清末基层治理模式的嬗变

朱淑君

[摘 要] 清末城镇乡地方自治是近代国家基层治理变革的重要内容，这场制度变革深刻改变了近代以来中国的基层治理模式和政治生态。选举制度是城镇乡地方自治的重要组成部分，而这种移植而来的西式票选制度对当时中国基层政治生态产生的冲击和影响不容低估。“居民”等地缘主义视角的治理概念取代了传统“臣民”等身份视角的旧政治话语。“选民”观念确立的背后则是西式选举制度的移植，基层治理中的权力来源和权力结构也因此发生了很大变化。

[关键词] 清末新政；基层治理；城镇乡地方自治；选举制度

[中图分类号] K251 [文献标识码] A[文章编号] 2096-2991（2024）02-0018-08

清末新政期间，中国传统的治理模式经历了深刻变革，基层治理即是其中一个方面。那么，何谓“基层”呢？查阅近代报刊，笔者发现“基层”一词被赋予社会政治含义最早出现在20世纪三四十年代。如：“科学愈发达，而大多数的人民更受其蹂躏压迫；或许即使科学洗礼给你，或大多数人民以福利，可是当社会的基层一更动之后，即全盘倒下。”1很显然，这里的“基层”指的是社会的最低层级单元。政治意义上的基层，有人认为是县一级的政权，因为一般认为县是封建时代最低一级的政府；民国时亦有人认为“基层”乃指县以下社会：“新春以来，为适应参战后新形势的需要，我中枢政治，以至各地方政治机构，都有改进；但对于地方基层政治，似乎也有谋彻底改进的必要。因为地方政治基层组织，即县以下乡村政治机构，为国家一切施政的渊源。”2本文中的“基层”则指的是县级以下的行政单位，被认为是整个中国政治的最低层级，是国家整体政治的渊源。创刊于1941年，停刊于1943年的《基层建设》杂志，其主要内容也都是抗战时期县及县以下政治、经济、文化等多方面建设的事务。

梁启超曾提过：“欧洲国家积市而成，中国国家积乡而成。故中国有乡自治而无市自治。”[1]103梁氏此言很準确地概括了中国和欧洲不同的国家建构基础，但是斯论所谓的“中国有乡自治”则并非真正的历史本相。中国自秦汉至清王朝，在很长的历史时期内，县以下皆是设有国家正式治理机构的，即秦汉至隋的“乡官”；隋唐至于宋，县级以下依然设有次级行政机构；宋朝王安石行保甲法之后，县以下的治理才渐次成为“职役”模式，国家正式治理机构渐渐退出。“皇权不下县”其实是一种对部分时段历史的放大和误解，在很长的历史时段里，县以下是并不存在自治的，国家权力以各种方式在基层社会发挥作用，县级以下不设治并不等于县级以下无皇权。

笔者认为，社会政治意义上的“基层”既包括县，也包括县以下的政治地理空间，而在更多时候则是县以下的政治地理空间。清末新政中，政治制度改革范围上及庙堂，下达乡野。在宪政改革话语之下，县以下的制度变革以地方自治的名义进行，“城镇乡地方自治”的出台，形成了对后世影响深远的县以下治理空间和治理模式。故而，文章所关注的问题乃是清末新政时期县以下的治理改革。“县以下的治理”又不可简单理解为“乡治”，在清末新政背景之下，县以下的政治空间已非传统的“乡”“村”可以概括，在中国历史上曾经出现“城”“镇”之类的概念更加凸显了新的、时代性的含义。

何谓“治理”呢？政治学意义上的“治理”，其实对应的英文是“govern”，其名词形态是“governance”，原先被译为统治，带有强制意味，后来才被翻译为“治理”，更为强调主体责任和功能的多元性。现代意义的“治理”则并不仅仅只有“统治”或“管理”的意味，“治理”主体的职能更加多元，兼具统治和服务等多重职能，故而“治理”渐趋取代了传统的“统治”或“管理”等词汇。有学者认为：“‘治理可以更进一步理解为，它是通过行政权力的实施，达到统治与管理的过程和方式。”[2]16

