浅谈建设项目环境保护“三同时”管理工作存在的问题及对策

吴益

摘 要：文章阐述了建设项目环境保护管理的定义及建设项目“三同时”竣工环境保护验收的发展状况，分析了太仓市建设项目“三同时”验收管理工作中存在的主要问题，提出相应的改进措施及建议，从而有效提高环保竣工验收执行率。

关键词：建设项目；环境管理；验收；对策

1 “三同时”制度的概念及发展

《中华人民共和国环境保护法》（自2015年1月1日起施行）第41条规定：建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。这便是对我国环境保护“三同时”制度的立法表述。

“三同时”有狭义和广义之分。狭义的“三同时”概念：1998年《建设项目环境保护管理条例》第十六条，“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”。广义的“三同时”概念：2002年《环境影响评价法》第二十六条，“建设项目建设过程中，建设单位应当同时实施环境影响报告书、环境影响报告表以及环境影响评价文件审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施。”

环境影响评价和“三同时”制度是两项体现预防为主方针、具有中国特色的环境保护管理基本制度，是我们工作的法律依据和基础。对正常守法项目而言，通过环评是其开工的必要不充分条件——未通过环评不能开工，但通过环评不一定能开工。

2 “三同时”管理工作评析

2.1 验收的称谓和内容

到底什么叫验收？更准确的提法应该是“建设项目竣工环境保护验收”，我们过去习惯的“三同时”验收说法含义不够全面。

验收的主要内容包含：设施——主要指防治污染和生态破坏的硬件设施；对策措施——除设施外，还包含风险防范措施、与项目有关的原有污染和生态破坏治理措施、审批时附带的其他外部条件要求，如规划调整控制、防护距离搬迁、园区公用配套、落后淘汰关停、区域削减总量置换等。

2.2 建设项目若有变动如何验收

项目在实际建设过程中有变动是正常的，这是由环境影响评价文件编制及报批工作所处阶段决定的，有些变动（优化性）可能还是合理的、必要的。大多数工业类的项目是在可研阶段进行的，有的甚至在预可研阶段就启动了；铁路、交通等线性工程大多在初步设计完成前进行；不需要可研的项目可在开工前完成。

建设项目“变动”按照其对环境的影响可分为以下几种：（1）重大不利变动：涉及性质、规模、地点、生产工艺、环保措施五要素变动，朝不利环境方向，程度较重的。（2）较大不利变动：涉及上述五要素变动，朝不利环境方向，程度较轻的。（3）轻微不利变动：不涉及上述五要素的变动，朝不利环境方向，程度很轻。（4）有利变动：朝有利环境方向，优化性变动，如节能技改、减排、提标改造等。（5）无关变动：与环境无关的因素变动，如建设单位名称、单位法人代表变更等。

针对以上涉及到建设项目与原环评内容有变动（变化、变更）的情况，可采取不同的环保管理手续。发生重大不利变动的，业主需要申报新的环评报告，审批部门重新批复，原有环评文件和批复作废。存在变动但不属于重大变动的，纳入竣工环境保护验收管理。

建设项目擅自变动环评内容已经成为量大面广十分棘手的问题。面对木已成舟、生米煮成熟饭的既成事实，关键是预防，环境保护管理部门应早发现、早应对。比如实施环境监理制度，在项目施工阶段，监理单位现场巡查时应有责任发现、指出、纠正和报告变动情况；在试生产核查核验和竣工验收调查阶段，注意有无变动，及时报告。

3 太仓市建设项目“三同时”验收管理现状

根据太仓市环保局建设项目环保审批系统的数据统计，2010-2015年，全市共审批各类建设项目5546个，其中登记表2924个，报告表2288个，报告书334个。在全部建设项目中工业类项目共计3502个，约占63%。已通过验收的建设项目共计1557个。

3.1 影响验收的主要问题

一是部分企业重批轻验，不少建设单位片面以为，项目审批出来就好了，往往忽视竣工验收这一环节，项目竣工后不主动、不及时申请验收。二是部分企业在规定的时限内不及时向环保部门提交试生产和验收申请，存在超期试生产和“以试代产”现象。三是建设单位擅自变动导致批建不符。四是生产或运行负荷达不到环评预测时的设计要求负荷参数，验收调查监测的结果不具代表性，结论没有意义。五是项目本身环保措施不配套、不同步、落实不到位，或效果达不到要求。六是外围条件不落实：审批时附带的前提条件未落实或不符合要求。为拉动地方经济，促成项目上马，不少项目所在地政府在论证阶段，采取大包大揽的方式，对防护距离内居民搬迁做出承诺，但很多不兑现、不落实，时间上滞后或数量上缩水，验收时再次做出承诺，以承诺落实承诺，由此引发的纠纷投诉已成为焦点。

3.2 “三同时”管理方面的几点想法和建议

根据建设项目实际建成后（主要针对报告表审批项目）不同的污染、敏感程度和性质，对此类建设项目的竣工环境保护验收工作实行分类管理，分为以下两类情形：第一类：对有生产性污染物排放并需要配套环保治理设施的建设项目，执行试生产核准，采用一般验收程序。第二类：对三产项目、房地产项目（含学校、商场、办公楼）、城市道路以及基本无污染、无需配套治理设施的建设项目，进行报告表审批的，可采取简易验收程序。

从而进一步加强太仓市建设项目环境管理工作，切实提高环保竣工验收执行率。采取“事先告知，分类管理，集中验收，强化执法”的措施，按不同的验收类别对项目进行归类整理，根据各项目生产验收状况，有针对性的采取以下措施督促建设单位认真履行建设项目环境管理的各项规定，对违反法律法规的行为依法实施行政处罚，同时应建立健全建设项目“三同时”及竣工验收长效管理制度，切实提升建设项目环境管理水平。

（1）针对未批生产企业，依法查处建设项目未经检查同意擅自投入试生产、未经验收擅自投入正式生产等违法行为，对问题较为突出的重点企业下发行政处罚通知书。（2）对于已取得试生产核准，但一直未提交验收申请的企业，将根据企业实际建设情况，逐个项目进行现场检查，针对其未申请验收的原因，对已满足验收条件的企业督促其尽快提交验收，并及时了解项目验收监测工作，避免长期试生产现象。对未达到“三同时”要求的企业，下发限期整改通知书，并要求企业限期验收。（3）针对已提交了验收申请报告的企业，将根据验收资料台账，实时更新，积极与监测站等部门沟通联系，尽快组织开展现场验收工作。一旦发现问题，及时与企业联系，督促企业按要求整改。（4）对在建、未建企业或已建成但未生产的企业进行详细筛查，建立健全业务台帐制度，对已取消的项目进行备注，跟踪了解项目建设进度。积极与企业环保专员联系，告知开展环保“三同时”的程序和需要准备的资料，待项目建成投产后要求企业及时申请试生产及竣工验收，并到企业进行现场检查，提醒企业必须按照批复要求建设，避免发生未批生产、批建不符等违法行为。

4 结束语

实施建设项目环境工作，是执行建设项目环境影响评价法律法规的重要延伸，是落实环境保护“三同时”制度的重要保证，是防止生态破坏和环境污染的重要手段。实行环境监理，可以有效弥补法律法规对“三同时”制度在施工期管理上的不足，通过强化建设单位、监理单位的责任，使环境管理工作融入到整个工程实施过程中，变事后管理为过程管理，弥补项目在环保审批和竣工验收之间环境管理的薄弱环节。