健全房地产资金监管的国际经验与启示

袁海霞

【关键词】房地产 资金监管 预售资金

【中图分类号】D299.23 【文献标识码】A

2023年10月，中央金融工作会议首次提出，“健全房地产企业主体监管制度和资金监管”，表明后续将加快房地产监管制度建设。商品房预售制自引入中国内地以来，有效解决了部分房地产企业开发资金不足的问题，加快了我国城镇化建设进程，但在此轮房地产行业深度调整中，暴露出资金监管不足、房企违规挪用预售资金等问题。因此，后续监管重点或集中于预售资金、企业流动性等领域。当前市场预期偏弱下房地产销售仍显疲软，房企信用风险底部释放下资金压力不减，为提升市场信心、保障“保交楼”有序推进，需要进一步夯实企业主体责任，强化预售资金监管，推动房地产平稳转型发展。

房地产资金监管的国际经验

商品房预售制度是目前房地产开发商项目运营的国际主流形式，但因各国国情、市场发展情况、行业内外部环境不同导致不同国家预售制度具体运作模式存在较大差异。为防止开发商将预售资金（或定金）作为融资工具向购房者转嫁风险，一些发达国家和地区普遍建立了较为严格的房地产资金监管机制，按照监管重点不同，大致可分为购房者按揭贷款发放、开发商资金提取、预售资金监管主体、购房者资金保险、开发商交付责任五个方面，下文将分别展开介绍，为健全我国房地产资金监管提供参考。

第一，阶段性向购房者发放个人住房按揭贷款，避免开发风险被提前转嫁给购房者。预售资金一般包含定金（即在合同订立或履行之前，购房者為保证购房合同履行给付给开发商的一定款项，又称保证金）、首付款、购房贷款以及其他形式的购房款。为避免房地产开发风险过早转嫁给购房者，一些发达国家和地区采取了低定金及首付的方式，并阶段性向购房者发放个人住房按揭贷款。德国对首付比例没有规定，银行按施工进度向购房者分多笔发放个人住房按揭贷款，在房屋交付后购房者才开始偿还。新加坡购房者与开发商签订购房合同之后需支付房款总价的20%，其中5%为定金、15%为首付款，银行按照施工进度向购房者发放个人住房按揭贷款，购房者还贷金额随着已发放贷款的增加而增加，未放款部分无需偿还。美国开发商一般会收取预售资金，其中定金为房款总额的1%-5%，首付比例根据申请的个人住房按揭贷款类型及信用积分不同而有所差别，在房屋交付之后购房者才可以申请商业银行的个人住房按揭贷款并开始偿还这一贷款。日本法律规定，开发商在预售时只允许收取不超过预售房屋总价款20%的资金，购房者在房屋交付后才开始偿还个人住房按揭贷款。

第二，按照工程进度向开发商分期拨付资金，严格限制预售资金使用。根据工程进度向开发商分期拨付资金是国际市场普遍使用的做法，且设置了详细的拨付节点和比例。德国一般分公证后、主体完工、内部水暖电路完工、窗户玻璃完工、室内清洁及墙面完工、地板完工、全部完工7个节点分期向开发商拨付资金，但具体支付节点、比例因项目而异；开发商只有完成本阶段的工程之后才能提取下一阶段的资金，资金严禁用于其他用途，且必须向购房者及时公布工程建设进度。新加坡根据《房地产发展商管理条例》，对期房付款有统一规定，资金按照施工进度分阶段支付，一般按照合同签订、完成地基、房屋框架完工、墙体完工、房顶建造完工、管道门窗完工、小区配套设施建设、确认无他人占用、确认所有项目建成9个节点，分别拨付给开发商房款的20%、10%、10%、5%、5%、5%、5%、25%、15%，在房屋交付时累计拨付给开发商的房款比例为85%。英国采取的分期拨款方式与周期相关，首先购房者需要在签订购买合同的21天内将首付款支付给开发商，首付比例通常在10%-25%；在签订购买合同之后的6—24个月内，购房者向开发商支付两笔各5%-10%的房款，房屋交付后再向开发商支付剩余房款。事实上，美国、日本虽然也收取预售款，但开发商不依赖预售资金进行项目后续建设，房企在房屋交付之后才能获得预售资金和剩余款项，类似于现房销售。

