引国际货币基金组织改革进入更广阔与更深入层面

张锐

在职责履行与任务定位上，IMF主要负责纠正国际收支失衡以及在此基础上衍生出的货币贬值、流动性不足等问题，以促进全球经济的可持续增长。

中国人民银行行长潘功胜日前在博鳌亚洲论坛2024年年会论坛上致辞时表示，目前国际货币基金组织（IMF）份额占比难以反映成员国在全球经济中的相对地位，特别是新兴市场和发展中国家的话语权和代表性，因此，亚洲国家应尽快在份额调整上达成共识，为实现份额占比的调整奠定基础。应当说，潘行长的表态点到了IMF改革的要害部位，且以份额制调整为基础，有必要将IMF的改革引向更宽阔与更深入的层面。

“布雷顿森林体系”的重要遗产

国际金融机构分为区域性与全球性两类，前者如欧洲复兴开发银行、美洲开发银行、非洲开发银行、亚洲开发银行以及金砖国家新开发银行，后者除了国际货币基金组织外，还有世界银行。从性质上讲，几乎所有的国际金融机构都是多边组织，根本不同的是全球性国际金融机构的成员国要比区域性国际金融机构不仅在数量上多出很多，而且成员结构更复杂，服务供给要求也更高，也正是如此，IMF在全球经济治理中发挥着极其重要的作用。

“二战”后由美国主导创建的“布雷顿森林体系”包括三大支柱性内容：一是确立了“金本位”制，即美元与黄金挂钩，各国汇率与美元挂钩；二是取消经常账户交易的外汇管制，实行各国货币的自由兑换；三是创建国际货币基金组织与世界银行。然而，20世纪70年代的第一次石油危机沉重打击了包括美国在内的西方国家经济，对外巨额贸易逆差与国内严重通货膨胀的双重压力之下，美联储若一如既往地向全球提供美元流动性，等于就是自掘坟墓，惶恐之下美国政府宣布美元与黄金脱钩，“布雷顿森林体系”走向解体。不过，美元的霸主地位并没有就此消失，相反不久着床于“石油”这一新载体之上，并最终完成了“美元本位”对“金本位”的替代。由于国际货币基金组织本就是为了协调与平衡各国货币与美元的汇率关系而建立，因此，既然美元的中心地位仍在，IMF就顺理成章地被保存了下来。

按照《国际货币基金组织协定》，IMF的职责是监察货币汇率和各国贸易情况，当成员国陷入国际收支不平衡时，便通过提供中短期贷款满足成员国的融资需求，解决国际收支失衡问题，同时IMF可以向成员国提供技术援助，帮助各国加强政策设计和提高政策运筹能力。看得出，在职责履行与任务定位上，IMF主要负责纠正国际收支失衡以及在此基础上衍生出的货币贬值、流动性不足等问题，以促进全球经济的可持续增长，为此，IMF创建了特别提款权（SDR）制度，成员国在遭遇贸易赤字时，可以将自己账户中的SDR部分或全部兑换成可自由使用的外汇，也可以将账户下的SDR转入一般资源账户，以用来偿债或支付贸易付款与特定贷款等。

核心是份额制为基础的

治理结构变革

作为全球性国际金融组织，IMF的治理结构主要涉及三个层面：一是最高决策机构理事会之下的执行董事会人员配备以及董事会总裁的人选，目前IMF理事会由各成员国派正、副理事各一名组成，一般由各国的财政部长或中央银行行长担任，同时IMF设置执行董事24名，配备一名总裁主持日常事务；二是票权份额的分配，由“基本票+份额票”组成，其中每個成员国可获250张基本票，份额票由一国GDP （50%）、经济开放度（30%）、国际储备（5%）和波动性（15%）四个变量加权所定，其中GDP权重的60%按市场汇率计算，40%按购买力平价计算，成员国根据IMF算出的最终得分缴纳基金费用而获得份额票权；三是投票机制，采取“基本票+份额票”的表决权机制，其中最重大事务须85％有效多数通过，重大事务要求70%有效多数通过。显然，以上三大内容中，票权份额的分配处于最基础与最重要的地位，它反映出成员国话语权的大小，也决定着成员国从基金组织获取融资规模的多寡。