清末新政中，传统意义的“简约政府”状态被打破，也就是从“小政府”逐渐成为“大政府”，治理内容也随之扩大，即指“国家机构所承担的各种公共品提供的责任”[3]17扩大了范围。清末国家治理范围的扩大并不是以政府主体责任的扩大而体现，相反，国权之扩张又在“地方自治”的名义下展开。

一、“辅佐官治为主”的基层自治制度设计

在清末制度激烈变革的历史中，基层治理的改革最终选择了外来的地方自治方案。地方自治并非中国历史传统的本土政治制度，但是在近代历史话语传播流转过程中，此种域外资源往往被与中国古制相比附。即便到了清末新政时期，时人依然习惯将外来的地方自治制度与中国古代的乡官旧制进行类比。如负责立宪政治改革制度设计的宪政编查馆就曾认为，地方自治虽然是西制引入，但中国古代传统的基层治理制度是暗合于地方自治的，“其实则早已根荄于中古”[4]724。也有人认为，“地方自治沿用虽自外国，实则由于古制之更替，人民之进化，自然所致。……此吾国向有之历史习惯，合于地方自治意义之大概也”1。

在“上自勋戚大臣，下逮校舍学子”皆醉心热衷于立宪之鼓吹[5]的历史语境下，地方自治被认为是立宪政治实现的基础。在《出使各国大臣奏请宣布立宪折》中，载泽等人建议“宜取各国地方自治制度，择其尤便者”[6]110，设计适合中国的自治方案，制订可行计划，推行地方自治改革。

不惟朝廷，其实当时绅商学界普遍有一种以功利价值视角看待宪政及地方自治的取向，亦将地方自治与宪政视为一体。《大公报》就有类似之言论，认为自治与富强之间是一种逻辑的必然联系，“一地方自治，各地方再全能自治，由县而府，由府而省，由省而及于全国，将见我大清国既富且强，煌煌然与外洋各国并称雄于地球之上啦！”2

作为可供借鉴的域外制度资源，日本的地方自治制度更受清末政学各界的关注。清末新政诸臣着眼于明治日本的府县郡和市町村两级地方自治制度，以之为改革效仿对象。对标日本的“府县”和“市町村”两级地方自治体系，清廷设计了中国的“厅州县”和“城镇乡”两级的地方自治制度框架。以日本为效仿对象，更为重要的原因是，虽然欧洲和日本都实行地方自治，但追溯其制度根源，实际有两种体系，“有由市府自治而自然发达者，有由国家立宪而渐次推行者”，前一种是基层社会有自治传统，“人民本有自治之能力，而日以扩充，故编制易而范围自广”；另一种则是自上而下推行自治，“欲人民克尽自治之义务而徐为倡导”。两种自治模式，“源流既别，法意迥殊”。中国所推行的地方自治，“皆本朝廷预备立宪而生”，很显然更接近第二种模式。清季的改革方案选择的是更为强调官权的德日模式，强调地方自治之权利“首以渊源国权，对待官治”[7]1400。

在清季政治改革的决策者眼中，预备立宪当以地方自治为基础，而在整体地方自治改革中，城镇乡地方自治又是全盘的基础，“诚非首先开办不可”[8]，足见当时对于县级以下区域治理的重视。经过一番筹备，宣统元年（1909）1月，清廷正式颁布《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》。《城镇乡地方自治章程》首先界定了中国实行地方自治是“以专办地方公益事宜，辅佐官治为主”[9]3，“确定地方自治是国家统一权力结构对于地方的一种让与”[10]84，是对政府官治的一种补充，“总之地方自治要受地方监督，地方官又受督抚之监督，此乃一定之理”1。在这种预设前提之下，自治被设计为官治主导之下的自我管理，“地方上人受了官长的委托，办理本地方公事的”2。可以说，在当时制度设计者看来，“自治”只是“官治”的一种补充，“则自治者，所以助官治之不足也”，地方基层社会并不存在内生性的自治权力，地方自治来源于国家权力的授予，这是地方自治的前提和基础。地方自治所设计的各种规约法令，“不得抵牾国家之法律”，地方自治的展布施行，更“不得违抗官府之监督”。自治与官治并不冲突，“绝非离官治而孤行不顾之词”[6]726。在这种理念之下，清末地方自治受到国家权力的严格管制和监督，且自治事务有着严格的边界，不能触及国家行政事务，官治与自治事实合为一体，官治权力通过自治形式手段而实现，[10]84-85“从团体之目的而观之，则特谓之自治；从国家之目的而观之，则为地方行政，又谓之特别行政。然则离国家，则自治团体不存立，于官治以外，则自治无全然独立。”[11]自治乃是官治的补充，是在代表国家权力的地方官主导之下地方“正绅”为主体的一种补充治理，“凡官府所做不到的，都帮着官府去做，不一定要官府费力，便是地方自治。办理地方的事，何以也算自治，因为这些事是地方上大众的事，大众的事大众办，不须别人来干涉，所以叫做地方自治。”3

