论权力机关监督监察机关的路径完善

唐珍名，周朕可

［摘要］ 当前权力机关对监察机关的监督存在国家法律规范的供给不足和迟缓、监督工具不够丰富具体、监督程序公开不到位且衔接不足等问题。同时，监察机关“位高权重”，使得权力机关监督略显乏力。因此，应进一步健全《监督法》，扩大监督主体范围，创新监督举措，完善特定问题调查制度，增设法律责任章节，完善监督程序的具体法律规定；丰富和具象监督“工具箱”，加强对监察相关法律的执法检查，对监察机关发布的法规和相关规范性文件进行备案审查，强化监察机关的询问与质询；推动监督程序公开，加强各种监督方式间的衔接，完善跟踪反馈环节，切实增强权力机关监督监察机关的有效性。

［关键词］ 权力机关；监察机关；监察法；监督法

［中图分类号］  D911［文献标识码］ Ａ［文章编号］ 1008-1763（2024）02-0127-09

The Path Improvement of the Power Organs in Supervising Supervision Organs：Also on the Revision of the Supervision Law

TANG Zhenming ， ZHOU Zhenke

（ School of Law， Hunan University， Changsha410082， China）

Abstract：At present， some problems exist in the supervision of the supervision organs by the power organs， such as the insufficient supply and delay of national legal norms， the lack of rich and specific supervision tools， the lack of openness of supervision procedures and the lack of convergence. At the same time， the “high position and weight” of the supervision  organs makes  the supervision of the power organs slightly weak. Therefore， we should further improve the supervision law， expand the scope of supervision subjects， innovate supervision measures， improve the investigation system for specific problems， add legal liability chapters， and improve the specific legal provisions of supervision procedures; enrich the  concrete supervision “toolbox”， strengthen the law enforcement inspection of supervision related laws， record and review the regulations and relevant normative documents issued by the supervisory organs， and strengthen the inquiry  of the supervisory organs; promote the openness of supervision procedures， strengthen the connection among  various supervision methods， improve the tracking and feedback links， and effectively enhance the effectiveness of the supervision and supervision organs of the power organs.

Key words： power organs;supervision  organs; supervision law; oversight law

習近平总书记在二十大报告中强调构建高效的监督体系。[1]作为“位高”而又“权重”的监察机关，只有积极主动地接受权力机关的“异体监督”，才能为深化监察体制改革保驾护航，推动监察机关外部监督的法治化进程。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（下文简称《监督法》）的修正草案已在2023年12月26日召开的十四届全国人大常委会第七次会议上提交审议。当下，探究权力机关监督监察机关的路径及完善，为《监督法》的修改提供一些建议和参考，强化权力机关监督监察机关的基本法律架构，具有较强的学理及现实意义。

一权力机关监督监察机关的必要性及特殊性

权力机关与监察机关在国家治理体系中分别扮演着不可或缺的角色。权力机关监督职能行使重点在于确保国家权力的合法运行，监察机关则肩负着对国家公职人员的监督职责。监察机关需要接受权力机关的监督，以确保其权力行使的合法性和正当性。

（一）权力机关监督监察机关的必要性

1.监察权来源于权力机关

一切权力属于人民，所有公权力都由作为主权者的人民授予。监察权是公权力，也体现着“人民权”的特质，其权由民赋、权由宪定、权能法定、权限适格。[2]监察权来源于权力机关体现在两个层面：一是权力机关行使的监督权是人民赋予的，体现人民意志。人民代表大会制度是中国特色社会主义民主政治建设的重要保障。国家的一切权力属于人民，人民通过选举产生各级人民代表大会，人民代表大会代表人民行使国家权力，这也是监察权来源于权力机关的重要体现。二是监察权的内容、范围及边界由权力机关加以确定。全国人大作为最高国家权力机关，有权决定国家权力的分配和运行。监察权具体行使路径和运行方式，也必须依赖于权力机关的决策和指导。这体现了权力机关对监察权的控制和监督，也是监察权来源于权力机关的另一个重要体现。

2.监察权需要监督和制约

权力的可交换性使其存在异化的可能，从而可能造成对社会公共利益的侵害，权力机关对监察权的监督，就是要使得监督权能夠在合理的界限内运行，并阻止其出现异化。[3]权力机关对监察权的监督，其目的是保证《中华人民共和国宪法》（下文简称《宪法》）、《中华人民共和国监察法》（下文简称《监察法》）和《监督法》等法律的有效实施，使得监察机关能够依法履职、秉公用权，促使监察机关规范监察行为，提高监察效能。对监察权的监督和制约可有效保障人权和防止权力腐败。如果监察权得不到有效的监督和制约，有可能导致监察机关滥用职权，侵犯被监督者的合法权益。特别是监察机关与被监察者处于不同的地位，比如在留置过程中，被监察对象处于弱势地位，加强对监察权的监督和制约，也是保障监察对象合法权益的重要措施。

