基于审计视角的公共工程项目竣工财务决算管理

余文霞

（作者单位：淮安市审计局）

公共工程是政府为了公共利益所进行的不动产投资建设活动，以及其他主体为实现政府治理意图所进行的体现公共利益价值取向的工程活动[1]。规范开展公共工程项目竣工财务决算，有利于全面反映建设成果，有利于正确核定资产价值，有利于资产移交和产权登记。

笔者在审计中发现，近年来，公共基础设施投资增长迅速，地方财政支出和融资资金投入不断增大，但项目竣工财务决算率较低，未能真实反映交付的固定资产价值，造成会计信息失真。目前，仍存在建设单位对工程项目竣工财务决算认识不够、管理意识欠缺，重投资建设轻价值核算、重物质形态使用轻价值形态的问题，如资产价值交付（移交）滞后或长期不办理，只强调将工程实体交付管理养护单位，忽视了资产价值的交付与管理，未将已使用工程转入固定资产，形成了账外固定资产等。这些问题易造成项目投资总额和资产（价值）不真实，不利于资产登记入账和管理使用。本文从公共工程项目竣工财务决算管理中存在的普遍性问题入手，从审计视角分析问题产生的原因并提出建议，以期为解决此类问题提供参考。

一、公共工程项目竣工财务决算管理过程中存在的问题

（一）公共工程项目竣工财务决算工作推进缓慢，时间较长

2016年，财政部印发的《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》第二条规定：“基本建设项目完工可投入使用或者试运行合格后，应当在3个月内编报竣工财务决算，特殊情况确需延长的，中小型项目不得超过2个月，大型项目不得超过6个月。”2021年国务院颁布的《行政事业性国有资产管理条例》第三十一条规定：“各部门及其所属单位……应当在建设项目竣工验收合格后及时办理资产交付手续，并在规定期限内办理竣工财务决算，期限最长不得超过1年。”然而，在具体实践中，上述规定决算编报期限很难执行到位，多数项目存在竣工财务决算编报拖延时间较长的情况，甚至有的项目一直未进行竣工财务决算编制工作。此外，建设单位普遍认为，工程项目只要竣工交付使用就已达到建设目的，是否办理竣工财务决算无关紧要，这样易导致无法准确核定所形成资产的实际价值，易造成工程形成资产底数不清晰。

（二）公共工程项目科学管理水平不高

在实际工作中，公共工程项目在实施与运营过程中存在一些普遍性的管理问题，影响了竣工财务决算管理工作的推进，主要表现在以下几方面。一是建设单位工程项目内控意识不强。例如，有的项目建设单位未建立健全相关工程管理方面的制度，或虽建立但未有效执行；有的项目单位基建、财务等部门沟通联系脱节，上报的数据、信息等资料相互矛盾；有的项目因人员交接脱节或原始资料保管不善，存在合同纠纷等问题。二是工程造价结算慢、决算难。例如，有的项目“久拖不结”，竣工后多年未结算；有的绿化工程项目甚至尚未决算，资产实际已经使用多年或灭失，账实不符现象较为严重；有的项目存在边施工，边更改设计、追加变更、调增费用的现象，建设方、施工方争议较多，导致项目迟迟无法结算、决算等。三是工程建设管理不到位。例如，未办理或先开工建设后办理施工许可、未办理或先投入使用后办理竣工验收等违反基本建设程序的问题普遍存在；有的项目招投标过程存在一些不合规现象，应招标未招标、拆分工程规避招标等现象普遍存在；有的项目工程合同管理执行仍存在欠缺，存在工期延误、未按合同约定支付工程款、工程签证较多导致投资控制不到位等现象。四是会计核算规范性不足。例如，有的项目账务处理不清，未合理划分待摊费用，存在待摊费用未在项目之间分摊、工程交付使用后仍在建设成本中列支利息费用等现象。

