论中国民办高等教育的改革发展策略

收稿日期：2015-02-11

作者简介：谭秋浩，广东医学院党委学生工作部部长（学生处处长），讲师，教育学硕士。（广东东莞/523808）

摘 要：中国民办高等教育目前正处于从规模效益型向质量效益型发展模式转变和提升的关键时期。为此，教育改革非常有必要拓展思路，从思想观念、政策法规以及民办高校自身的办学实践等不同的方面深入反思民办高等教育的改革发展策略。

关键词：民办高等教育;思想观念;法律和政策;办学实践;改革和发展

中国民办高等教育目前已进入二次创业阶段。民办高等教育的首次创业阶段始于19世纪80年代，这个时期，它主要借助于公立高等教育体系无法满足日益膨胀的国民教育需求的有利时机获取了自己的生存空间，在发展模式上属于规模效益型;到了19世纪90年代后期，特别是1998年《面向21世纪教育振兴行动计划》正式提出并大力落实高等教育大众化发展目标之后，民办高等教育趁势快速发展，赢得了十多年的“黄金时期”。受毕业生就业压力日益加大、全国许多省份报名参加高考的学生总数日渐减少等因素的影响，民办高等教育在“后高等教育大众化”时期面临着日益严重的竞争压力，并迫使民办高校迅速实现二次创业，改变规模效益型的传统做法，尽快实现向质量效益型发展模式的转变。但是，从近几年的民办高校改革状况来看，成效并不明显。其原因既有思想观念上的落后，也有政策法规上的束缚，还有民办高校自身在办学体制和管理模式上的失误。因此，非常有必要对民办高校改革和发展的策略问题进行一次全面的反省和深入的探讨。

一、思想变革和观念提升策略

如同改革开放初期“姓社姓资”问题束缚经济改革一样，目前“能否赢利”的问题同样也束缚着民办高等教育的改革和发展。针对由此而造成的保守主义态度和行为，必须实行一场以“解放思想、实事求是”为核心的观念革新运动。

1.要树立一体化的观念。20世纪七八十年代以来，西方经济的普遍衰退和高等教育经费的大幅紧缩，促使西方诸国在将市场机制引进公立高等教育体系之中的同时，注重发展、扶持私立高等教育，注重调整、变革公立和私立高等教育系统之间的关系，并形成了两种典型的公立、私立高等教育一体化模式：一是私立高等教育的政府资助模式，以美国为典型代表，二是公立大学私有化模式，以瑞典、日本等为代表。1994年，瑞典的恰尔默斯技术学院宣布选择退出由国家控制的高等教育体系，转型为“基金制大学”，如同别国的私立高等教育机构般享有高度的创业型自治。[1]日本则在世纪转折时期大力推行独立行政法人化改革。这在日本国立大学的校长们看来，就是一种私有化改革。[2]

上述两种模式各具优点。政府资助私立大学的模式有利于保持私立高等教育的最低质量，培养教育市场的竞争性主体，从而刺激教育市场的发育，促进教育质量的提高，但我国目前由于政府财力有限而没有借鉴。公立大学的私有化模式则有利于改制后的新大学采取灵活的市场机制实现高起点的办学。在我国主要表现为“国有民办”模式。“国有民办”的改制方式在实践上又有两种产物，一是依托公立大学兴建二级学院，二是改制已有的公立院校，如万里教育集团所新建的万里学院。目前这两种模式都因中央政策的调整，出现了新的变化。

从更为根本的角度看，应积极构建独具中国特色的公立和民办高等教育的一体化模式。具体而言，就是要彻底改变民办高等教育目前在政策待遇和社会舆论上的“二等公民”地位，使民办高等教育从招生生源、教学内容和课程体系的设置到贫困生贷款、学生火车票优惠和毕业生就业，从土地征用、筹资渠道、税收到社会保障、风险基金和紧急救助机制等，都能享有与公立高等教育同等的待遇。这是我国目前民办高等教育的改革方向和发展目标，也是我国民办高等教育健康发展并实现建成一流民办大学目标的有力保障。

2.要坚持不争论的态度。在保守力量相对浓厚的条件下，邓小平同志的改革策略是“不争论”，做了再说，甚至做了也不说。这种重实践的精神和强调“先行后知”的唯物主义态度很值得借鉴。关于民办高校，目前无论是学界还是政府，都忙于界定、厘清其产权性质、赢利问题等一些看似关键、实则大而无当的命题;与此相反，民办教育家们不断发展的业绩和持续成功的案例似乎在一而再、再而三地改写理论研究者们的案前命题——这本身就是对政府中保守主义者的过度谨慎、对理论界华而不实的不良文风最有力的嘲讽。因此，在目前应该持一种宽容的态度和“不争论”的立场，充分相信社会主义市场经济体制的力量，相信市场法则对民办高等教育在其发展初期的优胜劣汰，更相信民办高等教育与公立高等教育一样，都是一种准公共产品，其社会效益的外部性也将对我国经济和社会的发展做出其应有的贡献。