第三，委托第三方机构管理预售资金，实现预售资金专户专管。预售资金由第三方机构全程监管，有助于防止被开发商挪用。美国预售资金需经由开发商的代理律师或产权保险公司等第三方公证行设立的专用托管账户进行管理，在项目竣工交付后才会支付给开发商。在中国香港，房屋交付之前，预售资金涉及多方监管，购房者需要与银行、开发商签订资金托管合同，并由开发商聘请的律师在该银行设立专用账户，律师行作为保存人持有并监管预售资金的使用。英国期房预售资金由买卖双方的律师负责监管，买方律师在确认工程进度后将一定比例资金转给卖方律师，由卖方律师确认无误后再转给开发商。新加坡、德国房屋预售资金则由银行监管，新加坡商品房预售资金需要存入银行专门的项目资金账户，开发商提取资金必须用于房屋建设并提供相关证明材料，由银行审核决定是否划拨，德国购房者可要求银行为开发商出具完工担保，督促银行对开发商加强监管。

第四，建立购房者资金保险机制，保障购房者资金安全。一些发达国家和地区建立了相对健全的购房者资金保险制度，防止房屋烂尾导致购房者资金受损，进一步强化保障购房者权益。日本、韩国、英国、法国强制要求开发商购买期房保险，方可开启预售。日本《宅地建筑物交易法》规定：“原则上禁止商品房预售，但如果开发商获得政府部门的建设许可并完成期房定金保全措施，可进行商品房预售。”期房定金保全措施指开发商在预售时收取的定金超过房屋总价款的5%或1000万日元的部分适用于保护条款，由开发商与法定金融机构签订预售款项的担保合同或者保险合同，并将凭证交给购房者。韩国开发商需要获得两种担保之一方可预售，分别为专门住宅保证公司或国土海洋部长官指定保险公司提供的买卖担保、两家以上具有法定资质的公司提供的连带保证，一旦开发商因破产等问题导致项目难以施工或者延期交付，购房者可要求担保公司返还已缴纳房款，或者要求担保公司继续履行买卖合同，以减轻购房者的购买风险。英国也设置了10%定金保险保护制度，当开发商出现经营问题或陷入财务困境时，10%的定金由保险公司赔付。法国要求开发商购买工程质量缺陷保险后方可开工，保险期限为10年，一旦房屋出现质量问题，第一年由开发商全额负责，其余年份由保险公司提供资金用于后续维修工作。德国保险公司设计了期房保险，开发商或购房者可选择性购买，若开发商出现延期交付、无法交付或房屋存在重大质量缺陷等情况，由保险公司赔偿或修复房屋。

第五，强化开发商交付主体责任，通过提高信息透明度降低交付风险。开发商作为房屋交付的主要责任人，有义务保障房屋交付质量。保障房屋交付质量主要有两种方式。一是由政府或第三方机构验收房屋，验收合格后开发商获得剩余房款。比如美国、英国在房屋施工完成之后，会由相关部门对房屋进行审查，验收合格后开发商才能向购房者交付房屋并获得剩余款项。二是开发商为购房者提供一定期限的保修义务，比如新加坡，购房者在房屋交付后享有1年的房屋保修期，一年保修期后，开发商才能收到剩余的15%房款；德国房地产开发商在政府监督之下，对交付的房屋负有5年保修义务。

美国对开发商信息披露要求较高，以加强房地产市场信息公开和透明度，减少虚假宣传和信息不对称风险。在销售房屋之前，美国开发商需要向管理部门递交销售计划书，描述建设项目整体情况，充分揭示买卖双方可能面临的风险。相关部门会对销售计划书进行审查，审查通过后方可进行房屋买卖。在美国，销售计划书具有法律效力，购房者与开发商发生纠纷时可作为诉讼依据。英国和法国则是引入专业人士完成买卖双方尽职调查，保障交易的公平性和安全性。英国在签订买卖合同时，买卖双方需要雇佣一名律师，负责沟通期房交易中合同、房产、证件、资金等细节，只有在所有内容达成一致且确认无误后买卖双方才会签订购买合同；法国则是由公证人作为第三方，检验买卖双方信息的真实性，以及双方是否自愿签订合同且对合同内容完全知情。

