政府购买居家养老服务标准化建设路径探析

摘要：政府购买居家养老服务，是政府通过向非营利组织、民营企业等社会力量购买的方式来为老年人提供居家养老服务，是解决我国老年人养老问题的一种创新方式。文章梳理了政府购买居家养老服务标准化建设现状，在分析标准化建设存在问题的基础上，提出推动政府购买居家养老服务标准化建设的基本路径，以促进政府购买居家养老服务规范发展。

关键词：政府购买；居家养老服务；标准化

Analysis on Standardization Construction of Home-based Care Services Purchased by the Government

WANG Haiying

（ Fujian Institute of Standardization， Fuzhou 350013， Fujian， China ）

Abstract：  The government purchase of home care service refers to the way that the government purchases services from social forces such as non-profit organizations and private enterprises to provide home-based care services for the elderly.  It is an innovative way to solve the problem of elderly care in China. This paper reviews the current status of standardization construction of home-based care services purchased by the government， and on the basis of analyzing existing problems in standardization construction， proposes the fundamental path to promote standardization construction of home-based care services purchased by the government， so as to promote standardized development of government-based home-based care services purchased by the government.

Key Words：  Government purchase; Home care services ; Standardization

0引言

面對人口老龄化、高龄化的严峻挑战，依赖家庭成员提供养老资源和服务的传统养老模式已难以胜任，以社会化养老弥补家庭养老的不足是摆脱当前我国养老困境的必然选择。

党中央、国务院高度重视养老服务工作。2016年3月发布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》要求“建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系，全面放开养老服务市场并以购买服务、股权合作等形式发展养老市场”，居家养老及其服务正成为我国政府大力提倡的养老方式，而在居家养老服务提供上，地方政府通过向非营利组织、民营企业等社会力量购买的方式来满足居家老人养老需求逐渐成为主流，并且在全国各地取得了一定效果[1]。

政府购买居家养老服务最早起源于上海，发展二十余年来，已覆盖我国所有省会城市、直辖市以及经济水平较高的地区，在转变政府职能、提高养老服务水平、促进社会组织发育等方面取得了一定成效，但也存在一些问题，文中即是基于此背景，运用标准化理论和方法探讨解决我国政府购买居家养老服务实践过程中存在的问题，助力政府购买居家养老服务提质增效。

1政府购买居家养老服务标准化建设 现状及存在问题

1.1 标准化建设现状

1.1.1国家政策支持

在政府购买服务方面，国家出台了一系列指导意见及规划。针对养老服务，财政部、国家发展改革委员会、民政部、全国老龄工作委员会办公室发布《关于做好政府购买养老服务工作的通知》（财社〔2014〕105号），通知提出要根据养老服务的性质、对象、特点和地方实际情况，重点选取生活照料、康复护理和养老服务人员培养等方面开展政府购买服务工作。各地应根据所购买养老服务的项目特点，制定统一明确、操作性强、便于考核的基本服务标准，方便承接主体掌握，便于购买主体监管。购买主体要及时对服务标准的执行情况进行梳理，总结经验，逐步完善服务标准体系[2]。该通知的出台，表明国家对政府购买居家养老服务工作的政策支持，同时加大了对标准化工作的推进力度。

1.1.2标准化技术组织建立

在政府采购领域，国家层面，机关事务管理标准化技术委员会（SWG17）的专业范围中涉及了政府集中采购。虽然未建立专门的政府采购领域标准化技术组织，但2023年3月1日开始实施的《国家标准管理办法》第36条提出“在基础设施建设、基本公共服务、社会治理、政府采购等活动中，鼓励实施推荐性国家标准”，政府采购领域的标准化工作逐渐被关注。地方层面，广东省成立了采购服务标准化技术委员会（GD/TC 121），负责采购服务行业的标准化工作。

在养老服务领域，国家层面，2009年组建了全国社会福利服务标准化技术委员会（TC315），负责社会福利服务领域的标准化技术归口管理工作。地方层面，2012年至2019年间，天津（2012）、浙江（2016）、陕西（2017）、湖南（2018）、江西（2018）、广西（2018）、北京（2019）、广东（2019）、重庆（2019）等省份分别成立了省级养老服务标准化技术委员会，推进养老服务标准化建设工作[3]。