3.权力机关监督具有正当性和权威性

首先，人民代表大会是国家权力机关，其对监察权的监督代表了人民意志。人大及其常委会依照《宪法》和《监督法》等法律，代表人民的意志行使监督权。这种监督是基于法律规定和程序进行的，具有明确的法律依据和合法性。人大代表产生于人民，权力机关对监察委员会的监督体现出人民监督权的行使。其次，监督体现了国家意志。权力机关具有最高的权威地位，其对监察权的监督是以《宪法》《监察法》和《监督法》为依据的，具有法定性。任何党政机关都必须接受人民监督，其监督具有广泛性和普适性。最后，监督具有强制性。权力机关依据《宪法》和其他相关法律对监察机关开展监督，这种监督具有约束力和法律上的强制性，监察机关必须无条件接受。同时，权力机关在行使监督权时也应遵循相应的法律程序。

（二）权力机关监督监察机关的特殊性

1.合署办公致使纪法贯通

在合署办公体制下，纪检监察机关兼有党纪检查、职务违法调查、职务犯罪调查三种职能。合署办公体制虽然使其独立性有所增强，但监察权难免受到纪律检查权的影响。[4]党的监督与权力机关监督具有同一目标性，权力机关代表的是人民监督，是通过国家强制力保证权力得到合理的行使，实现人民和国家的意志，不但体现了党对权力的统筹和规范，更是对党和国家监督体系的充实与完善。然而，合署办公条件下，党纪与国法监督的一体化，通过权力的分化，在监察机关内部国家权力和党的权力存在重叠。虽然权力机关可对违法问题开展监督，但是违纪问题属于党内监督范畴，有可能影响权力机关监督的正当性。

2.监察机关宪定的独立性

现行《宪法》第127条特别强调了监察机关的“独立性”。权力机关在对监察机关监督的过程中，必须保障监察机关独立办案，不能干涉、干扰和影响监察机关独立行使职权，确保监察权对监察对象的威严和震慑。这种宪定的独立性有助于确保监察机关能够独立、公正地履行职责，对公职人员进行有效的监督。然而，监察机关的独立性也可能导致权力机关对其监督乏力，由于监察机关独立行使职权，权力机关可能难以直接干预其工作，这会导致监督的缺失；再者，信息不对称等因素的存在，也使得权力机关难以全面掌握监察机关的工作情况，从而无法进行有效的监督。

3.权力机关对“新生机关”的监督尚在探索阶段

权力机关对“一府两院”的监督由来已久，并随实践的进展而不断完善。然而，国家监察体制改革试点工作自2016年底才开始，直到2018年才在全国范围内成立各级监察委员会。监察委员会可谓最“年轻”的国家机关。与权力机关对“一府两院”的监督相比，权力机关对监察机关的监督虽然也有立法保障，但监督工作开展的时间较短，仍处于“摸着石头过河”的探索阶段，需要不断完善监督手段、内容及方式。由于监察机关是“新生机关”，其职责、权限、工作程序等尚需在实践中不断摸索，特别是对于如何确保权力机关对其监督的有效性、如何平衡监察机关的独立性和权力机关监督权的广泛性等问题需要不断探索。

二权力机关对监察机关监督的现状及主要问题

监察机关作为国家的“反腐利剑”，为保障监察权的规范行使，有必要接受权力机关的监督。然而实践中，两者间的监督与被监督关系受法律供给、监督工具、监督程序等因素制约，影响了监督效果。

（一）权力机关对监察机关监督的规范分析

1.《宪法》对监督关系的原则性规定

随着我国监察体制改革不断深化，权力机关对监察机关的监督已上升到根本法层面。《宪法》第3条强调“产生”的合法性，并对监督关系进行了阐述，要求监察机关在行使监察权时向人民代表大会“负责”和“接受监督”。同时，《宪法》对监察机关负责人及其他相关人员任命的方式进行了规定。从宪法的规定可以看出几个关键词，即“选举、罢免、负责、监督”。宪法主要在三个方面对权力机关监督监察委员会进行了规定：第一，第1章总纲第3条对监察机关由人民代表大会产生，对其负责，受其监督进行了原则性的规定。第二，第3章第1节在规定全国人大职权时，对国家监察委员会主任的选举、罢免，国家监察委员会副主任、委员的任免进行了明确；第5节对地方监察机关负责人的选举和罢免及权力机关监督监察工作进行了明确。第三，第3章第7节对监察委员会的义务进行了规定，明确国家和地方监察委员会对国家权力机关负责。

2.《监察法》对监督方式的原则性展开

《监察法》第53条明确了权力机关监督的层级、方式、内容，主要包括监察机关对权力机关进行工作报告，接受执法检查、询问或质询。监察机关除专项报告外，还要对人大常委会提出的审议意见进行研究，细化落实审议意见，形成具体的措施，并将办理结果向人大常委会报告。《监督法》是对《宪法》相关权力机关监督规定的展开与细化，是监督行为的重要法律渊源，强调了7种监督方式。而根据《监察法》的规定，其中仅有3种监督方式可用于监察机关。

