探索地方文旅高质量融合发展的创新路径

【关键词】文旅产业 高质量发展 文旅融合 【中图分类号】F592.7 【文献标识码】A

甘肃省旅游信息数据中心统计，2024年3月1日—23日，天水市累计接待游客299万人次。继淄博和哈尔滨出圈后，位于甘肃省东南部的天水市因当地的麻辣烫在各大社交平台登上热搜榜。2023年冬天，哈尔滨为全国乃至国际游客奉献了一场精彩纷呈的文旅大戏，成为国内外关注的热门旅游目的地。在“冰天雪地也是金山银山”理念引领下，哈尔滨创新文旅产业“有为政府—有效市场”建设新机制，多部门协同全面“点燃”城市消费经济的一次地方文旅高质量融合发展创新实践。随着哈尔滨旅游爆火，各地文旅部门纷纷利用社交媒体“花式整活”。河北、吉林文旅“听劝”式改名，河南、山西文旅深夜更新视频，内蒙古、重庆文旅请来明星代言……文旅部门卖力吆喝，热情展示大好河山、特色美食，内容更新频率之高、花样之多，让网友直呼“卷疯了”。通过梳理各地文旅的有益经验，发现主要有以下五个方面的做法：抢抓市场机遇，破立并举强内功；长期营销蓄力，抓住热点快速响应；文体商旅联动推陈出新，把“冷资源”做成“热产品”；全民营销热情服务，得年轻人者得天下；行业监管先行一步，不断改善营商环境。地方资源与底蕴是文旅发展的“基线”，而跨界协同、精细服务等文化软实力可以拉高文旅经济发展的“上限”，给地方带来更多“高光时刻”。

事实上，文化和旅游要实现高质量融合发展，需要打开思路，在更广层面、更多触点上实现大融合。一方面，需要加深对文化内涵的理解。不仅要重视地方文化遗产的活化呈现与游客体验质量，而且要做好地方优秀传统文化、实践、正式制度等维度的展示与传播。换言之，文化软实力和吸引力应该是全方位的，是地方从过去到现在琐碎的日常生活中积淀而成的魅力。这种魅力既会通过主—客文化差异效应体现，也会通过增进信任等渠道带来经济收益。另一方面，需要加深对旅游本质和功能的认识。从经济属性来看，旅游是异地消费活动。游客的到来增加了市场对目的地商品和服务的需求，已然构成了推动地方经济发展的一股外生力量。这就要求地方政府不仅要服务好本地居民，更要服务好游客。除此之外，需要系统探究文旅经济发展的逻辑。2023年全国两会期间，习近平总书记在参加江苏代表团审议时，专门提出一个课题：“文化很发达的地方，经济照样走在前面。可以研究一下這里面的人文经济学。”文旅经济要想发展得好，文化底蕴和资源禀赋固然重要，但更重要的是正式制度和非正式制度的赋能作用。

地方文旅高质量融合发展过程中面临的挑战

当前，政府引导和市场驱动下地方文化和旅游融合发展形成良好发展格局。面对人民日益增长的美好生活需要，地方文旅实现高质量融合发展仍面临不少挑战。主要表现在以下四个方面：

一是事业产业融合步调不一致。文化和旅游都兼具事业与产业属性。当前，文化和旅游在产业方面的融合走在事业前面，文化事业和旅游产业的融合步伐较慢。文旅融合主体积极性存在差异，制约了文旅融合效率。一些地方文化事业单位及公共文化场所受管理机制与职能限制，很难放开手脚探索文旅融合发展经营模式，缺乏旅游经营专业知识。例如，城市书房建设是城市阅读均等化和文化服务便民化的有益尝试和重要举措，因其公益属性，起步阶段主要依靠政府财政投入，但后续发展还需寻求长远之计，需要通过各方共建、文旅融合的手段，激活公共文化设施的可持续发展机制。因此，推动文化事业和旅游产业从物理融合递进到“化学反应”，需要在制度供给、知识储备、业务技能等方面更新思路和举措。

