分类管理背景下民办高校经费资源配置问题

朱进喜 李青萍

摘   要：从公平与效率的视角分析，民办高等教育经费收入未能充分体现公平、支出未能充分实现效率。在分类管理背景下，要根据民办高校的不同类型采取差异化措施，强化政府财政责任、鼓励举办者办学积极性，使民办高等教育经费收支规模能够保障民办高校学生教育权利平等和实现帕累托最优，收支结构能够更好体现收益原则和激发高等教育竞争活力，最终实现民办高等教育经费资源的优化配置。

关键词：分类管理；民办高等教育；教育经费；资源配置

中图分类号：G640       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2024）05-0096-04

2021年公布和实施的新修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》提出：“各级人民政府及有关部门在对现有民办学校实施分类管理改革时，应当充分考虑有关历史和现实情况。”那么，自2016年分类管理政策实施以来，民办高等教育改革的历史和现实情况如何是地方政府及有关部门下一步出台配套政策的依据。民办高校经费资源配置状况是衡量民办高等教育政策及改革成效的重要体现，但有关分类管理政策实施以来民办高校经费资源配置状况的研究很少。因此，分析分类管理背景下民办高校经费资源配置的状况，揭示其存在的问题，并提出相应的对策建议，就显得尤为必要。

一、民办高校经费资源配置状况

鉴于当前有关教育经费统计的数据尚未进行“营非分类”，本研究仍将我国民办高校作为一个整体进行分析，以民办普通高校教育经费收支规模与结构为样本，通过2020年与分类管理政策实施当年（2016年）的纵向比较，以及民办普通高校与公办普通高校的横向比较，全面分析民办高校经费资源配置的基本状况。

（一）普通民办高校经费收入规模与结构

2020年、2016年，民办和公办普通高校教育经费收入规模与结构情况如下：

如表1所示，从收入规模看，2020年民办普通高校

教育经费收入绝对规模为1 551.23亿元，与2016年相比增长了67.61%，而同期公办普通高校教育经费收入规模增长45.5%。从收入结构看，2020年民办普通高校占比最大的是学费收入，为73.55%；其次是国家财政性教育经费收入，占比9.97%；民办学校举办者投入占比只有1.88%。同期，公办普通高校国家财政性教育经费收入占比70.60%，学费收入占比只有13.84%。2020年与2016年相比，民办普通高校国家财政性教育经费收入增长了66.32%，学费收入增长了64.61%，民办学校举办者投入只增长了3.95%；而公办普通高校国家财政性教育经费增长了50.81%，学费收入增长了28.45%。

（二）普通民办高校经费支出规模与结构

2020年、2016年，民办和公办普通高校教育经费支出规模与结构情况如下：

如表2所示，从支出规模看，2020年民办普通高校教育经费支出绝对规模为1 358.58亿元，与2016年相比增长了65.63%，而同期公办普通高校教育经费支出规模增长了51.75%。从支出结构看，2020年民办普通高校教育经费支出占比最大的是其他资本性支出，占33.00%；个人部分的工资福利支出占比30.86%，基本建设支出占比0.12%。同期，公办普通高校教育经费支出占比最大的是工资福利支出，为40.62%；其他资本性支出占18.79%，基本建设支出占比2.62%。2020年与2016年相比，民办普通高校对个人和家庭的补助支出增长了81.65%，工资福利支出增长了80.47%，其他资本性支出增长了58.35%，基本建设支出减少了76.90%。同期，公办普通高校对个人和家庭的补助支出下降了12.31%，工资福利支出增长了110.97%，其他资本性支出增长36.77%，基本建设支出增长了102.55%。

二、民办高校经费资源配置存在的公平与效率问题

从民办普通高校教育经费资源配置状况可以看出，分类管理政策实施几年来，民办普通高校教育经费收支规模增长幅度均大于公办普通高校，尤其是国家财政性教育经费收入和对个人及家庭的补助支出显著高于公办普通高校。但是，民办普通高校教育经费收入以学费为主，民办学校舉办者投入较低，以及工资福利支出偏低的局面没有得到根本改变，且呈现民办学校举办者投入增幅较小及基本建设支出减少的现象，“民办高等教育在减轻学费负担、提升教师薪资、对私人投入形成挤入效应方面未取得预期成效。”从公平与效率的视角看，这种教育资源配置状况尚未充分体现公平与效率。

