此薄彼。但是整体推进并不意味着不分主次、不分重点。只有把握了主要矛盾、打通了关键环节、突破了重要领域，制度改革才能有着力点和支撑点。2015年国务院出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》中明确指出了新时代推进生态文明建设的基本原则之一就是“把重点突破和整体推进作为工作方式”[9]4。新时代十年来，我国生态文明制度建设坚持整体推进与重点突破相结合，注重从源头、过程、后果三个维度整体谋划生态文明制度建设，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路构建生态文明制度，将激励与约束、监管与惩罚、防范与化解的体制机制贯穿在生态文明制度建设的全过程，由此形成了一个从始及终的系统完整的制度体系。与此同时，我国在“三管齐下”的各个领域各有制度的实施重点。源头严防的关键是制定并执行长效投入机制、科学决策机制、自然资源资产产权制度、划定生态保护红线、改革生态环境保护体制等工作。过程严管更加注重用市场手段建立双控的市场化机制，建立预算管理制度、生态补偿制度、资源有偿使用制度及排污许可证制度，同时制定并完善主体功能区制度、环境保护公众参与制度、污染总量控制制度、生态空间用途管制制度等生态环境保护制度。后果严惩的关键是建立并执行绿色政绩考核机制、责任追究制度及生态环境损害赔偿制度等。

（三）坚持垂直管理与统一监管相结合

新时代十年来，我国生态文明制度建设始终离不开机构体制改革这个核心议题。环境管理体制改革在于遵循生态系统的系统性、整体性和打破政府运行的部门性、分割性的矛盾，实现职能的有机统一与优化配置。环境管理体制改革的实质是体制结构所涉及的利益主体间的权力博弈。“条块关系”作为中国地方政府体制中基本的结构性关系，是影响环境治理效能的症结，主要表现为作為“条条”的环保部门与作为“块块”的地方政府之间的权力关系[10]。我国生态文明制度建设坚持在纵向上约束控制，推动垂直管理，横向上统一监管，构建协调机制，确保条块结合、各负其责、顺畅高效。

新时代十年来，我国在调整环保部门和地方政府间的结构性关系的过程中，坚持垂直管理与统一监管相结合，在防止和克服地方保护主义的同时压实地方责任，促进环境管理体制达到适配的效果。为了正确处理地方保护主义与压实地方主体责任之间的矛盾，我国围绕环境职权配置展开制度创新，建立了省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，把市县环保部门的环境监测监察职能收到省级环保部门，有效避免了地方政府对环境管理的干预。改革后的环保机构因核心权力等级的提升而增强了对地方保护主义的抵抗能力，但也在县级层面造成了环境监管权力与一级政府的分离，最终降低了环境治理结构的韧性，成为环保机构垂直管理制度衍生的制度难题。对此，党中央坚持垂直管理与统一监管相结合，推行市县“多规合一”试点、环保执法统筹管理等多项改革，赋予了县级、市级政府更有效的统筹手段，弥补了县级政府在推行环保机构垂直管理制度后面临的效能提升困境，从而形成了地方政府及环保部门统一监管、相关职能部门积极配合的工作格局。

（四）坚持刚性约束与多元激励相结合

习近平总书记提出，要加快构建“约束和激励并举的生态文明制度体系”[7]173。“制度的动力机制包括激励性制度体系和约束性制度体系两个方面”[11]。激励性制度作为正外部性的动力机制同约束性制度这一负外部性的动力机制同向发力，合理促进市场主体和社会大众共同执行生态文明制度，促进全社会重视和加强生态环境保护。新时代十年来，我国生态文明制度建设坚持刚性约束与多元激励相结合，充分发挥了生态文明制度对相关行为主体的行为约束和价值引导作用。

坚持刚性约束与多元激励相结合，主要体现在以下两个方面：一是通过法律政策等制度手段对生态保护和环境治理领域进行严格约束。环境治理牵涉具有多元价值诉求的诸多利益群体，必然需要凭借具有强制特征的约束性制度加以推进和执行，不能存在“讨价还价”的博弈空间。新时代十年来，我国加强约束性生态文明制度体系建设，包括自然资源有偿使用制度、生态环境损害责任追究制度等在内的约束性生态文明制度体系逐步成熟。生态文明制度的强制约束和严格规范，促进政府、企业、社会组织和公众共同参与的绿色行动形成合力。二是建立以经济收益驱动和意识培育为主的生态文明激励性制度。激励性制度和约束性制度的效能发挥是一个相辅相成的辩证过程，生态文明建设需要制度的强制约束和严格规范，也需要激励性制度提供驱动和保障。激励引导性的制度首先体现为经济收益驱动，以市场交易为基础对相关主体提供经济利益或鼓励措施，引导其行为并实现与制度目标相一致的选择和决策。新时代十年来，我国加强生态文明激励性制度建设，包括生态补偿制度、排污权交易制度等在内的经济层面的激励性制度已基本确立并取得了显著成效。意识培育层面的生态文明激励性制度主要是指对生态文化的培育和普及。我国把生态环境教育纳入国民教育体系和党政领导干部培训体系，选树和表彰生态环境保护先进个人和集体，推动形成了全社会共同参与生态环境保护的良好风尚。我国意识培育层面的生态文明激励性制度不断完善。