国际經验对健全我国房地产资金监管的启示

1994年，中国内地通过借鉴中国香港“卖楼花”模式，建立了预售商品房制度。事实上，商品房预售制具有“双刃剑”特征，预售制较大地提高了房企资金使用效率以及商品房开发速度和供应规模，加速了我国城镇化进程；但商品房预售制也放大了购房者风险，有的地方预售资金不进监管账户、违规挪用套取预售资金导致项目建设烂尾，侵害了购房者合法权益。因此，建立健全科学、精准的房地产资金监管制度，不但有助于维护购房者合法权益、防范金融风险外溢，长远看更是促进房地产市场平稳健康发展的重要保障。通过借鉴发达国家商品房预售制及资金监管经验，从统一立法明确各方职责、优化预售资金支付模式、强化预售资金监管及信息披露力度、构建首付款及期房保险制度等方面提出健全我国房地产资金监管的政策建议。

一是全国层面统一立法明确各方职责。通过国家层面出台法律法规及相关配套机制，进一步强化保障购房者权益。当前我国房地产预售资金监管的政策依据主要是纲领性、原则性文件，商品房预售资金监管遵循“一地一策”原则，各地商品房预售资金监管的模式并不统一，业务实操细则的制定权及执行权由市县级政府房地产管理部门负责。1994年，《中华人民共和国城市房地产管理法》的出台确立了商品房预售制度；2001年修订的《城市商品房预售管理办法》增加了关于预售款监管的授权性规定；2010年住房和城乡建设部出台的《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》，要求“各地要加快完善商品住房预售资金监管制度”；2022年年初，住房和城乡建设部、中国人民银行与原银保监会联合发布了《关于规范商品房预售资金监管的意见》，进一步明确了预售资金主体监管责任、监管账户设立及资金管理要求。但整体而言，目前我国预售资金监管仍缺乏全国层面的统一立法和保障依据，导致预售资金监管制度实际执行过程中存在一定阻碍。

因此，建议从国家层面出台统一的房地产预售制及资金监管的法律法规，进一步明确监管模式、监管范围、相关主体职责边界及违约责任等。其中，住房和城乡建设部对预售资金放款享有最终审批权限并承担相应责任；商业银行需要严格按照预售资金三方监管协议做好监管账户监控；房企是房屋开发、建设、维护等环节的“第一责任人”，明确其对房屋质量、资金使用等的具体责任；加大对违法行为的惩罚力度，完善房地产监管体制。

二是优化预售资金支付模式以保护购房者权益。从国际经验看，中国内地预售制政策起源于中国香港“卖楼花”模式，但不同于按照工程进度付款的“卖楼花”模式，预售制在中国内地实践过程中，购房者需要在购房时一次性付清首付款，并通过银行贷款一次性付清剩余房款。然而，预售制下购房者权益保护制度的缺位加剧了购房者和开发商之间权责不对等和风险不对称的矛盾，出现了房地产项目烂尾进而引发“停贷”的现象。

因此，建议优化购房款支付模式，建立与项目开发工期进度相匹配的预售资金支付模式，降低购房者和开发商之间的权责不对等和风险不对称。从国际经验看，美国平均首付比例在一成左右，且个人住房按揭贷款部分在房屋交付后支付，而日本交房前付款比例不超过房款的20%，即便是比例相对较高的英国，交房前付款比例在20%-45%，仍远低于我国预售资金划转比例。因此，预售资金的支付需要与项目建设进度相匹配，降低房屋交付前支付比例，同时提取节点的设置需要兼顾资金运用安全和资金使用效率。可借鉴上文中提到的新加坡模式，细化设置预售资金支付节点，对期房付款流程做统一、明确及详细的规定。此外，个人住房按揭贷款也需要按工期进度发放给购房者，月供规模随着发放的贷款的增加而增加；或采取美国模式，在期房完成建设、如约交付后再向购房者发放，以充分保护购房者权益。