1.1.3标准研制

随着政府购买服务国家政策的相继出台，相关标准化制修订工作也在稳步推进。截止到2023年3月，我国政府采购领域已发布国家标准1项，正在制定国家标准2项、团体标准11项、地方标准27项。但其中大多都是政府采购标准，政府购买公共服务的标准不多，且以地方标准为主，政府购买居家养老服务的标准更是欠缺，仅有《政府购买社区居家养老服务规范》（T/ZSFL 003-2020）和《政府购买服务承接主体资格条件》（T/NMB 004-2018）2项团体标准，政府购买居家养老服务标准迫切需要积极推进。

1.1.4标准体系构建

目前虽然有民政部联合国家标准委发布的《养老服务标准体系建设指南》，但政府购买居家养老服务的标准体系尚未构建。

1.1.5标准化试点建设

标准化试点示范创建工作是全面推动各项标准实施落地的良好途径，政府购买服务方面，四川省开展了政府集中采购机构标准化建设试点工作；居家养老服务方面，很多省市都启动了养老服务业标准化建设工作，取得了一定成效。

“十三五”期间，中央财政安排中央专项彩票公益金50亿元支持203个地级市开展居家和社区养老服务改革试点，形成以政府为主导、社会力量为主体、多元化广覆盖的居家社区养老服务供给格局，社区养老服务质量明显提升，广大老年人获得感和满意度明显增强[4]。

1.2 标准化建设存在问题

1.2.1标准化责任主体不明确

政府购买居家养老服务参与主体多元化，涉及政府、市场、家庭、社区、个人及社会组织等，标准化工作机制尚未形成，标准化工作责任主体不明确，不利于政府购买服务标准化工作的开展。

1.2.2标准化工作缺乏统一规划

因未形成标准化工作机制，未成立专门的标准化技术组织，亦未构建政府购买居家养老服务标准体系，标准化工作缺乏统一规划，标准的配套性和系统性不够，呈现“三多三少”现象：养老标准多、政府购买服务标准少；服务规范多、监督评估规范少；地方标准多、行业标准少。且现有标准质量水平还有待提升，这些都不利于标准化工作的有序推进。

1.2.3关键环节缺乏标准

在推进政府购买居家养老服务过程中，在购买前、购买中、购买后还存在着很多政策未涉及的细节尚未明确，很多操作层面的标准缺失。如政府购买服务合同管理不够规范、绩效管理需要进一步加强、服务内容的标准缺失或量化不够、绩效评估重结果评估轻需求评估和过程评估等，导致监管存在难度。

1）购买前

一是缺乏养老需求评估标准，不利于对老年人进行分类、分级管理，导致许多服务资源被浪费，造成公共福利分配不公；二是缺乏服务清单标准，不利于促进服务商竞争，激发市场活力；三是购买信息发布不规范，难以保证养老服务组织及时获取可靠信息，影响参与购买；四是购买经费预算编制欠规范，购买服务评审报告等文件编制未统一。

2）购买中

虽然财政部、民政部出台了《政府购买服务管理办法》等文件，但缺乏配套的法律措施，缺乏统一的标准和可操作的细则，服务项目、定价、数量、购买方式、购买程序全国各地均有差异，导致执行效果差异较大。招投标机制尚未全覆盖，社会组织获得的信息不对称，购买过程还存在着暗箱操作、逆向选择等现象，影响承接主体竞争难度和购买活动的规范性。

3）购买后

一是服务项目履约标准缺失，服务质量难以保证。首先，服务过程缺乏专业的指导，社会组织在完成招投标后需要自身摸索着开展工作，遇到问题不能得到及时解决；其次，服务质量缺乏相关标准指导，影响了服务效率和老年人满意度；再次，服务队伍专业度不高、稳定性差，且培训标准和资质标准缺失，难以满足养老需求；最后，意外事故处理标准缺失，出现意外事故之后的责任追讨问题很难处理，没有判定依据。

二是监督评价标准缺失，不利于行业发展。评估与验收工作是检验养老服务组织履约服务质量好坏的重要关口，是保护财政资金安全、维护规范化居家养老服务秩序的必经途径[5]。但在评估验收工作中，存在三个问题：第一，评估主体不统一，有的由社区工作人员测评，有的由第三方機构测评，甚至有服务生产者与监督者是同一主体的现象，无法保障测评的公正和公平，即使是第三方机构开展测评，由于评估主体未真正独立，带有行政色彩，故而难以做出客观评估，影响评估效果；第二，评价、验收指标体系不统一，目前对政府购买居家养老服务的评价指标各地市有自己的评价指标，没有统一起来；第三，在履约验收方面缺乏统一的标准，评估程序、验收表格不一致，影响评估机构有序开展评估、验收工作，导致评估验收质量不高。