（二）权力机关对监察机关监督的现有实践

目前，权力机关对监察机关的监督包括以下几方面。

1.听取和审议专项工作报告

听取和审议专项工作报告体现了权力机关行使人民监督权的权威性，也是最容易实现的监督方式。由于监察机关办案的保密性，向人大报告时不宜采取年度报告的方式，而应采取专项报告的方式。监察委员会进行报告的方向和议题，主要从群众和人大代表反映强烈、社会现象突出、引发社会广泛关注的议题等方面选取。在议题选取后，人大代表可进行调查研究，也可由监察机关通过自查寻找相关的问题。权力机关听取监察委员会相关的报告，由人大常委会组成人员对其进行审议，并在审议后进行意见的反馈，形成相关决议，由监察委员会及时报告相应的整改情况。[5]

从全国层面看，2020年8月10日，国家监察委员会首次向全国人大常委会进行了反腐和追逃相关的专项工作报告。[6]截至目前，除香港、澳门特别行政区和台湾地区之外，所有省（自治区、直辖市）监察委员会均向同级人大常委会进行了专项工作报告，报告主要围绕国际追逃、扫黑除恶、打伞破网、群众身边的腐败问题、民生和群众幸福感提升改善等方面的内容。[7]

与此同时，市、县等各级监察机关也积极向人大常委会进行专项工作报告。如：常州市监察委员会向人大常委会进行群众反映强烈突出问题的专项报告，主要内容包括脱贫攻坚、义务教育学校违规办学、高值医用耗材采购等。[8]衡阳市监察委员会向人大常委会进行整治“小鬼难缠”问题的专项报告，主要内容包括营商环境改善、企业办事难、个别职能部门工作人员吃拿卡要、阳光用权等问题。[9]但目前存在的问题依然不少，如：审议议题选取不合理，常规性议题较多、有针对性的议题较少，议题确定过程缺少民主参与，专项工作报告公开性和透明度尚有待提高等。同时，在监察机关向权力机关所作的专项工作报告中，报告成绩的内容较多，反映问题的内容较少。一些地区将监察机关报告专项工作当作程序性审议任务，肯定成绩的较多，提出批评的较少，权力机关对监察机关专项报告的审议往往也流于形式、浮于表面，对审议的意见缺少相应的跟进。

2.特定问题调查委员会调查

根据《监督法》的规定，开展特定问题调查是权力机关监督的重要工具。比如鄂尔多斯市人大常委会2021年10月13日就市监察委员会整治群众反映强烈问题工作情况开展了特定问题调查，使群众反映强烈的饮水和如厕问题得到有效解决，并建立了人民代表大会与监察委员会工作会商协调机制。[10]再如，2021年11月11日，南通市人大常委会就市监察委员会整治群众反映强烈突出问题开展特定问题调查，通过多种方式了解整治群众反映强烈突出问题工作的开展成果，听取广大群众的意见和建议。[11]

《监督法》第39条虽然规定了对“重大事实不清”的事项开展特定问题调查，但是对于何种事项属于“重大事实不清”并没有具体明确。第43条规定，产生调查委员会的常委会“可以”根据特定问题调查报告作出决议或决定。但是“可以”此类用词较为含糊，“可以”表示“可做可不做”，影响了常委会对特定问题调查报告审查的有效性。特定问题调查的立法本意是作为权力机关监督方式的弥补，从监察机关自身的角度，对于宪定的独立行使监察权的监察委员会来说，权力机关对其开展特定问题调查，是否影响其独立性仍值得商榷。特别是监察机关在监察权行使过程中，需要保密的事项较多，这些保密事项能否作为“重大事实不清”的事项纳入特定问题调查范畴尚无定论。

3.组织执法检查

为确保《监察法》等法律法规得到贯彻落实，权力机关可对监察权的行使情况开展执法检查。2018年5月，时任全国人大常委会委员长的栗战书强调人大执法检查与“法律巡视”相等同。执法检查通常可分为“准备阶段－实施阶段－报告阶段－反馈阶段”[12]。在执法检查方面，《监督法》第25条仅规定地市级人大常委会可作为上一级机关进行执法检查的“被委托人”，而没有将县级人大常委会纳入执法检查的主体。而县级人大是与基层人民群众联系得最为密切的机关，该规定在范围上和深度上存在局限性，使得执法检查的委托主体较窄。当前权力机关对监察机关的执法检查主要集中在对《监察法》的实施方面。例如，全国人大常委会对有关省份实施《监察法》的情况开展了执法检查；[13]山西省、云南省、江苏省等省级人大常委会也对所辖地市实施《监察法》的情况开展了执法检查。[14]云南省地市级对《监察法》贯彻实施情况执法检查开展得较多，云南省文山市、临沧市等人大常委会还对县级开展了《监察法》实施情况的执法检查。[15]