（三）资产交付使用管理不到位

2019年，财政部印发的《关于加快做好行政事业单位长期已使用在建工程转固工作的通知》要求，进一步解决在建工程比例较大、计入固定资产比例较低、做好竣工财务决算编制等转固基础工作问题。但在实际工作中，基建项目形成的交付资产在使用和管理过程中仍存在一些问题。一是资产交付使用手续办理滞后，形成账外资产。部分建设单位出现了以下现象：项目已投入使用多年，仍无资产交付使用手续，已投入使用资产仍挂在“在建工程”，形成账外资产，这会影响固定资产的后续管理。二是资产交付使用缺乏相关制度。对于基本建设项目，建设单位一般在工程管理等方面制定了比较全面的管理制度，而在资产交付使用方面未制定相关工作制度，导致资产相关责任人无制度可依，职责不清，容易造成资产交付使用不规范、手续不齐全，从而导致资产使用失控。例如，资产移交的相关程序不够明确。如果工程完工形成的交付使用资产存在两个以上移交接收单位，交接手续怎样办理，在程序上怎样确保所有资产全部移交，最终不会造成资产存在毁损缺失的风险，没有明确的制度规范。再如，资产交付使用工作缺乏审计监督。在平时决算工作过程中，工程财务决算审计在时间上一般早于资产移交，这会导致资产移交游离于审计监督之外，易造成资产交付使用过程中存在不合规现象[2]。三是交付使用资产价值计量不规范、成本核算不准确。因财务核算不规范，账务处理错误，未将待摊投资中的管理费用等按工程明细分摊计入成本，未将待核销支出从交付资产中转出，造成转入交付使用资产的价值不准确。

（四）竣工财务决算资料收集不完整，信息失真

竣工财务决算是公共工程项目建设全过程管理中的最后环节，决算编制需要从项目立项起就投入使用完整流程审批资料、实际数据和相关业务资料[3]。但是，在实际工作中存在多种因素导致竣工财务决算资料不完整、信息失真，最终影响决算编制工作。例如，公共工程项目一般建设周期较长、涉及单位多、经手人员多、审批及合同等资料复杂，实际工作中工程超概（预）算、工程变更等情况时有发生，工程项目信息未及时更新和完善，未及时使用修订后的会计制度进行核算，有的甚至因人员调整、档案资料多次搬运、部门衔接不畅等造成工程资料遗失、损毁，导致数据资料信息无法清晰准确地反映工程建设的实际情况，影响资产计价准确性，从而无法保障竣工财务决算工作的高质量有效开展。

二、公共工程项目竣工财务决算管理存在问题的原因

（一）相关单位对竣工财务决算重视程度不够，组织协调不足

当前，建设单位对公共工程项目管理的侧重点仍是工程建设管理与投资进度控制管理，并未对相关项目制定竣工财务决算编制方案，未明确落实工程项目和财务等管理部门之间的具体责任，并且竣工财务决算管理工作缺乏组织协调和沟通协作。部分建设单位和资产管理养护单位的资产管理意识不强，普遍存在“等结算、决算完成之后再入账”的思想。主管部门普遍存在“重建设、轻运营”和“重投资、轻核算”的思想，忽视了项目竣工财务决算是办理资产移交、产权登记、公共工程项目绩效评价的重要前提和依据[4]。而财政部门主要开展各类专项资金的使用绩效评价工作，对基本建设项目投资绩效的评价不够重视。

（二）项目管理人员专业性不强，部门间缺乏沟通配合

多数建设单位将公共工程项目作为一项临时任务，为其配备的负责人员往往缺乏工程、财务等专业领域知识和管理方面的经验，致使项目建设过程缺乏有效监管，造成项目建设程序不到位，项目管理工作不规范，不能满足工程财务决算编制的要求，进而影响交付使用资产的管理使用[5]。例如，项目管理工作在合同条款执行、工程量计算、工程价款结算与支付、财务计量与核算等诸多方面都不能满足竣工财务决算的要求，导致决算成本难以核定；再如，项目管理中不能反映合同履行的情况、未及时办理交付使用手续、未经竣工验收或者验收不合格即投入使用，这均增加了资产交付使用管理的难度。此外，建设单位存在错误认识，认为竣工财务决算是财务部门的事，很少主动关注。

（三）监督考核和项目管理机制不健全

在实际工作中，相关部门监督考核机制并不完善，大多数地方尚未建立健全防范公共工程项目竣工决算管理不到位的约束机制，对拖延竣工财务决算的行为没有严格的考核措施和硬性约束。此外，项目管理机制不健全，缺乏全面覆盖工程项目立项、施工及竣工财务决算等环节的管理制度，导致竣工财务决算管理不到位。例如，因缺少工程结算管理方面的制度，部分建设项目施工期会出现付款比例过高的现象，施工单位获得足够“冲抵”建设成本的工程进度款后，申报结算并配合决算审计的积极性不高，也客观造成竣工财务决算难的情况。