二是文旅融合衡量指标不统一。当前，文化和旅游融合尚处于理念融合及产品融合阶段，尚未形成具有发展指向性与实践操作性的衡量指标，文旅融合指标暂未纳入文化和旅游改革发展指标体系中。这就容易导致部门之间的目标协同与合作驱力不足，跨部门的文旅融合工作路径不相融、抓手不一致、步调不统一。

三是文旅融合政策发力不够精准。跨部门、跨行业、跨标准的融合事项落实仍存在诸多困难，处于行业“边沿”、产业“边界”的文旅融合内容，或无部门归属，或“政出多门”，无法落实落地，影响市场主体积极性。政策供给主体并不限于文化和旅游部门，还涉及科技、商业、农业、工业、生态环境等部门。比如，苏州河文旅融合工作面临旅游标识设置、码头的游船充电桩设置、船上废弃物接收站点设置、码头配套服务设施建设等迫切需要解决的难题。“一江一河”沿线建设空间不足，且受水上主管部门（公安、交通、海事、水务、城管）及岸上主管部门的多重监管，面临大量协调工作，需要依靠改革创新释放活力，强化统筹合力。

四是新业态容错试错机制不健全。构建“宽严有度、机制灵活、政策精准、试错容错”的多部门、跨部门协同监管机制，是提升文旅供给水平的关键，也是创造文旅新供给的突破口。当前，新业态发展存在“一刀切”的监管风险，对于部分文旅项目经营和创新型活动来说，政策供给不够精准，有的是出于安全管控的要求，有的是出于思想文化的考量，还有的是出于部门规定的冲突，亟待探索建立科学的引导机制、有效的监管机制、合理的处罚机制。例如，上海演艺市场正进入快速发展期，市场主体积极性较高，但有关部门出于打击黄牛、保障现场安全等目的，设置了门槛较高的购票规则，采取客流限制等方式，在一定程度上降低了市场主体积极性。为此，应科学评估，探索建立文旅新业态发展导向目录，通过动态的目录化管理，实施全过程、多部门的联合监管，将文化市场轻微违法行为免罚清单与更多新业态关联，为新业态创造良好的孵育环境。

地方文旅高质量融合发展需把握五重逻辑

针对上述挑战，从“满足人民日益增长的美好生活需要”这一文旅融合高质量发展的出发点和落脚点出发，应把握和依循以下五个方面的逻辑：

其一，把握好各负其责与共建共享的目标逻辑。政府推动是地方文旅高质量融合发展的重要动力之一。通过机构改革与调整，文化和旅游两个系统一定程度上加强了行政沟通，拥有了共同的任务目标。然而，文化和旅游两个系统的差异性决定了其管理的方式方法有所分异，两个部门的主要工作目标差异较大。一方面，文化管理兼具事业属性和产业属性，分别对应公共文化服务和文化产业管理两个不同的向度。旅游管理虽然涉及旅游公共服务，但产业属性更为突出。另一方面，文化管理涉及意识形态和国家文化安全，社会效益和文化效益优先于经济效益。如何更好发挥产业关联带动作用促进地方经济发展是旅游管理的核心关切。因此，地方文旅高质量融合发展的首要逻辑是要实现文化、旅游及相关部门目标的深度融合，进而形成强大的工作合力。

其二，把握好流量经济与服务经济的产业逻辑。地方文旅高质量融合发展的一个重要特点就是主客共享。地方文旅空间既是本地居民的生活休闲空间，也是外地游客的旅游体验空间。两类客群的不同需求和行为活动在同一个物理空间中共存共现，促成文旅由单点融合走向多面融合。需要强调的是，不能忽视两类客群自身特点差异引起的产业逻辑差异性。本地居民更强调服务经济属性，外地游客则聚焦流量经济密码。具体而言，以本地居民为消费主体促进地方文旅融合发展属于文化休闲融合发展，主打生活、娱乐和休闲，需以服务满意引起忠诚行为进而实现可持续发展。与此相反，立足外地游客推动文旅融合发展更多是高投入和大制作，通过“网红效应”吸引眼球，靠一次性消费和“规模经济”取胜。因此，地方文旅发展需兼顾两类群体，以服务经济为“底色”，以流量经济为“亮色”，两种产业逻辑并行，走高质量融合发展之路。