（一）民办高等教育经费收入未能充分体现公平原则

教育经费收入规模是办学经济实力和提供教育服务能力的一种体现，反映保障学生教育权利平等的程度；收入结构是教育经费来源和教育成本分担情况的直接表现，反映教育经费资源配置是否公平。民办高等教育经费资源配置实现公平就是在收入规模上能保障学生的教育权利平等，在收入结构上能体现教育成本分担的受益原则。民办高等教育经费收入未能充分体现公平原则表现以下几点：在教育经费收入规模方面，民办普通高校难以保障学生接受高等教育权利的平等。2020年，民办普通高校教育经费收入是公办普通高校的12.63%，而民办普通高校的在校生数却是公办普通高校的28.19%，意味着民办高校学生难以与公办高校学生一样享有优质高等教育服务的权利。在教育经费收入结构方面，民办普通高校成本分担未能充分体现受益原则。2020年，民办普通高校国家财政性教育经费收入占比9.97%，而公办普通高校达到70.60%；民办普通高校学费收入占教育经费收入的73.55%，而公办普通高校只有13.84%。由于民办高等教育与公办高等教育一样属于具有正外部性的准公共产品，民办高校学生与公办高校学生带给政府与社会、学生个人与家庭的收益是无差别的，根据受益原则政府和学生承担民办高校办学成本应与公办高校坚持同样的标准。因此，可以说当前民办普通高校教育经费成本分担未能体现受益原则。

（二）民办高等教育经费支出未能充分体现效率原则

教育经费支出规模是教育经费支出总规模在民办和公办学校间配置的一种表现，反映着教育经费资源配置的效率；支出结构是举办者支出偏好和愿望的一种体现，反映着学校的竞争意愿和竞争能力。民办高等教育经费资源配置实现高效率就是在支出规模上民办高校与公办高校边际替代率相等，在支出结构上民办高校表现出较强的竞争意愿和竞争能力。民办高等教育经费支出未能充分体现效率原则表现为：在教育经费支出规模方面，民办普通高校与公办普通高校边际替代率不相等。2020年，由于民办普通高校在校生数是公办普通高校的28.19%，而教育经费支出规模只有公办普通高校的11.36%，民办普通高校相对公办普通高校教育经费支出规模较低，根据边际收益递减规律，民办普通高校相对公办普通高校具有较高的边际替代率，也就是说在普通高校教育经费支出总规模不变的情况下，适当减少公办普通高校、增加民办普通高校教育经费支出规模，可以增加教育经费支出的总效用。在支出结构方面，民办普通高校教育经费支出呈现出弱竞争性。民办普通高校工资福利支出偏低和基本建设支出减少，说明民办高校难以吸引、留住人才和提供相对优越的办学条件，民办普通高校与公办高校相比处于竞争劣势，也反映了民办高校举办者办学竞争意识在减弱。民办普通高校的弱竞争性必然影响高等教育经费资源配置效率。

三、优化民办高等教育经费资源配置的策略

针对民办高等教育经费资源配置存在的公平与效率问题，要以优化和完善分类管理政策为基础，增加民办高校收入规模、优化收入结构以实现公平，增加支出规模、优化支出结构以实现效率。

（一）以实现教育权利平等为目标扩大民办高等教育经费收入规模

要实现民办高等教育经费资源配置公平、保障学生平等的教育权利，就要进一步增加民办高等教育经费收入规模，逐步使民办高校生均教育经费收入标准达到公办高校水平，使民办高校经费收入规模与公办高校的比例达到在校生规模的比例。在分类管理背景下，对于非营利性民办高校，生均教育经费收入要逐步达到公办高校的平均水平；对于营利性民办高校，生均教育经费收入水平甚至要高于公办高校平均水平，以补偿学生相对公办高校高出部分的学费支出，以实现教育权利的经济公平。