3.要推行特色化的策略。特色化策略是使民办高校发展、壮大并展示其比较优势和特色竞争力的关键，是拓展其生存空间、把握其发展机遇的重要前提，因而也是实现民办高校可持续发展的根本基础。民办高校的特色化策略应按三个层次依次实施。第一，应坚持教育服务对象定位上的特色化。将民办高校的教育服务及其毕业生就业准确锁定在特定地区、特定行业甚至特定岗位。对于正处于成长初期的民办高校而言，有市场，才能生存，才有发展。第二，应坚持运行机制的特色化。充分利用其资金来源的私人性质、自负盈亏的生存机制等优势，适应市场法则，革除普通公立高校的惰性和不足，并通过展现民办高校的比较优势赢得竞争上的主导。第三，应坚持专业设置和人才培养模式上的特色化。坚决防止对公立普通高校的盲目照搬和简单重复，并在公立高教体系未能覆盖的“盲区”开拓市场、寻找发展的动力。

4.要展示创一流的魄力。目前民办高校主要扮演的是公立高校的“拾遗补缺”角色。从发展的角度看，必须及时解决民办高等教育发展目标定位不高、市场层次定位过低等缺陷。为此，首先要解答这样一些问题：中国民办高校能否步入一流？将发展成为何种一流大学？如果仅笼统地从整体实力或综合力量上要求民办高校发展成为一流大学，那既不切合实际，也不符合院校发展的规律。因此必须在进行院校分类的基础上具体划分大学的“一流”。民办高校改革发展成为一流大学的选择有三：一是建设成为在目前民办教育子系统中的一流，即继续保持目前民办高校对公立高校系统的拾遗补缺作用，并努力争取成为一流的民办高校;二是在整个教学型高校子系统中（包括公立、私立院校）达到一流水平;三是在整个高等教育系统中（包括所有教学型、科研型大学在内）达到一流水平。真正有益于民办高校发展的目标定位应该包括上述三个层次的“一流”，循序渐进，最终铸造起中国民办高等教育的品牌。

二、强化立法和变革政策策略

世界各国的一个共同趋势是，权力机关的立法以及政府部门的政策越来越强烈地影响教育领域的运作，这种状况在中国亦非罕见。因此，立法工作的强化和政策的变革，不但是教育改革的根本动力之一，也是教育变革的一个重要前提。在民办高等教育的改革方面，立法和政策工作至少应该在以下三个方面做出一些探讨。

1.政策法规中应体现分类管理原则。《民办教育促进法》及其实施条例，一直没有解决其母法《教育法》中有关“民办教育不能营利”的规定。这就导致《民办教育促进法》及其实施条例在执行过程中陷入了两难境地：既让民办教育享有公立教育的政府优待地位又能实现民办教育投资人的商业运作目标——获得回报。对民办教育这种“权力大于义务”式的法律规定是很难得到赞同的。要想解决这个让人困扰已久的问题，必须坚持分类管理、分别对待的原则。具体而言，首先应在教育法中修改“民办教育不能营利”这个一刀切式的僵硬规定，明确划分三种类型的民办教育：社会公益性的（非营利性的）、可营利性的、营利性的民办教育，并对这三类民办教育分别给予政策规定;然后，允许民办学校自由选择不同类型的办学模式;最后，政府根据民办学校的选择，分别予以管理和规范。这种分类管理的模式，既可以有效激励社会慈善人士投资教育的热情，也可以成功防止某些商业操作利用民办教育的特殊法律地位“搭便车”，以非营利之名行营利之实，甚而损害受教育者的权益。

2.政府部门应提供财政、科研资助。根据国际惯例，非常有必要建立公立和民办高校的财政拨款一体化制度。但这并不意味着对高等教育的财政资助进行简单地均分，而是要按照竞争原则、根据绩效评估结果而不是根据行政指令和官方安排，改革财政资助制度。可供参考的做法有二。一是从传统的补助院校模式向补助学生模式转变（如尝试推行教育券）。充分尊重学生（代表着市场力量）的个人选择，并据此激励公立、民办高校在吸引生源方面进行竞争，从而实现财政资助的一体化。二是允许民办高校教师与公立高校教师在同一起跑线上公平竞争政府的科研资助;鼓励民办高校发展其科研职能、优化其教学和科研之间的比重关系，从而提升其办学水平和学校层次。财政资助的这些变化，在西方已成为一个不争的事实。[4]我国应该借鉴西方国家资助私立高等教育的政策，对尚处于发展中、急需财力资助的民办高校给予合理的财政资助，积极分担民办高等教育成本，不应停留于法律条文，让民办高校摆脱以学费为主要收入来源的困境。