其三，把握好存量激活与增量扩大的载体逻辑。地方文旅高质量融合发展涉及各类文旅场所载体的新增改造、优化配置与重新整合。在“微更新”理念成为潮流的当下，如何更好与之呼应，处理好存量与增量的关系，实现各类文旅场所载体的“微更新”，是地方文旅高质量融合发展的应有逻辑。一方面，要保持地方文脉，不宜大拆大建，不宜盲目规划建设新的大型文旅综合体项目。另一方面，很多闲置的地方老旧空间载体紧邻社区，更宜作为本地居民的公共休闲空间进行改造升级，同时延伸出一定的旅游功能。除此之外，要提高现有社区公共文化设施和空间载体的利用率，强化旅游服务属性，为外地游客深度融入地方生活与体验地方文化提供新场所。据此，地方文旅高质量融合发展不能忽视文旅新空间载体的开发与建设。其中，充分盘活并再造现有的文旅载体存量空间尤为重要。

其四，把握好中心集聚与边缘统筹的空间逻辑。区域发展不平衡是地方文旅高质量融合发展不可回避的一个现实问题。这种不平衡主要表现在两个方面：一是文旅发展战略定位侧重点不同导致文旅核心区呈现出集聚效应，发展势头良好，而非核心区则离散割裂，联动性较弱，发展较差。二是城乡文旅发展统筹不够，乡村文旅由于缺少专业运营和消费客群的导入，出现资源闲置问题，发展迟滞。由此，促进地方文旅高质量融合发展需审慎思考空間均衡发展的逻辑。一是整体性统筹地方的文旅空间布局，强化联动效应，构建功能完整互补的上下游文旅产业链和良性循环的文旅生态圈。二是重视社区文旅资源、活动、场所等的标准化、均等化配置和充分供给，让本地居民能够实现就近参与，避免长距离奔赴引起的拥堵和安全等问题。三是积极探索乡村文旅融合发展的有效路径，形成可借鉴、可复制、可推广的模式。

其五，把握好有为政府与有效市场的管理逻辑。地方文旅产业高质量发展既需要充分借助市场机制来实现资源的有效配置，更需要政府适当干预，做好制度供给，解决因垄断、外部性、公共物品和不完全信息等引起的市场失灵问题。然而，政府和市场的边界不够清晰仍是当前地方文旅高质量融合发展的主要制约因素之一。一方面，在旅游公共服务的供给上，个别地方政府存在一定程度的缺位。在乡村文旅融合发展过程中，如何通过土地政策的创新更好地吸引资本下乡，仍有待进一步探索。另一方面，对于一些文旅项目和创新活动，个别地方政府管得过严，影响了企业等市场主体的积极性。据此，地方文旅高质量融合发展离不开高效的管理，厘清“看得见的手”和“看不见的手”的边界，才能让政府有所为、有所重点为。

促进地方文旅高质量融合发展的创新路径

新时代文旅高质量融合发展的目标，是适应消费需求扩容升级的需要，更好地满足人民群众对美好生活的向往，在社会主义市场经济体制下，建立文化和旅游深度融合发展的现代市场体系，深刻理解科技赋能文旅深度融合的作用机理，提供使科技赋能文旅深度融合的条件，推进国家治理体系和治理能力现代化，促进文化和旅游更好地融合发展。下一阶段，地方文旅高质量融合发展的核心抓手在于高质量决策谋划、高质量项目产品、高质量公共服务、高质量科技与高质量人才。

