以作价出资（入股）配置保障性租赁住房用地的基本逻辑与实施路径

陈智华?郑少霞?严嘉尉

在我国房地产市场供求关系发生重大变化的背景下，保障性租赁住房对贯彻党中央“房住不炒”定位以及实现“租购并举”战略部署具有重大支撑作用。本研究基于国有土地使用权作价出资（入股）政策，以广州市为例，提出以作价出资（入股）方式为保障性租赁住房提供用地保障的建议，以及探索与TOD模式开发相结合的思路，旨在为推动广州市房地产转型发展做出贡献。

一、项目背景

为了进一步推动保障性住房体系建设，2023年8月国家出台《国务院关于规划建设保障性住房的指导意见》（国发〔2023〕14号），要求做好政策衔接“协调好保障性住房与商品住房、保障性租赁住房等的关系”，这意味着我国住房供应体系将发生显著变化，“商品房+保障房”双轨制正逐步形成，这将对房地产行业产生重大影响。

然而在推进保障性租赁住房建设过程中，广州市面临着用地保障的巨大挑战。虽然逐步扩大来源渠道，但在实际上用地指标依然稀缺，我们仍需持续研究和探索新的用地保障政策和机制。

二、以作价出资（入股）配置用地的基本逻辑

国有土地使用权作价出资（入股）从最早为解决国有企业改制资产处置的问题，逐步扩展到一级市场供应土地，并可运用在保障性租赁住房的用地保障方面。虽然其上位法依据充分，但由于缺乏具体实操技术指引和后续监管机制，影响该制度的适用。

（一）政策体系牵引

2016年八部委发布的《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）提出支持市、县人民政府通过以作价出资（入股）的方式供应土地，以支持保障性安居工程等项目的实施。《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》（自然資办发〔2019〕31号）对以作价出资（入股）方式供应国有建设用地使用权的使用范围进行了明确，其中特别强调支持各地以作价出资（入股）方式，提供用地保障支持保障性安居工程等项目的建设，以促进与社会资本共同投资和建设。早在2012年，广东省下发《广东省住房保障制度改革创新方案》（粤府办〔2012〕12号），提及可采取作价入股等有偿使用方式支持保障公租房的建设。但国家层面尚未就一级市场中以作价出资（入股）方式配置土地出台详细操作性规定，市县地方政府作为一级市场供应主体，担忧在实践中对政策的理解和把握不够精准，仍不敢迈出实质性的一步。

（二）资金需求驱动

1.住房建设面临巨大资金压力

2021年广州市发布《关于进一步加强住房保障工作的意见》（穗府办〔2021〕6号），提出到2025年全面完成66万套保障房建设筹集任务（保障性租赁住房60万套），拿下广东省超过50%的指标。在现有的投融资模式下，广州市保障性租赁住房建设面临着土地成本、融资渠道和运营效率等方面的挑战：一是地方政府财力有限。政府难以提供足够资金支持保障性租赁住房项目的建设、运营和管理，资金供给不足；二是拿地成本较高。高昂的土地成本增加投资主体对项目的总投资额，进而增加项目的风险和财务压力；三是市场主体对保障性租赁住房参与建设、投资意愿不强。2023年乃至未来很长一段时间，在防风险、支持刚性和改善性住房、因城施策的房地产市场背景下，保障性租赁住房相对于商品房来说，其融资受限、投资回报率较低、资金回报周期较长。

2.作价出资（入股）为三方提供保障

国有土地使用权作价出资（入股）作为国有土地有偿使用方式之一，能够较好地为投资企业、政府、金融机构利益主体提供保障。

（1）企业层面

通过国有土地使用权作价出资（入股）方式拿地能够极大提高企业投入保障性租赁住房建设的信心，有利于功能性企业承担更多社会责任，提供合理价格的住房供给，促进社会的平等和稳定发展。第一，极大降低拿地成本。企业取得土地使用权的同时，免除支付土地出让金，将土地纳入国家的出资权益范畴，从而获得土地用于基本建设；第二，提高融资效率。企业通过作价出资（入股）土地进行融资，可以快速获取项目建设所需资金，加快项目建设进度，缩短项目周期；第三，助力项目实现资本化运作和规模化发展，提高企业的市场影响力和竞争优势。

（2）政府层面

首先，扩大有偿使用范围。政府作价出资土地于本级的国有公司，其权益由政府指定机构履行出资人责任，土地使用权价值转化为政府对企业出资的国家资本金或股本金，实现土地资源的合理利用和价值最大化；其次，引导社会资本进入公共服务项目。通过吸引社会资本，发挥社会资本的投资能力和市场经验，实现改善保障性租赁住房项目的建设、运营和管理条件；再次，加快构建“租购并举”住房体系进程。通过支持保障性租赁住房的发展，减缓“刚性”购房需求释放的节奏，与保障性住房、商品房销售等形成互补；最后，促进产城融合，增强城市吸引力。通过在城市核心功能区、产业园区等地方配建保障性租赁住房，满足高端人才的住房需求，实现产业和住房的有机融合。