3.经费来源渠道应多样化。资金问题是制约民办高校发展的一大瓶颈。目前政府给予民办高校的直接拨款和间接资助还非常少，从目前国家的财政资助政策看，政府的财政拨款似乎与民办高校无缘。据厦门大学邬大光博士对 39 所民办高校的调研，获得政府资助的仅有 8 所，占被调查学校总数的 20%，且资助数额极为有限。我国的民办高校的经费来源渠道很单一，主要靠收取学杂费。国家教育发展研究中心会同教育部发展规划司社会力量办学管理办公室于 2000 年 9 月至 11月对全国的民办高等教育机构进行问卷调查，结果表明，我国民办高等学校的经费来源主要有三个方面：一是学杂费，二是贷款，三是政府财政投资。学杂费约占总经费的90%，贷款与政府财政投资所占比例都很小。在这种情况下，借鉴国外经验，争取个人及民间团体的资助，拓展民办高校经费来源渠道，已成为民办高校筹资的重要途径。完善民办高校成本分担机制，适度放开资本市场，鼓励民办高校或其企业通过发行教育债券、成立教育投资基金、组建教育发展公司等方式融资，实现真正意义上的投资多元化，才能使民办高等教育的发展从根本上有大的提升。[5]

4.要尝试下放知识产权。允许大学拥有由政府资助的科研成果的知识产权，将会十分有力地推动所有大学积极投身于应用性科研和技术开发活动。美国在世界上率先开此先河。1980年通过的彭—德勒法案，就允许包括大学在内的所有受联邦财政资助的研究机构将其研究成果转化为专利，并将专利的特许使用权转让给私营企业等非政府团体。法案在三个方面为这种技术转让活动、为知识产权体系的建立提供了便利：直接免除以前那种必须通过与联邦政府的冗长谈判才能进行技术转让的麻烦;支持大学与工业之间谈判转让专利使用权的活动;对于未获得专利权的将限制其商业化应用。因此这个法案不但使美国大学的“赢利”权力合法化，而且还允许大学和小企业拥有保留由联邦研究发展经费资助的科研成果的使用权。[6]如果我国政府能在财政资助上对民办高校“开禁”的话，特别是如果能允许民办高校教师公平地竞争政府的科研资助，那么，允许他们拥有这些知识产权并在政策上推动这些受资助的科研活动，以加强与市场之间的联系，将是一个不可回避的逻辑必然。可以说，知识产权的下放，将为高校教师在公立、民办不同部门之间的合理流动，为民办高校层次水平的提升提供非常强大的动力。

三、办学实践的价值调整策略

在民办高等教育的改革过程中，转变思想观念是前提，强化立法、推进政策变革是动力，民办高校自身的积极调整和快速发展才是根本。因此民办高校应该充分发挥其主体性作用，合理调整其教育服务的价值定向，积极探索学校内部管理体制和教育教学等方面的改革发展之道。

1.要整合“政府—民办高校—市场”之间的“三角”关系，积极完善民办高校的教育教学体制。在这个三角关系中，关键在于如何回答民办高等教育及其教育教学“对谁负责”这一问题。传统的公立高等教育系统往往注重在满足教育规律的内在需求的同时，又满足政府的管制性需求，并且由于政府作为公众利益理论上的代表，拥有拨款、评估、审计、监督等权力，因此公立高等教育“为谁负责”的问题常常被转换成、而且也必须转换成为“为政府服务”、“对政府负责”。这种转换在实践上冷落了受教育者，相对剥夺了受教育者的权力，造成了受教育者权力实现的不充分[7]，也僵化了高校办学的创造性。因此，关键的问题就是如何走出传统公立高等教育过多、过死地关注“对政府负责”、过多地受限于长官意志的缺陷，并在高度突出和重点满足代表市场力量的学生需求的同时，又满足教育规律及其对办学行为的要求。