要之，清末新政时期，基层治理中原有的職役体制渐渐为基层地方自治体制所取代。当然，这种自治并非源于基层社会自发性权力的自然生长，而是国家权力的向下授予，即自治辅佐官治，这种制度设计的理念又恰恰与保甲等职役组织的建立一脉相承。

二、城镇乡地方自治中选民资格的厘定

在城镇乡地方自治制度具体化和实际执行的过程中，基层地方自治的权力机构设计了一整套基层自治组织的选举流程和权力运作机制。《城镇乡地方自治章程》第一章总纲第四节“自治职”和第五节“居民及选民”等条款，界定了城镇乡自治职，即城镇议事会、董事会，乡议事会、乡董等自治议事、执行等机关和人员的设置，明确了城镇乡地方自治的选举制度，界定了居民和选民的资格条件和区别。城镇乡议事会、城镇董事会及乡董、乡佐选举的方式和程序，则在《城镇乡地方自治选举章程》中有详尽的细则规定。第二章“城镇议事会”和第三章“城镇董事会”，以及第四章“乡董”，则具体规定了自治职的建制、责任、权力等。

《城镇乡地方自治章程》对于基层社会“居民”和“选民”的界定打破了传统社会对民众身份制的管理，这一点是具有历史意义的。在清代传统社会治理中，民众被不同的身份制体系所分割，如土著与客籍，民人与旗人，世仆、疍户等贱民群体，不同身份制体系下的民众享有不同的权利和义务。《城镇乡地方自治章程》规定，在固有城镇乡地理空间内，凡是有住所或租赁寓所者，原有身份“不论本籍、京旗、驻防或流寓”，皆定为本城镇乡居民，享有一定的地方权利，并履行明确的地方义务。[9]5

清代传统的户籍管理，既有旗民分治，又有土著和流寓的区别，还有制度性歧视的世仆、疍户等特殊群体的存在，而“居民”的概念是一种现代治理意义的概念，是一种属地主义的治理理念。在一定的城镇乡自治区域之内，“现有住所或寓所者”，不论旗民、土著或流寓，皆定为“城镇乡居民”。值得注意的是，《城镇乡地方自治章程》对这些问题还作了明确细致的界定，“所谓有住所者，就入住于其地之人言之，有寓所者，就暂寓于其地之人言之”[11]，这两种居住权都得到制度承认。在以居住为标准的前提下，进一步明确“不论京旗驻防或流寓，即无分本籍与客籍之意，故无论久住与暂寓及本籍与客籍，凡居其地者，皆得为其地方上居民”[11]。在传统的身份制治理体系中，重土著而轻流寓，所以有“移住数十年而尚未占有籍贯者”，流寓者中“其强者徒享权利而不尽义务，其弱者则徒尽义务而毫无权利”[12]。这种现象不合时代潮流，“甚非文明国所有事也”[12]。此项改革打破传统的身份制治理，以现行居住地界定居民，“无论其为永久居住、一时居住，皆得享受地方之权利，负担地方之义务，而为本地方之居民，此盖仿各国地方制度，而矫我国从前之积弊也”[12]。