在各级人大常委会的执法检查过程中，普遍存在着不重方法、不求时效等问题，执法检查“动而不联、查而不实、报而不精、督而不力”的问题较为突出。[16]机构设置和职能交叉重叠严重，体制没有理顺，风险规制活动的复杂性影响执法检查效果。[17]

4.询问和质询

询问主要在听取监察机关的报告过程中，权力机关针对其提出的问题或现状进行查问咨询；质询主要是针对监察机关的履行职责情况进行质问，旨在督促监察机关更好地履行职责。询问主体可以是人大代表，也可以是人大常委会组成人员；询问可以口头或书面形式进行；询问时间主要是在人大会议期间；询问内容主要与人大会议期间的报告相关。质询是询问的“升级版”，具有答复的强制性，并对提出质询人员的数量有严格要求；质询内容可以围绕着监察委员会的主要工作内容和履职情况，质询时间与询问时间相似，也须在人大或常委会会议期间提出。目前尚未发现各地人大及其常委会对监察委员会开展询问和质询的情况。

5.规范性文件的备案和审查

随着监察体制日益完善，权力机关对监察机关的规范性文件进行备案审查已逐步常态化。2019年10月26日，全国人大常委会通过《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》。根据该决定，国家监察委员会获得了监察法规制定权，同时监察法规应报全国人大常委会备案并接受審查。2023年12月29日，《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》通过，进一步为监察委员会的规范性文件备案审查提供了依据，有助于强化宪法监督，促进监察工作规范化。此前，黑龙江省人大常委会2018年出台的《规范性文件备案审查条例》，把监察规范性文件纳入备案审查范围，乃是全国范围内的首创。在此之后，北京、安徽等地也将监察委员会的规范性文件纳入人大及其常委会备案审查范围。监察机关实行合署办公，双重领导，但恰恰是这样的顶层制度设计，使得纪律检查权和监察权合为一体，两种权力分工负责、互相配合、相互叠加。在这种背景下，监察委员会有很多规范性文件是和纪委联合发布的，并且使用纪委的文号，纳入党内的备案审查，从而难以纳入权力机关规范性文件备案审查范围。因此，针对纪委与监委的合署办公背景下的联合发文备案审查拿出具体的举措成为当务之急。

（三）权力机关对监察机关监督存在的主要问题

权力机关对监察机关的监督仍然存在不少问题，主要表现在以下几方面。

1.国家法律的规范供给不足和迟缓

从法律位阶上看，《监察法》是全国人大制定的，属于“基本法律”的范畴，而《监督法》则是全国人大常委会制定的，属于“普通法律”。其中，《监督法》于2006年8月27日通过，自2007年1月1日起施行，至今已实施17年。然而《监察法》于2018年3月20日出台后，《监督法》并未进行相应的修改。从逻辑上看，虽然修正后的《宪法》对《监察法》进行统领，但是其逻辑路径却是《监察法》规定权力机关对监察机关的监督，并在修正后的《宪法》中加以明确。依此逻辑，国家和地方的监察机关分别由相应级别的权力机关产生、负责、接受其监督。

然而纵观《宪法》和《监察法》的现有规定，有关权力机关对监察机关监督的规定大多寥寥数语、轻描淡写。例如《宪法》第62条、第63条、第67条、第101条、第126条仅仅是从“选举、罢免、负责、监督”等角度进行了框架性的规定。《监察法》仅仅是从工作报告、接受执法检查、询问或质询三个方面对权力机关监督监察机关进行了阐述。而《监督法》虽然明确了7种监督方式，但因其制定时间较早，当时尚无监察机关的存在，所以并没有专门针对监察委员会的监督方式，使得权力机关监督监察委员会的实践重点和重心失焦。此外，现有的法律规范条文在实际应用中显得较为笼统，缺乏具体的实施指引，在设定上遗漏了关于法律责任的明确规定，使得在出现违法行为时难以有效追责。此外，权力机关在行使监督职能时也面临着启动难的困境，这在一定程度上削弱了法律规范的约束力和执行力。法律层面规定的人大监督的形式较少，局限于“专项报告”和“执法检查”、询问和质询等形式。

再者，作为权力机关监督监察机关重要依据的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》（下文简称《全国人大组织法》）和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（下文简称《地方组织法》）修改缓慢。《全国人大组织法》在《监察法》出台3年后才进行修正，《地方组织法》在《监察法》出台4年后才进行修正。《全国人大组织法》涉及监察机关的有7条，主要对监察机关的人选、罢免案、质询案、议案、审议事项等方面进行了阐述。《地方组织法》涉及监察机关的有12条，主要对监察机关人员选举、质询、专题汇报等进行了规定。但是《全国人大组织法》和《地方组织法》对权力机关监督监察机关仍然缺少具体的描述，加之缺少相关的立法解释，以致相关监督工作欠缺具体依据。