三是强化对预售资金账户的监管力度，完善预售资金信息披露制度建设。实践中，由于有的银行未将个人住房按揭贷款资金转入监管账户，抑或未能尽职履责导致预售资金被违规挪用或拨付，而导致出现项目后期建设烂尾的情形。因此，需要进一步强化预售资金账户监管力度，严格执行“专户专存、专款专用、全程监管、节点控制”的原则，最大程度保障商品房交易双方的合法权益。房地产管理部门需要督促指导监管银行落实监察职责，对于商业银行违反预售资金三方监管协议违规擅自拨付资金的行为，需要依法承担损失资金的相应赔偿责任。同时，也可以借鉴国际经验，引入独立于开发商的第三方资金托管机构，如律师事务所、第三方公证行、产权保险公司，由第三方资金托管机构设立专用账户来保管预售资金，以防范资金被混用或挪用。

此外，在预售资金信息披露方面，从实践看，房地产主管部门和监管银行之间缺乏信息联通与共享机制，加大了预售资金入账、使用及资金流向的监管难度；同时预售资金监管信息对购房者等利益相关者披露不足，不利于发挥公众监督的有效作用。后续可通过探索建立预售资金监管系统，便于主管部门实时跟进账户情况；利用区块链、大数据技术实现定向穿透式监管，确保预售资金规范使用，规范房地产预售资金监管；同时设立面向购房者的信息公示渠道，降低潜在风险，维护购房者合法权益。

四是构建首付款及期房保险制度防范烂尾风险。相较于现房销售，预售制下商品房在尚未交付前，房企已预先获得了全部购房款项，对于购房者而言，面临着诸多不利风险，例如，开发商卷款跑路、预售资金被挪为他用、房企债务风险导致企业破产、房屋质量缺陷、擅改规划等问题，这些风险基本由购房者承担，明显违背了公平的商业原则。从国际经验看，通过引入商品房预售风险分担机制，例如，构建首付款和期房保险制度，可有效实现风险分摊，加强对购房者权益的保护力度。

其一，探索建立定金或首付款保护制度。对于购房者预付资金，可借鉴日本模式，建立定金或首付款保护制度；日本《宅地建筑物交易法》规定了“期房定金保全措施”，在购房合同簽订时，开发商与金融机构签订定金保证委托合同，当开发商出现财务、经营问题，无法按时交付商品房时，购房者预付部分可由保险公司赔付，降低购房者损失。

其二，探索建立商品房烂尾保护机制。针对交付的商品房存在重大缺陷、与规划严重不符甚至房屋烂尾等侵害购房者权益的情形，建立商品房烂尾保护机制，由保险公司保证开发商对房屋质量问题全权负责、免费维修，若开发商破产则由保险公司负责相应赔偿；此外，对房屋交付后提供一定保修期，强化开发商主体责任，督促开发商重视房屋质量，例如，加拿大房屋维修保险包括2年全屋维修、5年建筑围护结构维修和10年建筑承重结构维修费用等，有助于保护购房者权益。

（作者为中国人民大学国家发展与战略研究院政府债务研究中心联席主任、研究员，中诚信国际信用评级有限责任公司研究院执行院长）

【参考文献】

①侯燕磊：《房地产预售制度的国际经验及启示研究》，《中国物价》，2023年第11期。

②任泽平、夏磊、熊柴：《房地产周期》，北京：人民出版社，2017年。

③田冰雅：《商品房预售资金监管问题研究》，《西部金融》，2022年第6期。

④冯婷、贺安若：《论我国商品房预售制度的不足与完善——基于国际比较视角》，《河北企业》，2023年第4期。

⑤林彬：《商品房预售制：文献评析、发展现状和国际经验——基于“停贷断供”事件引发的思考》，《吉林金融研究》，2023年第5期。

⑥孙思璐：《我国商品房预售制度改革研究》，《华中科技大学硕士学位论文》，2021年。

⑦李香顺：《中韩商品房预售制度对比研究》，《延边大学硕士学位论文》，2012年。

责编/谢帅 美编/杨玲玲