《高等学校信息公开办法》评析

收稿日期：2015-03-04

作者简介：张微，吉林大学2014级法学理论专业博士研究生，中共广州市委党校政治学与法学教研部讲师。（长春/130012）

摘 要：《高等学校信息公开办法》实施以来，高等学校信息公开的状况并不理想。为了破解实践的难题，有必要对《办法》重新作一番认真全面的检视。《办法》的亮点有：公开内容相对宽泛、率先规定决策公开、监督制度比较全面具体。《办法》的制定过程和实施具有重要的理论和现实意义。但《办法》也存在一些不容忽视的缺陷，主要是：体例和《条例》不协调;有的规定超越权限或者违反《条例》;部分规定可操作性不强。

关键词：《高等学校信息公开办法》;亮点;缺陷

2008年5月1日，国务院制定的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）开始实施。其中，第三十七条规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”据此，教育部于2010年4月6日正式发布《高等学校信息公开办法》（以下简称《办法》），并于2010年9月1日起施行。《办法》实施以来，高等学校信息公开的状况并不理想。中国政法大学教育法中心2011年12月发布的《2010-2011年度高校信息公开观察报告》显示：我国高校信息公开整体情况表现出较低水平，高校信息透明度合格率仅为38.4%。[1]2013年1月，上海交通大学研究生雷闯向全国113所高校递交“三公”经费的信息公开申请，仅有1所高校进行了公布。[2]近年来因信息不公开导致的高校腐败案件更是呈多发状态。[3]

可以说，包括《办法》在内的很多现有规定几乎形同虚设，没有对高校信息公开起到预期的规范和监督作用。为了破解实践的难题，有必要尽快明确制度失灵的原因，首要的是对制度本身即《办法》重新作一番认真全面的检视。

一、《办法》的亮点

《办法》共五章32条，包括总则、公开的内容、公开的途径和要求、监督和保障以及附则五部分。作为《条例》实施之后较早的规范行业信息公开的部门规章，《办法》还是具有可圈可点之处。

（一）公开内容相对宽泛

2002年2月教育部、中华全国总工会发布的《关于全面推进校务公开工作的意见》（以下简称《意见》）是我国最完整、影响力最大的校务公开制度规范。[4]该《意见》关于公开的内容只有概括性的规定，即“各地各校应把学校工作的重点、难点、教职工群众和社会关心的热点问题，作为校务公开的重要内容”，“除按规定必须保密的事项外，学校的发展规划、改革方案、教职工聘任办法、教职工奖惩办法、经费预决算、教职工购（建）房方案、住房公积金、养老金、医疗保险和其他社会保障基金等涉及教职工切身利益的重大问题，都应通过多种形式让教职工参与和知道”。

相比较而言，《办法》关于公开内容的规定更为宽泛。《办法》第二章专门规定了公开的内容，第七条和第八条是关于主动公开的内容规定，第九条是关于公民、法人和其他组织依申请公开的内容规定。在第七条的列举性规定中，除了《意见》规定内容之外，还列举了“财务、资产与财务管理制度，学校经费来源、年度经费预算决算方案，财政性资金、受捐赠财产的使用与管理情况，仪器设备、图书、药品等物资设备采购和重大基建工程的招投标”，“自然灾害等突发事件的应急处理预案、处置情况，涉及学校的重大事件的调查和处理情况”等重要内容。尽管《意见》中不乏“各地各校应把学校工作的重点、难点、教职工群众和社会关心的热点问题，作为校务公开的重要内容”的规定和“涉及教职工切身利益的重大问题”的标准，但是结合我国保密观念比较牢固、公开意识普遍薄弱的实际情况，立法者将公开的内容尽可能地列举是减少概括式立法弊端的必要选择。从这个角度看，《办法》中公开内容的相对宽泛是立法上的进步。

（二）率先规定决策公开

对于决策信息的公开，2008年实施的《条例》在公开范围的规定中并没有明确列举。在此之前的地方政府规章和中央部门规章中一般将处于决策过程中的信息排除在公开的范围之外。2010年国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或者行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。”该份《意见》的规定实际上将处于决策过程中的信息排除在外，实践中也成为行政机关拒绝公开决策信息时经常引用的依据。《办法》在第十七条第二款中明确规定：“学校决策事项需要征求教师、学生和学校其他工作人员意见的，公开征求意见的期限不得少于10个工作日。”鉴于决策过程的公开更加有利于实现信息公开的立法目的，《办法》率先对于高校决策信息公开程序作出规范，难能可贵、意义重大。