首先，持续深化改革，激发文旅融合主体活力。以“有利于满足人民高品质的文化体验需求，有利于充分发挥文化资源广泛的社会效益，有利于调动主体积极性实现国有资产保值增值”为发展原则，持续深化文化事业与旅游产业融合的体制机制改革。2021年8月，文化和旅游部、中央宣传部等八部委联合发布《关于进一步推动文化文物单位文化创意产品开发的若干措施》，指出“在坚持事企分开原则基础上，文化和旅游部、国家文物局确定或备案的试点单位可通过知识产权作价入股等方式投资设立从事文化创意产品开发的企业”，合理确定绩效工资总量，落实奖励措施。以上海为例，试点单位主要为文博类、美术馆、图书馆，可适度扩大文旅融合试点范围与试点内容，细化出台试点项目清单及指导意见。在现有试点范围和经验基础上，对其他类型的公共文化设施的市场化经营及收益机制在制度上予以明确，细化考核激励办法，鼓励试点单位与社会资本合作，将净收益的一定比例用于本单位人员激励。

建议文旅、财政、知识产权、市场监管、网信等部门协作，提供“驻点式”“组团式”服务。提供文旅扶持资金，实施专项计划，为试点单位提供文旅融合发展启动金；建设公共交易平台，指导协助文旅品牌的版权登记和商标注册，为文化IP的授权、冠名等提供顾问服务；对“文旅+科技”开发提供切实指导，保障网络信息安全；加强试点经验学习和文旅经营培训，如推广借鉴中共一大纪念馆试点经验，在“一大文创”框架下探索出“一咖啡”“一大研学”“数字文创”“一大文旅”等文旅新产品及新体验，形成了“一大文创”的品牌矩阵，通过线下门店经营、品牌授权、经营授权、内容授权、冠名授权等多渠道授权，延伸了文创产业边界，创造了良好的社会效益、经济效益与文化效益，是事业单位、文博场馆推动文旅融合发展的创新样板。

其次，细化政策供给，提升协同治理效能。推动构建银旅、科旅、教旅、体旅合作等多种合作机制。建议推动政府各部门职能整合，建立系统、规范的协同治理机制，以融合为目标导向，通过项目制、专题制、阶段性活动制等方式，推动文化和旅游局、体育局相关职能部门协同整合，充分实现协同治理的价值，提升协同治理绩效。完善“一网协同”项目审批制度，打造一流的地方文旅融合营商环境。

优化政策供给，精准施策，构建适配地方文旅高质量融合发展的“有为政府—有效市场”机制。一是为普惠政策在文旅领域落实落地找到新办法。编写文旅企业优惠政策集成指南，并展开政策辅导与宣讲培训。通过旅游政策性保险为小微型、创新型、乡村型旅游企业承保，推出解决大型企业诉求的“服务包”。二是为促进新业态发展打造联合监管新模式。建议构建地方文旅融合新业态发展目录，实施动态目录化管理，在准入审查、建成验收、运营管理、应急管理等方面实施多部门全过程联合监管。三是为服务文旅企业建立良性互动新机制。建立和完善服务文旅企业的定期调度机制、听取诉求建议机制、协调解决困难机制等实践工作机制，开展对文旅融合型标杆项目及重点企业的定期调度、诉求征询及困难解决。

释放改革红利，提升政策供给和政策创新的针对性和有效性。加大文旅领域知识产权的保护和应用力度，提高文旅深度融合发展专项基金扶持的精准性。持续完善产品确权、评估和交易变现机制，针对文旅企业面临的融资难问题，应尽快制定规则，支持跨行业、跨产业融合创新。对新型演艺空间加大扶持力度，从政策上予以鼓励，颁发演艺场所证照，通过安全、消防、环卫等部门给予支持。