“选民”则是一个中国传统政治文化中从未有过的政治性概念，背后则是票选民主为主要表征的西方民主政治文化和制度。在清末新政改革中，“选民”的概念来自日本的“公民”，“日本以选举权与被选举权为公权，故有公权者，谓之为公民，本章程直谓之选民，盖亦所以表明其有选举权与被选举权也”[12]。《城镇乡地方自治章程》规定，城镇乡居民满足下列条件者，得以获得选民资格：“一、有本国国籍者；二、男子年满二十五岁者；三、居本城镇乡接续至三年以上者；四、年纳正税（指解部库司库支销之各项租税而言）或本地方公益捐二元以上者。”[9]5-6

除了上述四项条件之外，《城镇乡地方自治章程》还规定了几种变通情况之下，可以获得选民资格的条款。首先，规定了“居民内有素行公正，众望允孚者”，即便不符合第三和第四项条款者，“亦得以城镇乡议事会之议决，作为选民”[9]6。所谓“素行公正，众望允孚”，既是对基层传统的自发性权威的承认，亦可能是为官方权力的介入预设了制度准备。另外，制度也为多纳税者设计了特权，规定若有缴纳正税或公益捐多于本地选民中纳捐最多者，即便不满足年满二十五岁和本地连续居住三年以上的条件，仍然可以获得选民资格。[9]6此项补充条款的制定，其实是对传统地方基层自发权威的承认，也说明了基层地方自治的实质是基层精英治理的制度化，“所以推重诚正而保护殷实者也”[12]。《城镇乡地方自治章程》同时又规定了七种不赋予选民资格的条件：“一、品行悖谬，营私武断，确有实据者；二、曾处监禁以上之刑者；三、营业不正者，其范围以规约定之；四、失财产上之信用，被人控实尚未清结者；五、吸食鸦片者；六、有心疾者；七、不识文字者。”[9]6上述这些排斥性条款，其实夹杂了传统社会的价值判断和现代治理的法治标准，是一种转型中的杂糅产物。

“品行悖谬，营私武断，确有实据者”是很明显的传统社会道德价值判断。“此辈鱼肉乡民，破坏公益，蠹害地方，莫可纪极，今剥夺其公权，使为社会所不齿”，揆诸法理，其实是难成确论的。而“营业不正者”则是一种身份制意义的排斥，“俳优皂隶以及开设烟间妓楼，其营业皆属不正之类，然地方情形各殊，尚有种种执业卑贱者，故须以规约定之”。

“曾处监禁以上之刑者”“失财产上之信用，被人控实尚未清结者”“吸食鸦片者”被剥夺选举权则属于现代法理意义的约束，“曾处监禁以上之刑者”属于“刑余者流”，虽然“未始无一二自新者，然干犯罪名，其性质大都易于为恶，今特设限制，一以示劝惩，一以免覆事也”。对于曾经受过监禁刑罚以上之人，则剥夺选举权，这是《城镇乡地方自治章程》所定，但这种剥夺并非永久性，《城镇乡地方自治选举章程》第七十七条规定“犯本则所定各条者，于处罚后一年以上，五年以下，停止其选举权及被选举权”。这意味着剥夺选举权及被选举权是有一个固定的停权期，即“一年以上，五年以下”。民政部对之的解释是“凡犯本则所定各条者等语，系指选举当时，虽有违法情事，究属热心公益，其情尚可哀矜，故于停权期满后，仍复得为选民”[13]。选举权剥夺及其时效性限制等条款的制定，也是近代中国传统法治文化现代转型的一种体现。

财产失信则是“受破产之宣告与禁治产者，停止公权之意”；剥夺吸食鸦片者的选举权则是出于“驱除毒害，振奋国民”的考虑，但在各省调查选举的时候，因为“各区选举人数，时虞不足”，这项排斥性条款并未被很好地执行，“尚多迁就者”。“有心疾者”系指“疯癫白疵而言，各国法律皆认此等为无能力者，故不能以选民之权委之”；“不识文字者”则以“不能自书姓名者为限”[12]。