不过，在推动民办高校遵循市场机制、强调民办高校必须按“市场规律办事”、“对学生负责”的同时，还必须注重教育规律和经济规律之间的契合、学术价值和商业价值之间的统一。如果把教育规律分解为内部关系规律和外部关系规律，那么可以说，前者必须按教育本身的内在逻辑行事，后者却能通过与经济规律之间的彼此契合和互相促进而和谐共振地共存于教育活动之中。换言之，“经济规律也适用于教育”，教育规律与经济规律能彼此“兼容”。[8]最近也有观点强调，商业化的学术活动也并不会必然地破坏科学研究的基本规范，不会违背学术界的道德伦理，也不会造成教学和科研之间的激烈冲突[9];相反，学术价值和商业价值能够实现彼此统一、共生共荣。

2.整合民办高校内部学术与行政之间的矛盾互动关系，加强高校的内部管理体制改革。在20世纪70年代末期，欧洲兴起了一批“创业型大学”。这些大学成功地克服了政府高等教育紧缩政策和财政经费紧张等方面的压力，在20世纪80年代表现出了极强的生命力。伯顿·克拉克认为，这些院校变革成功的原因之一就是持续加强院校内部管理体制的改革。具体而言，创业初期主要以集权形式为特征的院校在取得了一定的发展之后会转而加强系科等基层组织的分权力度;而早期实行系科等基层组织和学术人员分权的往往会向强化校部行政集权的方向改革。“集权中的分权”、“有分权的集权”，适度平衡集权和分权之间的关系、协调好学术与行政之间的矛盾就成为了这些院校的共同经验。[10]这对于我国民办高校而言，任课老师兼职比重偏高，退休返聘教师偏多，高精尖人才偏少，学科带头人紧缺等状况严重，要想真正实现二次创业，不仅要组建相对稳定、结构合理的专职教师队伍，加强专业的行政管理队伍建设、提升学术行政管理水平，而且要协调平衡学术权力与行政权力之间畸轻畸重的不良状况，彻底清除“家族式”集权管理的不良影响，重点强化学术专业在民办高校中参与管理的权力，提升学术权力在院校内部管理中的地位。

总而言之，整合教育规律和市场规律之间的矛盾关系、处理好学术管理与行政管理之间的矛盾冲突，不仅是欧洲创业型大学取得成功的重要依据，也将有利于中国民办高等教育相对顺利地实现二次创业。能否从政府的管制性要求中超脱出来，并有效地整合学生（市场）需求和教育规律，不仅能直接决定民办高校在目前能否最大限度地吸引生源、扩大规模并提高办学的经济效益和社会效益，更为重要的是，它也将直接决定民办高校能否有力地应对在未来出现的生源萎缩危机。因此，如果从可持续发展的角度看，对于民办高校而言，真正关键的问题，不是如何在目前将招生规模无穷扩大，而是能否在生源紧缩甚至出现危机的未来继续保持院校的生机和活力。这就牵涉到提高民办高等教育质量、扩大民办高等教育功能（比如，从单一的教学型走向教学、科研、社会服务兼容型）、全力创建一流的民办大学等更为深刻复杂的问题，亟待更进一步的探讨。[11]

参考文献：

[1]Burton R.Clark. Creating Entrepreneurial Universities：Organizational Pathways of Transformation，Guildford： IAU & Elsevier Science LTD，1998，59.

[2]李守福.日本国立大学将不再姓“国”——日本国立大学独立行政法人化述评[J].比较教育研究，2000（5）.

[4]戴正宗.OECD：高等教育各归其类财政扶持必不可少[N].中国财经报，2015-01-13（05）.

[5]闫铼峻.当前民办高校发展中存在的重要问题和发展对策研究[D].山东师范大学硕士学位论文，2008.

[6] David C.Mowery，Richard R.Nelson，Bhaven N.Sampat，and Arvid A.Ziedonis. The Effects of the Bayh-Dole Act on U.S. University Research and Technology Transfer.Branscomb L.M.，Kodama F.，Florida R..Industrializing Knowledge ：Universityindustry linkages in Japan and the United States.The MIT Press.1999：269-306.

[7]蒋莱，熊庆年.浅议大学生受教育权利实现的不充分[J].教育发展研究，2002（6）.

[8]胡赤弟.教育规律与经济规律相互关系探析[J].高等教育研究，2002（5）.

[9] 刘力. 学术价值与商业价值的冲突——产学研合作的理念探析[J].教育研究，2002（4）.

[10] Burton R.Clark. Creating Entrepreneurial Universities：Organizational Pathways of Transformation，Guildford： IAU & Elsevier Science LTD，1998，59.

[11] 柯佑祥. 民办高校的属性识别及其调控机制研究[J].教育研究，2012（9）.