2.监督工具不够丰富具体

纵观整部《监督法》，专项工作报告、执法检查、规范性文件备案审查、询问和质询、特定问题调查等监督工具的规定，均是针对“一府两院”，并无监察机关的相关规定，使得《监督法》对权力机关监督监察机关的指导性和规范性功能不强。在权力机关监督监察机关的实践中，也只能是结合《监察法》，参照《监督法》中对“一府两院”的监督方式。但这种“参照”的方式仍然值得商榷和讨论，比如《监督法》中的监督工具较为单一，权力机关监督的形式较少，局限于“专项报告”和“执法检查”、询问和质询等形式。专项报告筹备的周期较长，属于阶段性报告；执法检查更多地集中于对监察委员会程序合法性的检查，而非对事务性和业务性的检查；询问和质询也是针对法律事务开展的，缺少具象化。[18]特别是执法检查、询问、质询等在法律层面缺少切实可行的程序和规范。

即使在《中华人民共和国监察法实施条例》（下文简称《监察法实施条例》）中，对执法检查、询问、质询的规定也只是笼统地对《监察法》进行补充，要求监察机关配合执法检查，并将处理情况向权力机关报告，以及在询问、质询中实行主要负责人口头答复和主要负责人签字的书面答复。在实践中，询问质询工具并没有得到广泛应用，主要由于现有法律并没有明确询问和质询的范围，缺少工具使用的具体法律依据。而《监察法》并未将特定问题调查委员会调查、规范性文件的备案和审查等监督工具纳入，也可以看作从法律层面对这些监督方式的“排除”。虽然出台了《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》，并在一些地区开展了规范性文件的备案和审查工作，但是先天性的法律规范不足，使相关工作缺少法律依据，导致监察机关制定的规范性文件在合宪、合法范畴的判断过程中存在审查的缺口。

3.监督程序公开不到位且衔接不足

监督程序的公开是权力机关监督监察委员会的重要途径。但在当前实践中，仍存在监督程序公开不到位且衔接不足的问题。在监督程序公开方面透明度不高，且由于监察委员会的特殊性，权力机关对监察机关的程序公开存在疑虑，缺少公开的主动性和公开的渠道。例如，《四川省人民代表大会议事规则》规定，在出现对监察机关的质询时，相关信息是否公开主要由主席团来决定。这就可能导致在质询过程中出现信息不予公开的情况。

在各种监督工具的使用中，不同监督工具间缺少衔接程序。现有《监察法》规定的监察机关向本级人大常委会进行工作报告、接受执法检查、询问或质询，这些工具间缺少有效衔接，缺乏整体性，这使得權力机关的监督工具使用流于形式。《监察法》出台后，为了细化具体的措施和指导，出台了《监察法实施条例》，但现有规定总体上看仍较为笼统。《监察法实施条例》的出台目的是对《监察法》未提到的细节之处进行补充，增强法律的可执行性，加强监察权行使的规范化、法治化与正规化。然而，《监察法实施条例》对权力机关的专项工作报告、执法检查、询问、质询等手段的规定较为含糊。如：《监察法实施条例》第254条虽然较之《监察法》第53条有所细化，但仅仅是规定了会议审议工作报告和议案需“听取”意见，“回答”询问，以及口头和书面回复时监察机关需要注意的事项，而对于询问和质询人是否满意，不满意时怎么办、如何进行整改等方面没有具体的规定。

三权力机关监督监察机关的路径完善

针对国家法律的规范供给不足和迟缓、监督工具不够丰富具体、监督程序公开不到位且衔接不足等权力机关监督监察机关存在的突出问题，未来的路径完善需要重点从完善相关法律、丰富和具象监督“工具箱”、规范监督程序等方面着手。

（一）健全《监督法》

1.扩大监督主体并创新监督举措

健全《监督法》需要扩大监督主体，要将《监督法》规定的监督主体由“人民代表大会常务委员会”拓展到“人民代表大会”。增进监督主体的“厚度”， 拓展报告工作的对象，更广泛地接受人大代表的审议。组织人大代表对监察委员会工作开展调研、检查、审议等活动，使《监督法》能够真正地指导权力机关对监察机关的监督。另外，要创新监督举措，把权力机关监督监察机关写入《监督法》，将监督“一府两院”改为“一府一委两院”，同时建立《监督法》与《监察法》的衔接机制，在《监督法》中进一步丰富权力机关监督监察机关的目标、范围、程序、监督方式与保障等。例如，将《监督法》第2章章名修改为“听取和审议专项工作报告”，内容修改为“听取和审议人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院的专项工作报告”，并规定“本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构可以先期进行专题调查研究，提出报告”。在当前的“听取和审议专项报告、执法检查、询问和质询”等3种形式外，积极探索“对监察工作进行视察或专题调研、组织对监察工作特定问题调查、对监察委员会主任或副主任作出撤职决定”等监督举措，明确监督程序和内容，使权力机关监督监察委员会能够具有更具体、更有效的可操作性，明确监督路径，提高對监察委员会的监督手段刚性。[19]