三、城镇乡地方自治中自治职员的选举问题

尽管清末的地方自治是官治主导之下的“自治”，朝廷的用意是以地方自治为国家权力治理的补充，而自治本身“仍统于官治之内，并非离官治而独立之词”[14]1399。但是，在《城镇乡地方自治章程》的制度设计层面，毕竟对国家行政权力与地方社会自治权力的边界进行了规定，这一点在自治职员的选举问题上亦有所体现。《城镇乡地方自治章程》中规定下列人等不得选举自治职员及被选举为自治职员，即“现任本地方官吏者”“现充军人者”“现充本地方巡警者”“现为僧道及其他宗教师者”[9]6-7。现任地方官被排除于自治选举之外，理由是“地方团体为辅佐行政官而设，并有监视行政官之性质，若与行政官以选民权，其流弊将不可胜言，且行政官事务殷繁，责任重大，断难兼顾，故虽合以上各条资格，亦不得令其与地方选民享同一之权利”[12]。现役军人也不能选举或被选举自治职员，既是考虑其“规待森严，军务繁重，其不能尽选民之义务”，同样也是防范军权对地方自治权力的干涉，明确权力边界。“现充本地方巡警者”同样不能介入地方自治职员选举中，理由是“巡警為地方行政官之一类，其不能有选举与被选举权，理与行政官同”[12]。“现为僧道及其他宗教师者”不得选举和被选举自治职员，这样的设计在当时被解释为“僧道自居方外，以清净寂灭为主，不乐预闻俗事，其他宗教师信仰皈依，专以传道为目的，地方公益亦多不过问者，故不予以选举与被选举权，亦各国之通例也”。这种解释其实并不符合实际，在传统社会，僧道等宗教人士一直是传统式社会慈善的重要力量，在近代社会，西式宗教同样也参与到地方社会的公益事业中，并非“地方公益亦多不过问者”[12]。另外，在地方自治日渐推进之后，很多地方都出现了以庙产办理地方自治的做法，引发了不少风波。

《城镇乡地方自治章程》对于自治职员的当选及履职也有着明确的规定，当选为自治职员者，除非出现以下情况之一：身患疾病而无法履行职责者、因个人生业而不能常居本地者、“年满六十岁以上者”“连任至三次以上者”的情况，否则一旦当选，就不能谢绝，也不能在任期内辞职。有特殊事项者而确实不能履任，须“特经城镇乡议事会允准者”。如果没有上述情况，而无故拒绝当选或辞职者，则交由城镇乡议事会进行议处，中止其选民权利，期限在一年以上、五年以下。[9]7这种约束性的条款，对于激发地方自治的活力和积极性有着促进作用，“既为地方一分子，享有地方之权利，则应尽地方之义务。今无故辞退自治职员，谓之无责任心可也，谓之无道德心亦可也。予以相当之名誉罚则，理亦宜然。我国习惯以不预公事为高尚，以洁身自好为明哲。在腐败社会，豺狼当道，薰莸异器，以愤世嫉俗者，各抱一消极主义而去，未始非端人正士所有事也。然在开明之世，国际竞争愈形激烈，凡属国民皆宜抒其所长，为国家社会尽一分子之天职，但有自甘放弃者，则法律之制裁从之，更何能藉口于人浊我清离现世界而独立也。”[12]

《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》建构一种完全不同于传统的治理机制，城镇乡议事会、城镇董事会、乡董和乡佐构成了一套议行分立的治理体系，而其基础又是移植而来的票选制度，这种变革对于传统中国而言则具有突破性，基层治理中的权力来源方式发生了本质变化，选举制度作为一种外部嵌入性的制度资源，从此内化为中国基层治理制度体系中的有机组成部分。

《城镇乡地方自治章程》第二章“城镇乡议事会”规定了城镇议事会议员，以“二十名为定额”“城镇人口满五万五千者，得于前项定额外，增设议员一名。自此以上，每加人口五千，得增议员一名，至多以六十名为限”；乡议事会议员额数依人口而定，“人口不满二千五百者，议员六名；人口二千五百以上不满五千者，议员八名；人口五千以上不满一万者，议员十名；人口一万以上不满二万者，议员十二名；人口二万以上不满三万者，议员十四名；人口三万以上不满四万者，议员十六名；人口四万以上者，议员十八名”[9]6，城镇乡议事会的议员均于该城镇乡的合法选民中互选产生；而城镇乡议事会又皆各设一名议长和一名副议长，由该城镇乡议事会议员以不记名方式选举产生。[9]6-7议员和正副议长的任期都是两年，期满必须改选，但可以连任，且设定了严格的回避制度，“父子兄弟不得同时任为议员”，如果出现同时当选的现象，则规定“以子避父，以弟避兄”。回避原则同样与议行分立结合，如果有父子兄弟至亲担任该城镇董事会总董事或乡董乡佐者，其人同样不能出任同级议事会议员。[9]8

