城市轨道交通领域实施建设用地使用权作价出资的思考

温州瓯江口产业集聚区土地储备中心 郑巧凤

城市轨道交通领域实施建设用地使用权作价出资的思考

温州瓯江口产业集聚区土地储备中心 郑巧凤

轨道交通是城市公共交通网络的核心组成部分，推进轨道交通场站及周边土地进行综合开发利用，是进一步提高城市土地资源集约利用水平、缓解公共交通基础设施建设投融资压力和加强轨道交通运营收支平衡的有效途径，对提升轨道交通建设、运营管理水平具有重要意义。但轨道交通建设项目一般投资额较大的特点，如何解决资金来源及日常运行亏损，成为摆在地方政府面前现实而又紧迫的问题。

一、建设用地使用权作价出资的定义

关于建设用地使用权作价出资，目前相关法律法规或行政规定并未给出明确的定义。

《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国土资源部8号令）中给出了国有企业改制过程中，“国家以土地使用权作价出资（入股）”的定义，其规定：“本规定所称国家以土地使用权作价出资（入股）是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位持有”。根据《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》的规定，土地“以作价出资（入股）方式处置的，土地使用权在使用年期内可依法转让、作价出资、租赁或抵押”。

因此，笔者认为，建设用地使用权作价出资是指国家以一定年限的国有土地使用权作价，作为投资投入股份有限公司或者有限责任公司，相应的土地使用权转化为国家对企业出资的国家资本金或股本金。作价出资（入股）取得的建设用地使用权的性质与出让土地使用权权利性质一致，在使用年期内可以依法转让、作价出资、出租、抵押等。建设用地使用权人将建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。

二、建设用地使用权作价出资的法律法规政策规定

《中华人民共和国土地管理法》第五十四条“使用权取得方式”中明确：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得，但是，下列建设用地，经县级以上人民政府批准，可以以划拨方式取得……”。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条规定：“国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股”。

《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国土资源部8号令）中规定“根据国家产业政策，需由国家控股的关系国计民生、国民经济命脉的关键领域或基础性行业企业，经省级以上人民政府土地行政管理部门批准，可以采取国家以土地作价出资（入股）方式处置”。

《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发〔2001〕44号）中规定：“对于省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的企业，方可采用授权经营或国家作价出资（入股）方式配置土地”。

《中华人民共和国物权法》第一百三十七条规定：“设立建设用地使用权可通过出让或划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖、等公开竞价的方式出让”。

此外，国办发〔2011〕59号、国办发〔2015〕42号还分别明确了“政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场”“公共服务领域的部分设施项目”用地，可以采用作价出资（入股）

的方式办理用地手续。

从上述法律法规，及政策文件规定不难看出，建设用地作价出资（入股）是与出让、租赁等方式并列的建设用地有偿使用的方式之一。作价出资（入股）土地使用权的权利性质与出让土地使用权权利性质一致，在使用年期内可依法转让、出租、抵押等。但该方式的使用范围有严格的限定，除部分公益性项目或公共服务设施项目用地外，必须是具有省级以上人民政府批准的国有企业，改制时对其使用的生产经营性国有划拨土地，方可采用此方式配置。

三、相关地区建设用地使用权作价出资基本做法及问题

1.基本做法

目前，全国范围内除深圳、南宁、贵阳市已实施开展了对建设用地使用权作价出资工作的探索外，未见其他城市开展该项工作的相关报道。

一是深圳市相关做法。深圳市为了解决机场、轨道交通等大型基础设施建设项目的建设资金及运行成本问题，将作价出资方式供应建设用地使用权作为土地利用管理综合改革试点的内容，在该方面进行了探索。该市直接以《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条确认“国有土地使用权作价出资或者入股”是国有土地有偿使用方式之一以及《深圳市土地出让条例》为依据，由深圳市人民政府选择经营性开发用地实施作价出资，将土地使用权注入国有独资的市地铁集团有限公司、市机场集团有限公司、市特区建设发展集团有限公司等全资国有企业，封闭运行。完成增资手续后由机场或地铁集团进行开发运行，土地使用权可依法转让、出租、抵押。目前，该市已经完成了部分经营性用途地块的作价出资工作。

二是南宁市相关做法。南宁市通过地方立法的方式解决作价出资法律依据不足的问题。目前南宁市正在制定《南宁市城市轨道交通管理条例》，该条例中明确了城市轨道交通建设项目国有土地使用权作价出资的相关规定，明确在保证公益性、公共性设施优先安排的前提下，对轨道交通场站周边及上盖物业的综合开发用地实行作价出资，并赋予该市政府作价出资方案的审批权。作价出资的对象限定为“本市国有轨道交通建设和运行单位”。该条例实施后，直接解决该市在土地作价出资方面的法律支撑问题。

三是贵阳市相关做法。贵阳市在建设用地作价出资方面主要参照国企改制中土地作价出资有关做法，但在具体操作上稍有区别。就轨道交通建设中作价出资问题，贵阳市人民政府向贵州省国土资源厅和贵州省人民政府上报了专门的报告，并经省政府同意。在具体执行上，参照国有企业改制中划拨土地使用权处置的方式，由该市轨道交通公司提出具体的作价出资方案和作价出资金额，经市国土资源局审核后，由轨道交通公司上报市政府审批后执行。在作价出资地块的范围上，该市与南宁市基本类似，主要为轨道交通场站周边及上盖综合开发地块。

2.存在问题

从目前上述三个城市开展相关工作有关情况看，在轨道交通领域开展建设用地使用权作价出资工作，将可能主要面临以下三方面的问题。

一是开展该项工作的法律依据不足，对经营性用地直接以作价出资方式供地，有违法物权法等相关法律对土地供应方式规定的嫌疑。二是土地作价后对国有资产管理造成较大的压力。建设用地使用权作价后，将直接以国有资产的形式进行管理，在土地市场不稳定的前提下，如地价大幅下降，则该部分国有资产额度将直接受到影响，为国有资产保值增值带来较大压力。三是对轨道交通公司开发能力带来较大挑战。建设用地使用权作价出资后，将由轨道交通公司进行直接的开发建设，尤其是商品开发性项目的开发要求轨道交通公司具有较强的开发实力。

四、关于温州市在轨道交通领域实施作价出资的建议

综合以上法律法规政策文件的规定，以及借鉴国内深圳、南宁、贵阳等地的做法，对温州市在轨道交通领域实施作价出资工作提出如下建议。

1.关于作价出资的对象。必须是本市国有独资的城市轨道交通建设运行企业（市铁投集团）。

2.关于作价出资地块的范围。必须严格限定在轨道交通上盖或与轨道交通站场实施综合开发的地块。

3.关于审批依据和审批权限。建议参照南宁市相关做法，尽快启动城市轨道交通建设的地方立法，解决轨道交通建设项目实施土地作价出资的法律依据和地方政府的审批权限问题。在地方立法到位前，建议参照国有企业改制中土地作价出资有关审批权限，土地作价出资方案经省国土资源厅审核后报省人民政府批准。

4.关于作价出资地块的权能。在作价出资手续履行完毕后，作价出资使用权可依法转让、出资、抵押。由市国资管理部门做好国有资产的管理。

5.其他。鉴于温州市区房地产市场供求形势及市铁投集团的开发建设经验，建议严格控制作价出资规模，稳步推进，避免对房地产市场形成较大冲击或形成土地闲置。