2.完善特定问题调查制度

特定问题调查在现实中往往由于其程序的复杂性而被人为规避，导致实践中运用较少，为此有必要完善特定问题调查制度。比如应在保持人大及其常委会审议和决定权不变的情况下，降低动议权门槛，以便更及时地启动特定问题调查。通过修改《监督法》，使特定问题调查的形式得以法定化。如：

在《监督法》第39条中，应进一步明确界定“重大事实不清”作为启动特定问题调查的具体范畴。明确规定哪些类型的事件被认定为 “重大事实不清”。进一步简化特定问题调查启动的决定过程，合理设置特定问题调查的启动门槛，合理界定适合启动特定问题调查的“重大事实不清”事件特征，简化特定问题调查的启动主体、流程，使其能够真正地发挥好监督的“兜底”作用。在《监督法》第43条中，应将产生调查委员会的常委会“可以”根据特定问题调查报告作出决议或决定中的“可以”修改为“应”。明确特定问题调查涉及的各方主体的责任与义务。通常情况下一旦启动特定问题调查，往往需要涉及多个部门，应进一步明晰各主体在调查过程中的责任与义务，建立强制性措施，确保所有相关方积极配合权力机关的调查工作。将执法检查中发现的重大违法事项、人大代表反映的热点问题、书面联名等进行具体化，作为启动的条件之一，进一步增强法律的确定性。加强《监督法》与《监察法》的衔接，将“特定问题调查”纳入《监察法》，将《监督法》第39条至第43条与《监察法》第53条进行整合，在《监察法》第53条明确人大常委会对监察委员会进行特定问题调查的范围、提请、审议、报告、程序及组织机构。

3.增设法律责任章节

为解决当前权力机关对监察机关的监督乏力、监督缺位问题，有必要进一步明确权力机关监督的责任主体，建立监督法律责任的追究机制，严格监督程序，优化权力机关监督的权力结构，因此需要在《监督法》中增设法律责任章节。同时在法律责任章节，应将“拒绝配合监督、提供虚假报告或虚假整改、干扰或者拒绝执法检查、视察、调查研究、特定问题调查、拒绝接受询问、质询”等作为承担法律责任事由，并明确不同的责任承担方式。

（二）丰富和具象监督“工具箱”

1.提高对监察相关法律组织执法检查的专业水平

进一步明确执法检查主体，考虑到监察委员会的特殊性，应提高人大常委会执法检查的专业化水平。例如，可充分发挥全国人大监察和司法委员会的作用，将这一委员会作为对监察委员会进行执法检查的“常设机构”，发挥其专业技术优势，避免“大水漫灌”式的执法检查。进一步细化执法检查的选题程序，广泛通过信访、网络、人大代表反映问题等渠道，收集执法检查切入点，明确执法检查内容和程序。探索建立权力机关与监察机关法规制度执行调研和评估部门的联动机制，使得权力机关的外部监督与监察机关的内部控制相结合，优化执法检查成果。考虑到执法检查与基层事务联系较为密切，县级权力机关与基层人民群众关系密切，因此应修改《监督法》第25条，将县级人大常委会加入其中，即使得县级人大常委会可以作为市级人大常委会进行执法检查的“被委托人”。

2.增强对监察法规和规范性文件备案审查的合宪、合法性

在审查范围方面，为确保监察机关发布的规范性文件合法、合规并得到有效执行，应将其全面纳入人大常委会的备案审查体系之内。特别关注监察机关针对职务犯罪所界定的管辖范畴、监察机关在执行职务时的行为规范、证据采集与审查的标准化流程，以及案件审理的各个环节等内容。在审查主体方面，应进一步拓展审查主体范围，将人大代表和专门委员会拓展为辅助审查的主体。[20]在审查内容和程序方面，应健全监察法规、监察规范性文件审查机制，推进规范性文件的备案审查形式法定化，加强权力机关监督监察机关过程中对该工具的运用。同时，也应将权力机关的“监察法规和规范性文件备案审查”纳入《监察法》第53条，实现现有权力机关监督工具的拓展。在法规和规范性文件备案审查条款中，明确监察机关主动备案机制和相关要求，同时考虑到纪委与监委合署办公，应特别加强对纪委监委“联合发文”的备案审查相关规定。此外，还应规范备案、审查的提出、登记和初步研究、函告和分送审查、审查及其反馈等方面的流程。