《城镇乡自治选举章程》则为选举设计了一套详尽的细则，细则规定，城镇乡议员选举每年举行一次，选举人分为两个等级，以缴纳税捐额度为区分标准，年缴纳正税和地方公益捐较多者，“计其所纳之额足当选举人全数所纳总额之半者为甲级，其余选举人为乙级”。两级选举人在投票选举议员时，略有差异，“两级选举人分别各选举议员半数”，被选举人不必限制与选举人同级，也就是说被选举人不必设定级别，如果两级选举人投票选举的议员总额不是偶数，也就是不能均分时，则“先按两级各分半数，其所余单数由甲级选举之”[15]20-21。

制度设计难，而制度施行則更难。城镇乡议事会议员的选举在各省谘议局议员选举之后，但其操作难度却远大于后者。户口调查及选民确定，是城镇乡议事会议员选举的基础。户籍调查与治理关系密切，“户籍能清，则地方盛衰、人民消长、赋税多寡、奸宄有无，皆不难周知”，但是“惟内地保甲之设施，年终户籍之报告，亦等具文”，但是“若骤以各国查户口办法绳之，虑多窒碍且难实行”[16]。所以，光绪三十二年（1906）4月，清廷先行试办京城户籍调查，“先查户而不计口”，光绪三十三年（1907）1月，再行“详核丁口”。光绪三十三年3月，在完成对京师户口清查之后，巡警部奏请对外省户口进行基于新式户籍制度的清查，并请设户口调查局，按照本籍、旗籍、客籍、寄籍四类分别调查[16]，全国各省户籍调查渐次展开。光绪三十四年（1908）12月，清廷颁布《调查户口章程》，全国性大规模的户口调查得以全面展开。在《调查户口章程》中，规定“调查户口事务归下级地方自治董事会或乡长办理，以总董或乡长为调查长，董事或乡董为调查员”“其自治职尚未成立地方，由各该监督督率所属巡警，并遴派本地方公正绅董会同办理”1。江苏苏属地方自治筹办处向苏属各州县颁布了《通饬各属调查户口及城镇乡自治选民资格简则》，规划了苏属地方的户口及城镇乡自治选民的调查方案，此项调查以“调查各城镇乡选民资格为主旨”，调查“均以厅州县官为监督”会同地方筹办自治的士绅督率巡警进行，按照“先城治，后镇乡、城厢”2的次序进行。

经过这样下探至基层社会的调查，依照《城镇乡地方自治章程》及《城镇乡地方自治选举章程》的规定，不仅完成了户口的调查，还完成了划分选区、选举等级、进行各区员额分配等自治筹备任务，苏属州县如此，全国大多数地方亦是如此。

城镇乡地方自治所设计的一整套政治运作机制，在某种程度上就是票选民主制、代议制在基层社会的尝试，在当时也被视为立宪政治改革的基石，各城镇乡地方自治组织士绅“集群策群力组织一初级自治之团体，以谋地方公共之利益。引起人民政治之思想，为将来县议事会之基础。……夫国会成立，必以地方议会为根本，而尤以城镇乡之初级自治为最要”1。

从制度设计视角言之，城镇乡议事会和城镇乡董事会、乡董、乡佐分立，其实就是议行分设的制度，议事会议员是基层社会民意的代表，议事会可以视为基层议会组织，而董事会、乡董、乡佐则是由议事会议员选举产生，并对议事会负责，可以视为城镇乡基层治理中的行政机构。[15]25-27如宣统二年（1910）2月，江苏宝山广福乡自治公所议事会遵照《城镇乡地方自治选举章程》第四章“乡董及乡佐办法”，选举乡董乡佐，“计到议员十人，照章选举，以议员总数三分之一计算，得三票为当选票额”，选举乡绅卢锦芳为乡董、彭慰宗为乡佐。[17]从这个选举过程中可以看出，彼时乡级自治选举的动作机制渐趋成型，乡议事会的立法权力也初步确立。议事会对董事会绅董等主事人员也有相当的监督权力，宣统三年（1911）6月，《江苏自治公报》转载了一篇苏州府昭文县对浒浦乡议事会呈递的一起绅董匿吞公款案，县令的批示是饬令涉案绅董“将收支簿据呈该县，交议事会详细查办”2。