三、加强公共工程项目竣工决算管理的审计建议

（一）压实责任，加强组织管理

决算编制工作具有较强的系统性，需要财务、计划、工程、运营等多个部门高度配合。在建设项目竣工后，各部门应积极配合，及时开展竣工财务决算工作，如实编报工程竣工财务决算报表及说明书，准确核算实际完成投资额以及交付使用资产的价值、转出投资的价值等。

针对决算缓慢、组织协调不足的问题，各相关单位应压实责任，加强组织管理。建设单位可以结合项目实际情况，拟定项目竣工财务决算编报流程，明确管理制度，做好项目竣工财务决算的统筹协调工作；可定期召开协调沟通会，加强各部门之间的沟通交流，提升配合能力，严格按照工作的时间节点逐步推进项目竣工财务决算编制工作。主管部门和财政部门应加强顶层设计，进一步加强对公共工程项目竣工财务决算工作的监督、检查和指导，依据相关规定，切实履行项目竣工财务决算审核和批复管理职责，促进公共工程项目竣工财务决算工作规范开展。审计机关应加强审计监督，按照政府投资审计最新文件精神，不断加大对工程建设项目决算的审计力度，提高项目竣工财务决算管理工作质量。

（二）加强各类资料管理

完整准确的项目资料是工程竣工财务决算的前提。因此，管理部门要做好工程建设项目的档案资料质量管理工作，加强对工程项目文件资料收集、整理、归档等全过程的控制，确保项目资料完整、准确、系统。对于立项、审批等程序性资料以及各种合同、协议资料等，经办人员要把握好政策，规范资料管理，防止资料丢失、毁损。同时，工作中还要有效落实工作移交制度，防止工作变动导致项目资料移交不清、不全。

（三）稳定基建财务人员队伍，加强会计核算

第一，应保证一项公共工程项目的财务核算管理全程由固定人员负责，并考虑财务队伍年龄结构，以实现经验的有效传承、工作的有序交接和人员的新老更替。第二，应加强对公共工程项目财务人员的培训，引导其了解工程建设、招投标、合同履行、工程变更等环节的具体情况，熟悉工程建设管理方面的知识。同时，引导工程人员不断学习与竣工财务决算相关的知识，熟悉相应的政策和规章，更好地配合做好工程竣工财务决算管理工作。有条件的单位还应当采用“走出去”的方式，借鉴先进单位的经验，通过吸收消化，形成本单位的竣工决算管理办法，提高财务管理水平。

（四）健全管理机制，加强资产管理

第一，建立健全工程项目全生命周期管理制度。重视项目前期建设、轻项目后期核算管理是当前项目全生命周期管理中的一个短板，因此要进一步细化项目竣工验收后开展财务决算的相关规定，建立健全工程决算编制、审核的内控制度，加强对工程项目基建财务的管理和监督。

第二，完善相关部门跟踪督查和考核机制。为了使竣工财务决算能顺利进行，加强动态监督考核尤为重要。为此，可适时搭建项目监督考核平台。监督考核时可将项目竣工财务决算是否按期办理、招投标程序是否严格履行、签订合同是否合理规范、超概算审批手续是否齐全等纳入分析和研判，找出存在的问题及原因，明确相关责任，动态跟踪督查项目实施过程。

第三，完善资产运营管理机制。竣工财务决算后的金额最终影响资产入账金额和资金的使用效益，因此应加强对资产的运营管理。要明确资产交付使用的必要程序、责任部门和工作职责、资产交付后的管理职责，防止形成账外资产，造成国有资产流失。要建立资产交付使用管理体系，加强资产交付使用的组织管理，实现资产从建设、形成到交付的动态管理，提高基建财务管理水平，做到工程实体和资产价值同步交付，使资产从投入使用起即进入正常管理轨道，保障资产管理安全有效。

公共工程项目对国计民生的影响重大，因此要妥善解决好项目实施过程中存在的一系列问题。项目竣工财务决算作为项目管理过程中的重要一环，真实反映了项目各阶段的管理情况及资金投入，也是基础设施设备运营管理的价值起点。因此，要高度重视竣工财务决算管理工作，强化组织管理，提升相关人员业务能力，不断提升项目竣工财务决算管理的质量，以有效推动地方经济社会的高质量发展。