鉴于合署办公的体制， 为确保党内法规和人大规范性文件备案审查工作的高效协同，应构建党内备案审查与人大备案审查之间的紧密衔接与联动机制。推动党内法规和人大规范性文件在制定、修改、废止等环节的相互通报、及时沟通和有效对接，确保两者在内容上的协调一致和相互补充。可借鉴《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》第4条“专门委员会、常务委员会工作机构应当加强沟通协作，遇有重要问题和重要情况的，可以共同研究和协商”的规定，以及《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第4条第3款对“各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制”等方面的规定，将这种备案审查衔接联动机制拓展到地方人大常委会，使得地方人大常委会在备案审查监察规范性文件的时候，也要和同级党委建立这种衔接联动机制。在《监督法》第31条至33条中，加入监察委员会，作为接受权力机关备案审查的主体。在《监督法》第五章“规范性文件的备案审查”中新增法条“各级监察委员会单独发布的规范性文件，应接受同级人大常委会的备案审查；各级监察委员会与纪委联合发布的规范性文件，应同时接受同级人大常委会和同级党委的备案审查”。

3.加强对监察机关的询问与质询

针对当前各级权力机关对监察机关询问和质询开展不充分的问题，应完善法律法规，加强对监察机关的询问与质询。针对监察机关业务的专业性问题，应把监察和司法委员会等专门委员会列为询问、质询的辅助主体。在对监察机关专项工作报告进行审议，系统了解相关监察工作的基础上，有计划、有組织、有重点地就群众关心的热点问题、重大事项进行集中询问和质询。除听取报告外，还应结合专项调查、实地座谈走访等多种形式，对询问、质询案的落实进行跟踪督办。目前，《监督法》（修正草案）对专题询问进行了规定，提出“关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，可以召开联组会议、分组会议，进行专题询问”。应在修改《监督法》时，将询问和质询与人员的罢免相结合，当常委会和人大代表对质询的答复不满意时，经由主席团提请各级人大会议审议后，可启动罢免案，增强询问和质询在监督中的预防和震慑力。此外，当前《监督法》第34条对询问和质询的时间有所限制，即“审议议案和有关报告时”。主要原因是考虑到监察工作办案保密的特殊性，这才最终使得到目前为止询问和质询这两种监督工具应用得并不广泛。应积极借鉴英国议会监察专员“随时向议会监察专员提出质询的要求”的经验，使人大常委会和人大代表可对那些保密范围外的事项提出询问和质询，从而提高询问和质询的质量。

（三）规范监督程序

1.完善监督程序的具体法律规定

进一步完善监督程序的具体法律规定，从而推进监督程序公开，加强监督方式衔接。在《监督法》中，除了对监督对象和内容的规定之外，还应增加对监督程序的规定。特别应加强“专项报告”“执法检查”和“询问和质询”等各类工具间的衔接，使其能够发挥监督的整体效能，使得监察机关发布的规范性文件均接受人民代表大会常务委员会的备案审查，将“专项报告、执法检查、询问和质询、特定问题调查”形式和内容、流程法定化。加强程序的公开度和透明度，提升监督的规范化、民主化、科学化水平，防止其不作为或乱作为。

2.公开监督程序

应全面推动权力机关对监察机关的监督程序公开，加强信息公开。进一步完善公开内容，除涉密内容外，各类报告、计划、质询案及执法检查记录等均应尽可能公开。建立公开申请制度，可由权力机关主动公开，也可由其他社会公众、其他国家机关申请公开。如：与人民权利、民生事务相关的特定问题调查，人民群众可以向权力机关申请公开。建立完善申请信息公开程序、申请信息公开反馈机制、公开的救济制度等。拓展监督程序信息公开的渠道，通过手机移动APP、微信公众号等渠道，在权力机关监督监察机关的过程中，广泛接受群众和人大代表监督。将人大代表问询和质询的内容及其反馈及时向全社会公开。

3.加强监督方式衔接

加强权力机关监督与党委监督的衔接，从制度层面充分发挥党的领导这一核心优势。推进“政党权力体系”和“宪法权力体系”统筹划一，增强规范的一体化党规和法律制度构建。加强党内监督法规与国家监督法律的制度成果转化，积极促进党内监督内容与国家权力机关监督内容的协调一致，使得党内监督与权力机关的监督互相配合、协同发力。建立权力机关与党委在对监察机关监督中的沟通协调机制，构建监察机关向权力机关进行专项工作报告与同级纪委向党委报告间的信息沟通和共享模式，使得党委监督与权力机关监督实现同频共振。

从当前各类权力机关监督使用的工具来看，听取专项工作报告实现的难度较小，更易实现常态化。长期以来各级人大常委会对监察委员会的监督主要局限于听取专项工作报告，个别地区人大常委会开展单独性的执法检查。应在听取专项报告后，及时开展询问和质询，以便及时地发现和解决监察委员会工作中存在的问题。[21]将执法检查与特定问题调查结合起来，有目标、有重点地开展检查和调查；将执法检查与监察法规和规范性文件备案审查结合，重点检查监察委员会是否存在违宪、违法行为。加强《监督法》与《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》的衔接，对内容复杂敏感、专业性强、涉及面广的党内法规和规范性文件的审查和处理，各级党委应当与同级人大常委会等主体健全备案审查衔接联动机制。