截至目前，IMF先后在2006年与2010年进行了两轮治理结构的变革，前一次改革中IMF为非洲国家增加了两个执行董事席位，并在增资扩股的同时扩张了基本投票权，且发达国家向新兴市场国家转移4.9%的投票权，使得后者投票权比重升至39.5%；第二次改革中IMF再为新兴市场国家增配了2名执行董事，并取消了8名董事由基金份额最大的几个国家直接任命转为全部董事由成员国选举产生的机制，与此同时份额结构也出现了调整，即发达国家向新兴市场与发展中国家转移了2.8%的投票权，从而令前者票权比重降至57.7%，其中中国份额占比从3.996%升至6.394%，排名从第六位跃居第三位，仅次于美国（占比为17.4%）和日本（占比为6.5%）。另外，今年年初IMF依照惯例完成第十六次份额总检查后，理事会又批准了成员国将以50%等比例提高各自缴纳份额的决议，生效之后的新份额将IMF永久性资金额度提高至7157亿SDR。

复盘发现，几轮改革后虽然新兴市场与发展中国家在IMF的执董数量有所增加，但美欧依然占据着超三分之一的席位，而且IMF总裁由美欧公民轮流担任的数十年惯例至今没有改写；另外，虽然发展中国家的基本票权总体上得到扩张，但随着增资扩股的实施，基本票权的占比却从最初的11.3%降至目前的5.5%，如此低微之比使表面上代表公平分配的基本票权在决策时几乎毫无意义；而最为重要的是，论整体票权，发达国家在IMF中占比依然要比新兴市场国家高出15.4个百分点，其中美国所拥有的投票权比重依然确保了它对最重大事务的“一票否决”权，同时美欧加起来的投票权比重超过了30%，同样对重大事务可行使“一票否决”权。

客观上判断，在少数发达国家拥有“一票否决”权的前提下，彻底颠覆美欧公民把持IMF头把交椅的传统制度几乎没有任何可能，同时试图让发达国家放弃投票权的优势地位更是知易行难，由此就决定了IMF治理结构的变革不可能快速到位，而只能采取结构化的渐进方式。首先，作为影响份额票权的重要变量，GDP的测量可以由混合计算改为单独由购买力平价计算，发展中国家因此可以增加票权比重的5%左右，在此基础上可以对其他变量得分进行增减调整，如降低开放度、国际储备的得分，新增成员国的收支失衡程度和人口因素，进一步适度增大新兴市场国家的份额比例，且上述结构性变化也并没有破坏发达国家的底线从而具有可行性。

同样的温和改革方式也可运用在对IMF投票表决机制的简化层面，基本思路是，除了最重要事务需要全体一致通过外，其他重要事项统一采用70%多数，取消85%多数的表决方式，这看起来取消了“一票否决”权，但美国若持异议照样可以联合G7成员行使30%以上的否决权；此外，所有要求70%多数票的决议都应采取双重投票制，即既需要投票权超过总投票权的70%，同时投赞成票的国家数量要超过全体与会成员数量的60%，以真正实现成员国的主权平等。如此推动方式不仅让不同国家均有条件地获得否决权，更容易让不同的利益集团在变革面前达成妥协并相向而行。

关键是职能纠偏与校准

作为承担目前全球经济治理的国际金融机构，IMF在过往近79年时间中将成员国从最初的40余个壮大到了目前的190个，而更为重要的是，从历次区域性与全球性金融危机，到新冠公共卫生危机，人们都能看到IMF紧急救场的忙碌身影；同样，从参与全球性的扶贫与脱贫，到支持低收入国家产业的培育，再到面向发展中国家提供资金援助，人们也看到了IMF来往穿梭的匆匆脚步；不仅如此，IMF还彰显出了智慧重镇的作用，别的不说，每年IMF都会在固定的时段拿出具有权威性的《世界经济展望报告》，不仅对全球经济走向提出及时预测，而且对不同经济体的发展趋势做出差异性预判，同时有针对性地对世界经济存在的风险以及各国经济发展所面临的问题与不足展开警示，并提出相应对策，此举有效地纠正了经济发展过程中可能出现的偏轨与脱靶，并最大程度地提升了经济增长的稳定性。然而，受到自身角色的束缚以及复杂外部环境因素的扰动，IMF在履行职能过程中也出现了不少令人诟病的偏差与不足。