（二）以强化政府和举办者出资责任为重点优化民办高等教育收入结构

要实现民办高等教育经费资源配置公平、体现受益原则，要进一步优化民办高等教育经费收入结构，提高国家财政性教育经费收入和民办高校举办者投入在民办高等教育经费收入中的比重。理论上，基于民办高等教育与公办高等教育一样属于准公共物品，根据公共财政服务均等化原则，政府作为无差别公共物品的提供者，对民办高校的财政支持应按公办高校的标准；根据教育成本分担的受益原则，民办与公办高等教育的外部性是无差异的，政府财政对民办与公办高校的支持也应是无差异的。但实践中，限于政府的财政能力，公共财政服务均等化并未充分实现，而是按照收益与能力相结合的原则“先公后私”分担教育成本。在高等教育精英化阶段，由于获得高等教育机会的边际收益較大，民办高校政府财政性教育经费的不足通常由学生个人和家庭弥补。但是，当高等教育进入普及化阶段，获得基本高等教育机会的边际收益减少，学生个人和家庭弥补民办高校财政性教育经费不足的愿望在减弱，需要政府、举办者分担更多的教育成本。同时，有经济能力的学生和家庭对优质高等教育服务的需求在增加，愿意分担更多的教育成本换取更为优质的教育服务。因此，在分类管理背景下，对于非营利性民办高校，应发挥政府政策的主导作用和财政的决定作用，通过增加财政支出、鼓励民办高校举办者投入等途径，逐步实现经费收入规模与公办高校的比例达到在校生规模的比例。为此，要从两方面着手：一方面，要逐步增加非营利性民办高校财政性教育经费收入和举办者投入，将举办者投入作为弥补政府财政能力的一种方式，使财政性教育经费收入加上举办者投入达到公办高校财政性教育经费收入的比重。要根据地方政府财政能力和举办者的投入愿望，合理确定各自增加的比例和幅度。另一方面，要保持非营利性民办高校学费收入标准一段时期不变，随着经济社会发展和公办高校学费收入标准的提高，逐步实现学费收入比重与公办高校基本一致。对于营利性民办高校，要发挥民办学校举办者的主导作用和市场的决定作用，通过鼓励民办高校举办者增加投入和增加学费收入等途径，逐步增加教育经费收入。一方面，地方政府可根据财政能力逐步加大奖励性资助力度，提高举办者投入比重；另一方面，支持建立市场化的学费收入标准，允许学生和家庭学费分担高于同等层次与类型的公办高校，确保营利性民办高校生均教育经费收入标准高于公办高校水平，以便为学生提供更多的教育资源和更为优质的教育服务，以补偿学生相对公办高校高出部分的学费支出，并满足人民对高等教育的个性化和差异化需求。

（三）按照公办高校生均标准扩大民办高等教育经费支出规模

要实现民办高等教育经费资源配置效率，使高等教育经费资源配置达到帕累托最优状态，需要进一步增加民办高等教育经费支出规模。增加民办高等教育经费支出规模就是要提高民办高校生均教育经费支出标准，使民办高校生均教育经费支出达到或超过公办高校水平。在全国高等教育经费支出规模总量不变的情况下，要实现教育经费资源配置达到帕累托最优，需要增加民办高等教育经费支出规模，而同时不减少公办高校教育经费支出规模。增加民办高等教育经费支出最根本的是增加民办高等教育的收入。在分类管理背景下，非营利性民办高校增加教育经费收入主要靠政府加大财政支持，政府要做到一方面增加对非营利性民办高校的财政支出，另一方面又不减少对公办高校的财政支出，只能在每年增长的财政性高等教育经费安排中向非营利性民办高校倾斜。同时，对于营利性民办高校，要通过加大政府奖励性资助方式鼓励举办者增加投入，通过进一步改善办学条件、提供优质教育服务逐步增加事业性收入，最终使民办高等教育生均教育经费支出标准达到公办高等教育水平，实现高等教育经费资源配置的帕累托最优。

（四）以增强民办高校竞争力为目标优化民办高等教育支出结构

要实现民办高等教育经费资源配置高效率，增强民办高等教育的竞争能力，提高高等教育竞争活力，需要进一步优化民办高等教育经费支出结构，进一步提高民办高校工资福利支出和基本建设支出的比重，用以吸引和留住人才、改善办学条件，提供优质教育服务。由于编制和福利待遇等原因，民办高等教育最大的问题是难以吸引和留住优秀人才，民办高校要逐步提高工资福利支出比重，确保教职工工资福利总体水平略高于当地同级同类公办高校教职工。民办高校还要进一步增加基本建设支出比重，使民办高校办学条件不低于当地同级同类公办高校，保障民办高等教育稳定的生源。要优化民办高等教育经费支出结构，就要充分调动举办者办学积极性。在分类管理背景下，要合理定位不同类型民办高校举办者的价值取向并采取不同的激励措施，保障非营利性民办高校举办者的社会收益，保障营利性民办高校举办者的经济收益，调动起民办高校举办者能够从学校长远利益出发优化支出结构，确保民办与公办高校的公平竞争，提高高等教育经费资源的配置效率。

四、结束语

在分类管理背景下，面对民办高等教育经费收支规模相对偏低、结构不够合理的问题，基于公平与效率的视角，要以优化和完善分类管理政策为基础，逐步增加民办高校收入规模和优化收入结构，为民办高校学生提供均等的教育权利和合理分担教育成本，实现民办高等教育经费配置公平；要鼓励民办高校增加支出规模和优化支出结构，提高高等教育经费资源的配置效率，增强高等教育的竞争活力。

参考文献：

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