4.完善跟踪反馈环节

加强权力机关监督监察机关跟踪和反馈，在专项工作报告、执法检查、问询质询、特定问题调查、监察法规和规范性文件备案审查等各类权力机关监督工具的使用中，应建立跟踪反馈机制，对权力机关要求的整改成果进行及时反馈，对整改不到位、虚假整改的监察委员会应进行问责。对监察机关发生的消极不作为、积极乱作为现象开展广泛监督，健全权力运行制约和监督体系，落实“有权必有责，用权受监督”的法治要求，使得监察权能够在权力机关监督的作用下被关进制度的笼子里，约束和防止其异化变质。

监察机关“位高权重”的特殊性质，使得权力机关监督处于“不愿监督”“不敢监督”的状态。监察委员会与纪委“一套工作机构、两个机关名称”，接受同级党委和上级纪委监委的领导和监督，使得监察机关拥有较高的政治地位。监察机关作为兼顾政治属性与法纪调查职能的国家反腐败工作机构，做到有效利用权力机关的监督作用，将权力“关进笼子”尤为关键。这客观上要求进一步加强完善监督立法、丰富监督工具、规范监督程序，才能够与我国监察体制改革的现实需求相适应。诚然，权力机关监督监察机关的路径完善任重道远，不过，《监督法》的修改已处在全国人大常委会的立法进程当中，这为加强权力机关对监察机关的监督提供了法治契机。

［参考文献］

［1］习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2022-10-26.

[2]马岭.监察委员会的设立与人大制度的完善及宪法修改[J].苏州大学学报（法学版），2017（4）：20-27.

[3]李少文.人大如何加强对监察委员会的监督[J].中国党政干部论坛，2020（6）：61-63.

[4]刘艳红.《监察法》与其他规范衔接的基本问题研究[J].法学论坛，2019（1）：5-15.

[5]刘畅.权力结构视域下的国家监察体制改革与优化[J].行政论坛，2020（5）：18-24.

[6]国家监委首次向全国人大常委会报告专项工作[N].新京报，2020-08-10.

[7]王卓，吕佳蓉.31省区市监委全部向本级人大常委会报告专项工作[EB/OL].（2021-12-10）［2023-09-03］．https：//www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202112/t20211210_157591_m.html.

[8]市监委首次向市人大常委会报告专项工作开展群众反映强烈突出问题整治工作成效显著[N].常州日报，2021-11-02.

[9]首次！衡阳市监委向市人大常委会报告专项工作[EB/OL].（2021-12-03）［2023-09-03］．http：//www.hyff.gov.cn/xwzx/lzyc/20211203/i2558711.html.

[10]吴青奋，孙云霞.市人大调研组在东胜区就市监察委员会整治群众反映强烈问题工作情况进行专题调研[EB/OL].（2021-10-14）［2023-09-03］．https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1713605307371636315&wfr=spider&for=pc.

[11]市人大常委會视察调研市监委整治群众反映强烈突出问题工作[EB/OL]. （2021-11-01）［2023-09-03］．http：//www.ntlz.gov.cn/html/2021-11/2021111134532.html.

[12]刘小妹.人大制度下的国家监督体制与监察机制[J].政法论坛， 2018（3）：14-27.

[13]全国人大常委会调研组到我省开展调研检查[EB/OL].（2019-06-17）［2023-09-04］． http：//www.hebgcdy.com/toutiao/system/2019-06-17/030382682.shtml.

[14]梁春霞.省人大执法检查组在忻州市开展监察法执法检查[EB/OL].（2018-05-17）［2023-09-04］． http：//news.xinzhou.org/html/2018/xzyw_0517/128734_2.html.

[15]文山市人大常委会深入基层调研《监察法》贯彻实施情况[EB/OL].（2021-09-21）［2023-09-04］． http：//www.wssrd.gov.cn/info/1813/4260.htm.

[16]滕修福.人大执法检查不可忽视的几个问题[J].人大研究， 2016（6）：36-37.

[17]赵鹏.我国风险规制法律制度的现状、问题与完善——基于全国人大常委会执法检查情况的分析[J].行政法学研究， 2010（4）：119-126.

[18]李云霖，银鹰，岳天明.人大及其常委会监督监察委员会的逻辑与作为[J].湖南科技大学学报（社会科学版），2020（4）：66-68.

[19]姜明安.国家监察法立法的几个重要问题[J].中国法律评论， 2017（2）：17-23.

[20]聂辛东.国家监察委员会的监察法规制定权限：三步确界与修法方略[J].政治与法律，2020（1）：70-82.

[21]马岭.监察委员会与其他国家机关的关系[J].法律科学：西北政法大学学报， 2017（6）：41-49.