再次，加强文旅融合型业态的公共服务建设，持续提升公共服务效能。推动公共文化服务和旅游公共服务相互嵌入，推进文体旅公共设施整合，推出文体旅公共服务设施手册。延展公共服务设施的文旅体验及消费创收功能，使公共服务设施具备一定的发展后劲，进而提升公共服务设施的服务品质。以地方基础公共服务为底座，为地方“微旅行”、自助游打造触手可及的文旅公共服务。加强与短视频平台的合作，在地方“微旅行”、地方话题营销和文旅活动基础上，完善文旅融合公共服务体系，为新体验行为提供适当的公共服务引导，提升地方服务的人文感知度，弘扬文明旅游新风。积极推进线上线下服务融合，支持文旅服务上线入云、破“屏”出“圈”，积极探索“直播+”“短视频+”等新兴文旅服务手段的运用，推出线上游览与线上节庆，展现地方魅力的在线生活场景。鼓励跨领域的科技企业、文化企业等不同类型企业进入文旅行业，创新文旅公共服务供给。在地方景观绿化提升及“微更新”的景观改造上，加强文化体验场景建设，营造人文体验、景观打卡、休闲夜游等多功能复合景观体验环境，并将科技植入“微更新”，灵活设置LED显示屏、多媒体墙等文化媒介设施，试点打造富有科技感的道路系统、智能化路灯等设施，提升景观体验度。

最后，不拘一格引进世界级中外文旅人才。一方面，增强文旅产业高层次人才的吸引力。吸引一批世界级中外文体旅人才，培育文化大师和思想大家，试点设立工作室。加大对杰出文化人才的褒奖力度，形成具有地方特色的文化艺术荣典制度，设立文旅领域人才“特别贡献奖”。提升新城区对文旅人才的吸引力，引导中心区优质文旅人才进入文旅企业。围绕数字文旅、元宇宙等新赛道，支持跨专业与跨行业的专业文旅团队建设，打造文旅领域“小巨人”企业。同时，提升对多层次新兴文旅人才的开放度与包容度。加大对演艺人才、社会美育工作者、体育健身达人等各专业领域的多层次文体旅人才的支持与吸引力度，提升对“在线文旅意见领袖”“直播新秀”“乡村数字游民”等文体旅新领域和在线文旅新人才的开放度与包容度，丰富地方文旅产业生态。为乡村文旅创业、乡村文旅运营等特色业态经营人才提供更加高效、精准的人才成长支持与奖励政策支持，鼓励各地区出台更加具有改革创新力和市场引导力的乡村文旅人才支持政策，改善乡村人才发展环境。

（作者为华东师范大学经济与管理学院教授、博导；华东师范大学经济与管理学院应用经济学流动站博士后、助理研究员唐培对本文亦有贡献）

【注：本文系国家社会科学基金艺术学重大项目“文化和旅游融合发展市场主体建设研究”（项目编号：19ZD25）和2023年度上海市人民政府决策咨询研究重大课题“上海都市型文旅产业高质量融合发展研究”（项目编号：2023-A-26）阶段性成果】

【参考文献】

①Fernand Braudel， Civilisation Matérielle， économie Et Capitalisme， Xve-Xviiie Siècle Tome 1： Les Structures Du Quotidien： Le Possible Et L impossible， Paris： Armand Colin， 1979.

②Francis Fukuyama， Trust： The Social Virtues and the Creation of Prosperity， New York： Free Press， 1996.

③Bella Dicks， Culture on Display： The Production of Contemporay Visitability， Maidenhead， England： Open University Press， 2004.

④Douglass C. North， Institutions， Institutional Change and Economic Performance， New York： Cambridge University Press， 1990.

⑤冯学钢：《基层文旅产业的发展困境与突破方向》，《人民论坛》，2023年第3期。

⑥冯学钢、梁茹：《文旅融合市场主体建设：概念体系与逻辑分析框架》，《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》，2022年第2期。

⑦冯学钢、唐培：《市场主体建设下文旅融合高质量发展的基本逻辑与政策建议》，《中国名城》，2023年第2期。

⑧唐培、何建民、冯学钢：《促进还是抑制？——中国入境旅游需求的主—客文化差异效应研究》，《旅游学刊》，2023年第8期。

⑨唐培、何建民：《文化遗产活化体验质量对旅游者目的地忠诚的影响：一个链式多重中介模型》，《南开管理评论》，2020年第5期。

⑩吴文智、唐培、何建民：《旅游公共服务质量对游客目的地忠诚的影响机制——来自城市目的地上海的经验证据》，《华东经济管理》，2021年第4期。

责编/银冰瑶 美编/陳媛媛