三新时代我国生态文明制度建设的未来展望

新时代十年来，我国生态文明制度建设取得重大进展，生态文明制度体系不断完善。但生态文明法制建设和政策体系建设等方面仍有需要进一步完善的地方，生态环境保护领域依然存在个别法律法规和政策标准上的不完善及制度执行落实不到位等不足之处。新时代新征程加强生态文明制度建设需要从制度内容丰富完善、制度整合衔接和制度执行落实等向度入手，从多维路径进一步推进生态文明制度体系完善和各项制度的落实。

（一）丰富完善制度内容，进一步完善生态文明制度体系

建设生态文明，重在建章立制，用最严格的制度、最严密的法治、最有效的政策保护生态环境。在2023年全国生态环境保护大会上，习近平总书记强调，“要健全美丽中国建设保障体系。统筹各领域资源，汇聚各方面力量，打好法治、市场、科技、政策‘组合拳”[12]。面对全面推进美丽中国建设的战略任务，生态文明制度体系需要不断丰富内涵、适时调整内容，为生态文明建设提供保障。

一是强化法治保障。要进一步完善生态环境保护立法，加快推进可再生能源、耕地保护、海洋环境保护等方面的法律制定和修改工作，积极研究推进环境法典编纂工作；要积极推进生态环境保护配套规章的制修订，适时启动不合时宜的法律清理工作，以逐步消除各项法律法规之间的冲突。

二是完善绿色低碳发展经济政策。要强化财政支持，综合运用专项支出、财政补贴等多元化财政支出方式，优化生态文明建设领域财政资源配置；要强化税收政策支持，逐步完善绿色税收体系，深化资源税改革，扩大消费税绿色化调控范围；要强化金融支持，完善绿色信贷、绿色债券、绿色基金等领域的支持政策，积极构建绿色金融市场交易平臺，吸引社会资本积极参与环保产业；要强化价格政策支持，推动环境外部性成本在价格中充分体现，建立起体现自然资源合理价值及生态成本的价格体系。

三是推动有效市场和有为政府更好结合。要把资源环境要素一体纳入要素市场化配置改革总盘子，从生态产品价值核算评估、生态品牌打造、生态产业链构建等方面优化布局，“探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”[13]；要加快构建环保信用监管体系，健全以信用监管为基础的监管机制；要进一步规范环境治理市场，为环保产业、环境服务业有序发展营造良好环境。

四是构建市场导向的绿色技术创新体系。要构建多元化绿色技术创新市场体系，运用政府行政力量和市场经济的经济运行杠杆，将政府和市场的力量整合形成耦合效应，加快推进绿色技术创新，以绿色技术创新引领绿色市场需求，促进产业链的绿色发展；要紧紧围绕美丽中国建设需要，联合开展关键性技术研究，加快引导企业建立资源节约型和环境友好型技术体系和生产体系，不断提高资源利用率，为环境治理提供技术保障和支撑。

（二）促进制度整合衔接，提升生态文明制度的协同运行效率

要实现生态文明制度体系高效运转，必须使制度体系内部各要素协调匹配、有效衔接、融合互动产生协同效应。新时代十年来，我国生态文明制度建设取得重大进展，系统构建了生态文明制度体系，但尚缺乏行之有效的方法、规范化的程序来确保多部门、多方面的意见被充分吸纳和有机整合[14]，导致生态文明体制改革的相关方案实施过程中的协同性大大降低。因此，为减少制度执行过程中政策不相容所产生的摩擦成本，规避生态文明制度间的抵牾，最大限度发挥治理效能，应从以下两方面推动生态文明制度内部实现衔接整合。