首先是资源错配导致整体效果大打折扣。IMF贷款援助的对象既有发达国家也有发展中国家，每个成员国可获得的贷款额度取决于其在SDR中的份额，结果是份额较低的发展中国家和低收入国家可以获得的贷款额度相对较低，而份額占优的发达国家获得的贷款资金相对较多，但事实又是，前者自我融资与市场体系更脆弱，发生危机的可能性更大，更多的贷款援助意味着就是雪中送炭，而后者不仅内部融资功能较为强大，财政状况也好得多，外援资金对他们而言可能只是锦上添花。这样，基于份额多寡的IMF贷款援助机制必然发生供求错位。以新冠疫情为例，按照联合国发布的报告，其间拥有7.72亿人口的G7国家从IMF获得了总计2800亿美元的资金，而拥有11亿人口的最不发达国家只获得了约80亿美元，这种做法虽符合规则但缺乏道义。

其次是附带条件导致次生灾害频发。除了传统的可供融资工具外，近年来IMF又增加了一些新的贷款工具，如预防性融资工具、灵活信贷等，但在面向援助申请国尤其是发展中国家提供贷款支持时，往往会附加一些限制条件，如要求受援国提供国际收支调整计划以及国内财政金融稳定计划以及有关数据，甚至强制受援对象收紧货币与财政政策；不仅如此，IMF的援助行为还表现出了不同程度的“站队”痕迹，即追随美国的国家往往较容易获得符合预期的资金援助，反之则申请过程艰难或者希望落空。受此影响，不少接受IMF援助的国家不仅经济未见明显增长，反而既存的债务危机趋于严重化，甚至引发出社会和政局动荡；同时，IMF的“站队”性思维无疑也加强了自身的道德风险以及相应国家的逆向选择，实践中也难免不让IMF的公信力受到损害。

再次是资金缺口导致功能抑制。除了成员国的份额缴纳与股东出资外，IMF的资金池还有一部分来自市场发债融资，尽管如此，也远远不能满足市场需求。针对这一问题，IMF曾不得不三次增资扩股，但实际情况是，随着发达国家出资量的增加，国际货币基金组织被绑架的道德风险也在提升；不仅如此，由于一些主要工业国基本不再需要IMF的资金融通，相应地贷款额度高低也不再是它们关注的权利，而且由于多年来的权利渗透，已让发达国家牢牢掌握了IMF的控制权，即使不增资也不会削弱它们的投票权，也正是如此，IMF的每一次增资过程都是一波三折，其所能外溢出的援助有效性与及时性也无奈被动性削弱。

最后是封闭运作导致协同效应匮乏。一方面，IMF按照既有规定在自己的职能轨道上有序运行，但另一方面缺乏与世界银行以及区域性国际金融机构在业务上的频繁沟通与合作，更没有形成常态化的互通协调机制，导致在应对危机上只能采取一些临时性措施，实际过程中也往往会出现资源的重复性覆盖，协同化效率极低；不仅如此，IMF同世界贸易组织、多边银行和私人投资机构以及非政府组织也缺乏必要的联系与业务来往，彼此基本上处于碎片化状态，这也使得IMF可以使用与整合的资源相对有限，其功能性作用与治理能力遭遇进一步抑制。

鉴于以上问题，对IMF展开职能纠偏与校准的呼声越来越强烈。一方面，国际社会建议在提供信贷支持与投资扶持时，IMF所施加的限制条件既要考虑受援国的国内经济与政治环境，更要充分关注外部影响因素，以此为基础，对低收入国家与发展中国家尽可能放宽贷款限额，保持贷款管理政策的灵活性，创造出外部援助与内部可持续发展的平衡机制，同时在提供贷款的决策过程中力戒政治化，提高IMF经济行为的合法性与可信性。另一方面，国际货币基金组织应强化与重大国际金融组织的沟通合作，同时决策机制向加强与外围国际性与区域性经济组织协调的方向转变，共同探索发展融资新模式，并在融资渠道、融资工具方面进行创新研究，最大限度地调动私人部门的资源力量，提高IMF融资与支出管理的有效性。

（作者系中国市场学会理事、经济学教授）