（三）监督制度比较全面具体

《条例》经过多年的实践证明，政府信息公开虽不是直接对行政机关施加不利后果的制度，但却具有持续改变行政机关工作态度、机制和方式的功效，因此，被增加新义务的行政机关或多或少总有加以规避乃至有意对抗的倾向，必须考虑通过何种监督和救济机制予以保障。[5]诚如有的学者指出：尽管探讨国家安全等免除公开事项可能比探讨信息公开实施程序更有趣也更有争议，但完全集中于免除公开事项属于误导，因为在确定立法的总体效果上它们的意义常常要小得多。[6]这个问题对于高校信息公开同样适用。

《办法》对于监督制度的规定比较全面具体，主要有三个亮点：一是建立了多层级的监督协调机制。《办法》规定了国务院教育行政部门、省级教育行政部门和高等学校内设监察部门三个层级各自的监督检查职责。这样的制度设计既保障了对高校信息公开更为严密的监督，又充分考虑了高校系统的实际情况;既是“参照”《条例》，又不乏创新，较有针对性。二是细化了公开的考核评议机制。对于考核评议机制，《条例》只作出概括性的规定：“各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议”，《办法》则对此予以细化，不仅规定了省级教育行政部门建立评议制度的义务，还规定了评议的形式、参加的主体以及将评议结果向社会公开的具体义务，较好地贯彻执行了《条例》的规定。三是明确规定公开不真实的法律责任。信息的真实性是信息公开发挥作用的前提，因此也维系着信息公开的生命力。《条例》多处规定了政府信息公开真实性的要求。比如第六条规定：“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。”第七条还进一步规定了信息发布的协调机制，目的是确保行政机关发布的信息准确一致。但是《条例》在法律责任的规定中并没有明确列举政府公开不真实信息的法律责任，尽管有一个兜底的条款规定即“违反本条例规定的其他行为”。实践证明，兜底条款通常只是虚化的设置。《办法》不仅规定了高校对于虚假信息的澄清义务，还在法律责任的规定中明确规定“在信息公开工作中隐瞒或者捏造事实的”必须承担相应的法律责任。这一规定对于确保信息的真实性，从而保证信息公开发挥应有的作用具有重要意义。

二、《办法》的理论和现实意义

（一）《办法》制定过程充分汇集和表达了民意

立法能否充分保障民众参与并表达自己的意见，能否真正体现最广大人民的整体意志，应当成为评价立法质量高低的首要的、价值性评判标准。[7]纵观《办法》的制定过程，可以肯定的是，该过程比较充分地汇集和表达了民意。国务院制定的《条例》于2007年4月发布，教育部随即于2007年底至2008年上半年开展了全国教育系统的校务公开专题调研，是我国较早的规范行业信息公开的规章。调研涵盖学校4万余所，涉及面较广。自2008年7月起至2009年3月，教育部还就《办法》初稿先后听取了省级教育行政部门、高校、有关专家、部内司局和国务院有关部委的意见和建议。2009年4月2日至17日面向社会公开征求意见，引起社会各界的热烈反响。这是教育部首次将规章草案面向社会公开征求意见，首次使用国务院法制办的“部门规章意见征集系统”收集意见/建议。14轮征求意见共收到并研究处理各类意见/建议900余条，作出大的修改30余次，促进了《办法》文本的不断完善。[8]

（二）《办法》为高校信息公开规范化提供了依据

我国早在1999年就开始了校务公开的实践探索，全国教育工会1999年3月发布《关于推进校务公开工作的意见》，被认为是我国校务公开的制度起源。[9]但是，校务公开由于缺乏刚性的制度约束，难免主观性、随意性较强。通过十多年的实践，社会公众对高校信息公开规范化提出了越来越高的要求。2009年3月《中国青年报》通过新浪网进行的一项较大规模的社会调查显示：98.1%的人认为高校应该尽快实施信息公开。92.3%的人认为信息公开有助于高校管理透明化并大大减少腐败行为。[10]

《办法》作为我国较早的落实《条例》规定、规范公共企事业单位信息公开的部门规章，对于促进高校信息公开规范化具有重大的意义。无论是实体内容还是程序性规定，《办法》应该说都具有质的飞跃。从内容上看，校务公开主要是对高校内部事务的公开，信息公开则涵盖了校务、党务、教务、校情等信息的全面公开，公开内容更加丰富;从形式上看，《办法》规定高等学校应当根据实际情况，通过学校网站、校报校刊、校内广播等校内媒体和报刊、杂志、广播、电视等校外媒体以及新闻发布会、年鉴、会议纪要或者简报等方式予以公开，形式更加多样;从程序上看，《办法》既规定了主动公开的程序，也规定了依申请公开的程序，不仅有结果信息的公开，还有决策前的信息公开，程序更加规范。在某种程度上可以说，高校信息公开制度是校务公开制度成果的总结与升华。[11]