一是协调中央制度与地方配套制度之间衔接匹配。中央制度是国家层面的综合集成，地方配套制度是国家下属一级行政区划单位对中央制度的落实。中央制度分解至不同领域、不同区域、不同部门，不可避免地涉及利益调整，各项生态文明制度间往往会出现交叉和嫌隙。一方面，要依循生态文明制度精细化思路，结合地方实际推进生态文明制度设计更加精细化和具有针对性，以此作为生态文明制度衔接整合的基础条件。另一方面，在结合具体实际命制地方配套制度的基础上，要重点推进生态文明制度内部结构优化整合，促进不同领域、不同区域及不同治理方式的统筹与有效衔接，推动生态文明制度之间同频共振、协调发展。

二是不断深化生态文明制度建设实践主体之间耦合协调。生态文明制度建设应以我国生态环境治理的现实需要为目标导向，明确生态文明制度的作用主体和作用领域，强化主体分工和责任落实，促进权力运行多向化、治理方式多元化。一方面，应当遵循生态文明制度改革的总体目标要求，分别明确政府、企业、社会组织和公众在推进和落实生态文明制度方面的具体目标和要求，持续协调各行为主体在生态文明制度建设中的关系，构建统一管理、责任明确、分工协作的协同治理模式，促进各行为主体切实参与到生态文明制度设定、实施和监督中。另一方面，要收缩政府生态管制的触角，提升公众参与生态治理的能力，促使政府、企业、社会组织和公众在宏观监管层面多重嵌套，而在微观治理层面相互脱嵌，进而实现从生态管制到多元主体协同共治的转变。

（三）强化制度执行落实，推动生态文明制度的效能充分释放

制度的效能发挥程度取决于制度执行。生态文明制度执行是制度体系建设的生命力所在。新时代十年来，我国生态文明制度建设领域对党政领导干部责任的监督得到了进一步落实，有力推动和保证了现行制度的执行效度，但依然存在“重方案制定、轻方案执行”的现象，改革推进的督办和评估机制不健全[14]，生态文明制度的效能有待进一步释放。生态文明制度执行落实的影响因素具有多维性和复杂性，包括制度自身、执行主体、执行监管督察等多个方面。应当统筹强化生态文明制度执行落实的多个影响因素，从而促进生态文明制度效能充分释放。

一是构建科学有效的生态文明制度。科学有效的生态文明制度是强化制度执行落实的首要影响因素。构建科学有效的生态文明制度在价值取向上要坚持系统研究和长远谋划的原则，不仅要考虑当下有计划、有重点地稳步推进生态治理，更要重视生态文明制度的前瞻性和落实度。在内容体系上要注重制度的可行性和实效性，即“要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强”[15]66。在持续程度上要注重制度的稳定性和可持续性，建立长期有效和能够有力调动积极性的制度，坚持源头治理与长效管护相结合、专项整治与综合施治相促进、紧急防治与常态治理相协调。

二是提升生态文明制度执行主体的执行意愿和执行能力。在执行意愿提升层面，持续完善正面激励机制和负面约束机制，一方面必须对生态环境要素和行为主体进行全面考量和监督约束，形成系统全面的调整约束力量；另一方面要设计和实施包括物质激励、精神激励、政治激励等在内的多元激励机制。在执行能力培养层面，需要重视生态环境保护执法队伍数量和专业能力建设、党政领导干部等重要群体的生态文明和制度文明教育等。

三是加强对生态文明制度执行的监管督察。整合监察监督、审计监督、舆论监督等多种力量，确保生态文明制度顺利执行，产生应有的效能。在监察监督方面，环保督察机构要加强督导，通过全链条式跟进监督压实生态环境保护主体责任，还应加强与相关部门在生态环境监督管理工作方面的沟通协作，共同推进制度执行。在审计监督方面，要充分发挥生态审计的监督作用，对具体政策落实、措施安排、效果评价和责任界定实施生态文明审计全面覆盖、全程跟踪，督促相关制度执行主体更好地履行其应承担的生态责任。在舆论监督方面，政府要构建公众环境监督反馈机制，明确对公众意见的处理办法和规章流程，使公众的环境监督意见得到有效反馈。同时还要完善督查组织与其他组织之间的貫通协调机制以凝聚合力、精准督查、协同督查，增强政府督查的权威和效能[16]。

总之，新时代十年来，我国着力加强生态文明制度建设，在环境法制建设、环境政策规范和环境管理体制等方面取得了显著成效，积累了丰富的生态文明制度建设经验，为我国谋划和推进生态环境保护工作奠定了重要制度基础。新时代新征程，我国面临着进一步完善生态文明制度体系、推进美丽中国建设的迫切任务，应当主动适应当前生态文明建设的新要求，继续深化生态文明体制改革，夯实保障生态安全、守护绿水青山的制度基础，为全面推进美丽中国建设提供重要支撑。

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