2 政府购买居家养老服务标准化建设路径

2.1建立标准化工作机制，明确标准化责任主体

加大顶层设计，强化对居家养老服务质量提升和标准化建设的宏观指导和监督管理，加大部门协同工作力度，支持社会力量承接政府购买居家养老服务工作，支持社会力量做大做强。

建立政府、企业、社会组织等社会力量共同参与的标准化工作机制，标准化的责任主体不仅是负责政府购买工作的相关部门及工作人员，企业、社会组织等社会力量同样承担着实施和推广标准化工作的责任和义务，只有明确各自职责，形成良性互动机制，才能更好地推进标准化工作。

2.2聚焦养老需求，构建标准体系

研究构建政府购买居家养老服务标准体系，针对政府购买居家养老服务项目确立、招标、申报、评审、立项、合同签订、项目实施、检查验收等各个环节，梳理现有标准、查找待制定标准，形成标准体系，将政府购买居家养老服务中存在的问题，通过标准化手段予以解决，包括购买服务范围、购买服务流程、服务履约、服务过程监管、验收评估等。

2.3研制关键标准，破解发展瓶颈

按照先易后难、急用先行原则，有规划地逐步推进关键标准的制定，如购买前的需求评估标准、购买中的购买流程标准、购买后的服务履约、服务监管及评估标准等。针对购买服务的操作程序，可制定《政府购买社会组织服务 服务对象认定规范》《政府购买居家养老服务招投标规范》等；针对养老服务，可制定《居家养老  助行服务规范》《农村居家养老服务规范》《时间银行养老志愿服务积分指南》等；针对履约验收，可制定《政府购买居家养老服务评估验收规范》；针对监督管理，制定《居家社区养老服务第三方评估规范》。通过关键标准的制定实施来解决当前政府购买居家养老服务中的诸多问题，提高养老服务质量及政府购买服务的精准度、可信度。

受地域限制，很多地方的地方标准不能被其他地区所普遍使用，在制定关键标准时，应统筹规划，注重覆盖范围，加强标准制定单位的相互配合。加大现有标准的修订力度，根据行业发展情况，适时对现有标准进行修订，提升标准的质量和适用性。

2.4完善信息化平台，强化标准实施和评估

持续完善政府购买综合信息化平台及居家养老服务平台，将政府购买居家养老服务各个环节工作纳入其中，使购买流程更公开、透明，使服务质量、服务效率可量化、可评估，保证各项标准的实施效果。

2.5加强宣传贯彻，提升标准化意识

加大宣传力度，通过媒体、培训、会议等多个渠道广泛宣传标准化知识，提高参与政府购买居家养老服务的人员对标准化的认知度和理解力，对自己在整个过程中的角色有明确定位，将标准化与自身工作相结合，让标准在工作中真正高效落地运行。

3结语

政府购买居家养老服务，是政府与养老服务组织通力合作，为老年人提供居家养老服务，解决我国老年人养老问题的一种创新方式。如何将政府购买居家养老服务工作做好做实，做到让老人受益、民政放心、社会认可、政府满意，是社会各方一直在探索解决的问题，标准化无疑是推动政府购买居家养老服务规范化发展的必由之路，是破解行业发展痛点、难点、堵点的利器。从购买程序的规范，到服务内容的规范，到服务流程的规范，到服务行为的规范，到管理水平的规范，到绩效评估的规范，标准化对推动居家养老服务创新发展，提高服务质量满意度，创立养老服务品牌，促进居家养老服务向制度化、规范化、健康化发展具有重要意义。

参考文献

[1]杨琪，黄健元.政府购买居家养老服务政策的类型

及效果[J].城市问题，2018（01）：4-10.DOI：10.13239/

j.bjsshkxy.cswt.180101.

[2]徐先梅. 我國政府购买居家养老服务问题研究[D].

中央财经大学，2019.DOI：10.27665/d.cnki.gzcju.

2019.000009.

[3]陈光华，王海瀛.时间银行互助养老模式标准化工作

初探[J].质量技术监督研究，2021（02）：7-11+41.

DOI：10.15902/j.cnki.zljsjdyj.2021.02.002.

[4]民政部对“关于探索与发展居家式养老模式的建议”

的答复[Z].2021-12-03.http：//xxgk.mca.gov.cn：8011/

gdnps/pc/content.jsp？id=15420&mtype=.

[5]黄秀亮.政府采购居家养老服务项目验收引起的

思考[J].中国政府采购，2021（04）：40-45.