（三）《办法》有利于保障师生员工和社会公众的知情权

在政治生活中，随着国家权力特别是行政权力的日益扩张，公民对政府活动知情的权利的实现成为防止权力滥用的平衡器，政府透明度建设成为防止腐败的重要机制，也是民主制度的重要组成部分。[12]但是在现代社会，政府并不是公共行政的唯一主体，各种社会力量，包括行业组织、社区组织、公共事业单位等也可以成为公共行政的主体，承担对公共事务的管理职能。[13]公共行政主体的多元化，可以说是行政权力的一种对外“让渡”，导致某些公共企事业单位具有了双重身份：一方面，它要接受行政机关的管理和监督，成为行政机关的相对人;另一方面，又要对一定范围内的成员进行管理、监督和提高服务，相对于一定范围的成员来讲，它又成为行政主体。社会公权力既然成为一种权力，如果没有法律和制度的制约，同样会产生滥用和侵权。[14]因此，对于高校“公权力”的监督也显得非常必要。而实施信息公开，满足广大师生员工和社会公众的知情权是实现监督的有效方式。

三、《办法》的缺陷

尽管《办法》不乏可圈可点之处，也具有很强的理论和现实意义，但是也存在一些不容忽视的缺陷。根据《立法法》的规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，行政法规的效力高于地方性法规、规章，下位法不能违反上位法。《立法法》第71条第二款规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”，结合《条例》第37条的规定，《办法》规定的事项应当是执行《条例》的事项，其内容应是落实《条例》已创设的权利义务，而不能创设行政相对人新的权利义务，更不能违反法律、法规的规定，包括不能违反《条例》的规定，这是《办法》立法时应始终遵循的原则。但依此审视《办法》，这一基本原则并没有得到很好地遵守和执行。

（一）体例与《条例》不协调

对于行政立法质量的评价标准，一个很重要的维度就是立法的整体协调性问题。立法的整体协调性主要强调法律体系、法治体系的协调发展。这种协调发展包括不同位阶法律法规之间的协调。[15]由于《条例》第三十七条是《办法》最直接的立法依据，对于《条例》第三十七条中“参照”一词的正确理解以及第三十七条与前三十六条之间的关系，笔者赞成朱芒教授的观点，即“第37条只是前36条构成的《条例》整体在行为活动方面的延伸”，“《条例》前36条的内容中的基本原则以及所有的规范，均可一般性地适用于第 37条”，“相应的主管部门可以制定具体办法，该办法的内容应受限于前36条内容的制约，而不是根据第37条该句的规定，全新地建立单独适用于公共企事业单位信息公开的法律制度”。[16]因此，《办法》的结构和整体内容应该与《条例》保持基本一致，考察《办法》与《条例》之间的协调性应该包括体例的协调。

整体而言，《办法》与《条例》一样是分五章的结构设置，第一章、第四章和第五章也与《条例》一致，依次对《条例》的规定予以细化落实。但是，作为核心部分的第二章和第三章，《办法》不仅采用了不同的标题，而且内容安排上也与《条例》不尽相同。尽管公共企事业单位有不同于政府的自身特点需要考虑，但这种考虑也应通过内容的细化予以体现，必须在科学合理的范围之内予以实现。但是，仔细考究《办法》中与《条例》体例不同的部分，却发现这种不同不尽科学合理，比如《办法》的第三章。

《办法》第三章的标题为“公开的途径和要求”，但是该章之下的内容并不限于“公开的途径”，还包括公开的组织机构、公开的时限、申请人的资格条件和收费标准等，这些内容远非“途径”所能涵盖。如果说“公开的要求”能够涵盖这些内容的话，那么这种广义的“要求”自然也能涵盖“公开的途径”，而不必也不适合在标题中将两者并列，甚至第二章“公开的内容”也应是公开的“要求”之一。显然，从目前《办法》的体例上看，立法者的本意并非如此。比较而言，《条例》第二章和第三章的结构安排更为合理，即第二章“公开的范围”规定公开的实体问题，而第三章“公开的方式和程序”规定公开的程序问题。体例或者结构应是首先建立在科学合理的基础上，而非一味地求新、求异，否则会有舍本逐末的嫌疑。鉴于《办法》第二章和第三章的内容实际上和《条例》基本相同，并不是只针对其中的一个问题进行规范，所以标题或者体例的安排可以保持《条例》的规定，不必另起炉灶。