当时的主流舆论认为，“以选民为国家之本，得选民之公举者为议员，得议员之公举者为议长，及乡董、乡佐，而乡董、乡佐仍举之于选民，而不拘于议员。被举者有地方上司法、行法之权，其所因所革，一本于选民之所欲所恶而为之。代表是则选民者，议员、议长、乡董之主人翁也”3。

清廷在进行城镇乡地方自治制度设计之时，更多的动机是为了实现官权对基层社会自治权力的控驭，并试图通过具体治理事务的让渡来减轻国家行政成本。但是，在将自治制度引入基层治理之后，不可避免地借鉴了票选制度、议行分立等一系列现代政治的运作模式，这也势必逐步改变传统中国基层治理的内在逻辑，对后世亦有深远影响。

四、结 语

清代传统的基层治理模式绍承前代政治模式，国家正式治理权力机构止于县，县以下则付之于职役系统，亦辅之以士绅、宗族等基层社会自发性权威资源参与治理。从根本而言，清代传统的基层治理模式是相对比较“简约”的，而这自然是建立在基层政务相对简单的基础上，除了基本的财政汲取和治安控制，国家权力并不过多介入基层社会。清末新政时期，传统的治理模式发生了深刻变革，基层治理亦不例外。在众多制度变革中，城镇乡地方自治是当时国家基层治理改革的重要内容。

从本质而言，清政府在进行改革制度设计之初，着意以官治统摄自治，使基层自治始终不脱官权控制范畴，并有意以让渡一部分基层治理权力为代价，将本该由国家承担的基层改革成本转嫁给基层社会，在“自治”之名义下实现基层控制效能与成本的优化。基于现代户口调查制度的“居民”概念的确立，实质是地缘主义视角的治理概念取代了传统“臣民”等身份视角的旧政治话语。当然，在改革的实际操作过程中，新制度的落地会遭遇很多挑战，但由此而形成的新治理模式却一直深刻影响着中国日后的基层治理形态。

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[12]董玉墀.城镇乡地方自治章程评释（续前）[J].湖北地方自治研究会杂志，1909（4）：38-39.

[13]各省关于城镇乡自治与民政部往来之电文[J].宝山自治杂志，1910（5）：88-91.

[14]公布地方自治章程及选举章程谕[A]//迟云飞.清末立宪运动史料丛刊：第5册，清廷的预备仿行立宪：第三卷，太原：山西人民出版社，2020.

[15]城镇乡地方自治选举章程[A]//徐秀丽.中国近代乡村自治法规选编.北京：中华书局，2004.

[16]巡警部奏请清查户籍折[J].东方杂志，1906（3）：178-179.

[17]广福乡自治公所为选举乡董乡佐呈县文[J].宝山自治杂志，1910（5）：55-56.

The Evolution of Grassroots Governance Model in the Late Qing Dynasty： Centered around the Issue of Autonomous Elections in Urban and Rural Areas

[Abstract] The autonomy of urban and rural areas in the late Qing Dynasty was an important part of the reform of grassroots governance in modern countries. This institutional change profoundly changed the grassroots governance model and political ecology in China since modern times. The electoral system was an important component of urban and rural local autonomy. The impact and influence of this transplanted Western style electoral system on the grassroots political ecology of China at that time could not be underestimated. The governance concept from a geopolitical perspective such as “residents” had replaced the old political discourse from a traditional identity perspective such as “subjects”. Behind the establishment of the concept of “voters” was the transplantation of the Western electoral system， which had led to significant changes in the sources and structures of power in grassroots governance.

[Key words] new policies of the late Qing Dynasty；grassroots governance；urban and rural local autonomy；electoral system