（3）金融机构层面

2021年6月，《国家发展改革委关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（发改投资〔2021〕958号）已将各直辖市及人口净流入大城市的保障性租赁住房项目等9大类，纳入基础设施领域REITs试点项目范畴。一方面，基于保障性租赁住房REITs作为权益型的成熟资产持有平台，不仅可以盘活租赁住房企业的存量资产，以经营现金流证券化的方式使企业获得融资；另一方面，由于保障性租赁住房项目具有稳定的现金流、租金收益，加上国有土地使用权作价出资（入股）政策的保障，为金融机构等投资主体提供更多可选择的投资机会，能够较大程度引导金融资源向住房租赁领域倾斜。此外，根据《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）的指示，以作价出资（入股）方式取得的建设用地使用权可以设定抵押权。这为金融机构提供更多的担保选择和信贷保障，增强金融机构参与保障性租赁住房项目的信心。

（三）建设美好社会的需要

2022年我国人口“61年来首次负增长”，标志着人口负增长时代开启，这一现象对我国城镇化进程和房地产业将产生深远影响。尽管城镇住房总量足够，但结构性短缺和市民安居压力仍然存在，主要集中在一二线城市。如北京、上海、广州、深圳等地持续吸引人口流入，新市民、青年人等群体更倾向于先通过租房方式作为大城市拼搏奋斗的起点，并且对多样化、品质化的家庭型租赁需求日益提高，保障性租赁住房具备租金水平较低且房屋质量较高等优势，满足上述群体需求。中共中央政治局会议于2023年7月提出适时调整优化房地产政策，重点任务之一是完善住房保障体系，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。为实现这一目标，实行作价出资（入股）的配置方式将为保障性租赁住房建设在用地保障、资金支持、投融资等方面提供强有力支持。

三、以作价出资（入股）配置用地实施路径探讨

（一）完善作价出资（入股）机制流程

参考国有建设用地使用权挂牌出让等流程进行操作，完善一级市场中以作价出资（入股）方式配置土地的操作性规定。

（二）加强全生命周期监管和风险把控

一是建立健全土地作价出资（入股）集体决策机制。市、县两级政府建立健全由政府分管领导牵头，发展改革、经信、财政、规划、自然资源、住建、环保、商务、公共资源交易等部门参与的保障性租赁住房用地作价出资（入股）集体决策机制，并可根据地区实际情况增加成员单位，共同审议土地作价出资（入股）方案，协调解决相关事项。

二是建立部门联动监管机制。按照“谁提出、谁监管”的原则，关联部门提出控制指标、建设标准、容积率、建筑系数、建筑方式、绿地率、投资强度、产出效率和节能、环保等作为土地作价出资（入股）条件的，应要求土地取得人在取得作价出资（入股）土地后向其提交项目用地发展承诺书，作为自然资源主管部门签订土地作价出资（入股）合同的前提条件和关联部门开展后续监管工作的监管依据。

三是加强土地出让环境安全管理。地块应当在土地作价出资（入股）前完成场地环境调查和风险评估工作；经场地环境调查和风险评估确定为被污染场地的，应当明确治理修复责任主体并编制治理修复方案，未进行场地环境调查及风险评估、未明确治理修复责任主体的，禁止进行土地作价出资（入股）。

（三）多措并举促进市场主体投资运营积极性

做好租赁产品，仅靠政府支持是不现实的，更重要的是让市场机制发挥作用。《关于规划建设保障性住房的指导意见》（国发〔2023〕14号）提出探索与房地产业转型发展相适应的金融服务模式，这对为市场主体提供更加灵活和适应需求的金融服务提出更高要求。首先，在资金来源上，建议从给予财政资金补助、支持银行业金融机机构提供长期贷款、推进以保障性租赁住房为基础资产的基础设施不动产投资信托基金（REITs）、将保障性安居工程纳入专项债券支持领域4个方面打通多元化融资渠道；在税费上，建议免收城市基础设施配套费，并对符合条件的出租住房征收1.5%的增值税和4%的房产税；在租金设定上，可结合当地市场同类住宅租金年度涨跌幅水平设定年涨幅上限，并与企业债务成本相匹配；在合作模式上，建立公私合营、PPP模式等多元合作模式，吸引社会资本参与保障性租赁住房的建设运营。

（四）与TOD模式结合开发的探讨

目前保障性租赁住房已经从托底型保障逐步演化为发展型保障，这种转变意味着保障性租赁住房不仅仅是提供住房保障，更要注重舒适、便利和可持续发展的居住环境，满足人们对高品质生活的追求。因此在选址时需综合考虑住房舒适度、工作地距离、交通便利性等因素，提高项目的吸引力。而与选址、区位息息相关的是TOD模式。广州市可借鉴国内外相关成熟技术经验，结合广州地域特色，采用作价出资（入股）配置用地、TOD模式与保障性租赁住房建设三者相融合的方式。在完善国有土地使用权作价出资（入股）供地政策的基础上，综合考虑住房需求、工作地距离以及区位与公共交通和产业发展的结合，以实现住房租赁人员的便捷通勤。建议广州市在未来规划中采取“地铁+物业+保障性租赁住房建设”的投融资模式，实现地铁沿线土地的市场化运作，以推动保障性租赁住房建设与公共交通发展的有机结合。

结语：

国有土地使用权作价出资（入股）作为增存供应的思路已具备充分的上位法支撑，并且对政府、企业和金融机构均具备天然的优势。为了配套住房制度并适应开发建设方式，广州市应尽快制定和发布与之相符的国有土地使用權作价出资（入股）一级土地供应政策，完善出让、租赁、租让结合、混合空间出让、作价出资（入股）多元化土地利用和供应模式。此外，可以结合TOD模式进行保障性租赁住房选址和区位规划，以实现土地资源的最优利用。这样的综合策略将有助于推动广州市的可持续发展，提供多样化的住房选择，并满足居民对高品质生活的需求。