（二）有的规定超越权限或者违反《条例》

首先，对“信息”的界定违反《条例》。《条例》的第二条涉及对政府信息的界定，在《条例》中具有非常重要的地位。《办法》第二条在对高校信息进行界定时将“开展办学活动”和“提供社会公共服务过程”并列，作为“信息”的限定条件，这样的界定有违《条例》。《条例》规定“参照”《条例》的公共企事业单位的共同之处就是他们所从事的社会公共服务活动[17]，“开展办学活动”可以理解为就是高校提供社会公共服务的具体内容。《办法》将“开展办学活动”和“提供社会公共服务活动”并列意味着“开展办学活动”是与“提供社会公共服务活动”不同的行为，显然是对《条例》规定的错误理解。如果说立法为了更加周延的同时突出对高校办学活动的规范，那么也应该将“开展办学活动”和“提供其他社会公共服务活动”并列。

其次，变相创设依申请相对人的义务。《办法》变相创设依申请相对人的义务主要表现在三个方面：一是不当增加相对人的资格条件。《办法》第九条规定了公民、法人和其他组织有依申请公开高校信息的权利，但是这种权利建立在“自身学习、科研、工作等特殊需要”的基础上，这种条件的限制相较于《条例》规定的“自身生产、生活、科研等特殊需要”显然更加严苛，实际上是变相增加了相对人进一步证明 “自身学习、科研、工作等特殊需要”的义务。二是不当限缩相对人申请公开的形式。《办法》第九条规定公民、法人和其他组织向学校申请获取相关信息时只能以“书面形式（包括数据电文形式）”，非常局限、严苛。对于采用书面形式确有困难的相对人而言，该规定显然增加了其负担。《条例》对此的规定是“采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请”，相对更能体现信息公开的“便民”原则，更契合现代公共行政的服务理念。三是不当省略相对人出示证件的前提条件。《办法》第十九条规定“申请人向高等学校申请公开信息的，应当出示有效身份证或者证明文件”，该条规定也属于违反条例、不当增加依申请人条件的情形。虽然《条例》第二十五条第一款也规定公民、法人或者其他组织申请公开政府信息“应当出示有效证件或者证明文件”，但是该规定有一个很重要的前提，即“公民、法人或者其他组织申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的”，而《办法》的规定却直接忽略了这个前提。

再次，变相扩大不予公开的信息范围。《办法》第十条规定了高等学校不予公开的信息范围，其中国家秘密、商业秘密和个人隐私的规定与《条例》基本一致，兜底条款中“法律、法规和规章规定的不予公开的其他信息”也符合《立法法》的要求。与《条例》最大的不同在于增加了“学校规定的不予公开的其他信息”，该规定违背了“任何人不能作为自己案件的法官”的自然正义原则，势必变相扩大不予公开的信息范围。因为学校作为公开的义务主体，本身掌握着信息公开的主动权，如果同时拥有“立法权”，那么势必导致信息公开形同虚设。

（三）部分规定可操作性不强

法律的生命力在于实施，如果得不到实施，制定得再完备的法律规范也不过是一纸空文。《办法》作为执行《条例》的规章，其立法任务本来就是为了使《条例》中的有关规定能够进一步细化，保证《条例》的实施。因此，是否具有可操作性也是衡量《办法》立法质量的一个很重要的标准。判断各种立法是否具有可操作性的标准主要是：一是对违规违法行为，能否做到有效追究？二是对被违规违法行为所损害的对象，能否提供有效保护？[18]以此标准衡量，《办法》还是存在一些可操作性不强的规定。比如，第八条规定：“除第七条规定需要公开的信息外，高等学校应当明确其他需要主动公开的信息内容与公开范围”， 一方面该规定比较模糊，诸如“应当明确”是以何种形式予以明确，该条规定和第七条第二款第十二项的兜底条款是否重复等问题本身就不清晰，直接导致对高等学校是否履行“明确其他需要主动公开的信息内容与公开范围”的义务很难认定;另一方面《办法》缺乏保障该条实施的具体责任制度。所以，尽管该规定旨在进一步扩大高校信息公开的范围、提升高校公开的主动性，但是基于以上原因立法者的善良愿望在实践中难免落空。

再比如第十六条的规定，即“应当及时明确该信息是否公开”中，首先何为“及时”？《条例》确立了及时的公开原则，作为执行性立法的《办法》应当将该原则性规定予以明确，而非照搬《条例》的规定，否则即丧失了《办法》立法的必要性。再者，如何“明确”？通过何种途径、何种方式予以“明确”？是向高校的主管部门还是向公众“明确”？从后半句“难以确定是否公开的，应当及时报请高等学校所在地省级教育行政部门或者上级主管部门审定”的规定看，似乎可以推测出是向公众予以“明确”。但是，如果是向公众“明确”，当高校确定某项信息不予公开的时候，信息本就掌握在高校手中，不曾知悉信息产生的公众何以监督高校对于不予公开的信息“说明理由”？即该条规定的“应当说明理由”如何落实？倘若高校不及时或者不予明确，监督部门何以发现？高校要承担何种法律责任？诸如此类的问题《办法》并不明确，可操作性大打折扣。

参考文献：

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