养老服务从业人员劳动权益保障问题研究

作者简介： 郑婷，女，汉族，陕西澄城人，硕士，讲师，研究方向：社会保障、工会理论和劳动关系。

摘要：“十四五”期间，积极应对人口老龄化已上升为国家战略，保障养老服务从业人员劳动权益、推进养老服务行业可持续发展成为社会共识。本文以陕西省养老服务从业人员为研究对象，从劳动合同、劳动报酬、工时休息、社会保险等劳动保障权益方面进行实证分析，从强化顶层设计、建立合理薪酬机制和加强多方联动统筹施策等方面提出解决路径，以期破解养老服务供给不足问题，助推养老事业高质量发展。

关键词：养老服务；劳动权益；社会保险

充分关注并保障养老服务从业人员的劳动权益是实现养老服务行业健康、稳定、可持续发展的基础。养老服务从业人员劳动权益保障问题不仅关系养老服务工作质量，同时也影响整个养老服务行业的健康发展。加大对养老服务从业人员劳动权益保障的研究，能够更好地提升行业服务水平。国家应建立完善的法律政策体系，切实保障养老服务从业人员的合法权益，夯实养老服务产业的人力基础。

一、加强养老服务从业人员劳动权益保障的必要性

截至2022年底，我国60周岁及以上老年人口达2.8亿余人，成为全球老年人口规模最大的国家。养老问题成为不可回避且需要重视的问题。党的二十大报告指出，实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，推动实现全体老年人享有基本养老服务。第七次全国人口普查数据显示，包括陕西省在内，我国65岁人口超过500万人的省份已有16个。“十四五”時期，数字经济蓬勃发展，养老新业态也逐渐兴起，养老服务需求迅速增加。养老服务从业人员是我国养老事业发展不可或缺的重要力量和有效支撑。从西安美团到南京的养老服务平台再到著名的 “乌镇模式”，养老服务需求急速增长并且呈现多元化，养老服务从业人员就业环境、就业方式发生了深刻变化，新旧问题交织出现。

养老行业本身是一个分担社会发展责任、提升社会福祉的爱心事业。现阶段，投入大、风险高、资金回收期长、效益低等导致养老行业发展相当缓慢。同时，养老服务需求爆发式增长、对老年人合法权益的强烈关注，倒逼养老行业以压缩养老服务从业人员人工成本降低整体运营成本，造成高强度劳动、低薪酬、晋升空间小等问题，导致愿意从事养老行业的人越来越少，进而损害了老年人的权益。维护养老服务从业人员劳动权益与保护老年人的权益看似不同，却是殊途同归。人力资源和社会保障部发布的2022年第四季度 “最缺工”的100个职业排行中，养老护理员排在第14位，从业人员缺口极大，供需矛盾突出。究其原因，最重要的因素是养老从业人员劳动权益没有得到有效保障，缺乏行业长期吸引力，养老从业人员离职率较高。因此，研究加强养老服务从业人员劳动权益保障，对于优化养老服务人才供给、破解养老服务人才供给侧不足、加快养老行业规范化管理、助推养老事业高质量发展具有十分重要的意义。

二、我国养老服务从业人员劳动权益保障现状

国家将积极应对人口老龄化提升到国家战略层次，稳步推进各项养老保障法律法规。现阶段涉及养老服务从业人员的政策主要体现在统筹规划指导和专项指导两方面。在统筹规划指导方面，主要强调要完善养老从业人员人才培养和就业政策统筹规划指导，相继出台了 《关于加快发展养老服务业的若干意见》 《“健康中国2030”规划纲要》 《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》等，指出养老机构在养老服务从业人员权益保障中的主体责任，强调养老机构要积极保障养老服务从业人员各项劳动权益；在专项措施方面，相继出台了 《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》 《关于公布首批全国职业院校养老服务类示范专业点名单的通知》，更多是从职业教育视角入手，旨在扩大人才培养规模。各地方也相继出台政策保障养老服务业人才劳动权益。2021年7月，陕西省印发的 《建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展若干措施》提出，要建立养老护理员职业技能培训长效机制，要有效降低从业人员的职业风险，保障人身安全，创造友好的工作环境。2020年1月 《西安市养老服务条例》正式公布，强调 “养老服务管理人员和养老护理员参加职业技能培训的，按照有关规定享受培训费补贴”。[1]2022年12月发布的 《陕西省养老服务条例》指出要 “建立健全养老服务人才引进、培养、岗位晋升和激励评价机制”。总体来看，政策层面对养老服务从业人员劳动权益保障的原则性条款较多，在政策覆盖面、执行力度、监督监管等方面需进一步提高，对年轻人加入养老服务领域的激励效果还有待进一步观察，对整体人力资源匮乏局面近期改善的作用还不够，远期效果还有待进一步验证。[2]

三、我国养老服务从业人员劳动权益保障问题调查：以陕西省为例

此次调查问卷采用问卷星开展线上调研，回收有效问卷220份。调查研究对象是2021年陕西省十市一区的养老机构、社区养老服务中心及家政服务公司中从事养老照护工作的从业人员，以劳动关系和社会保障权益为主要内容。同时笔者随机抽取了部分研究对象进行深入采访，以确保调查结论的真实性、有效性。

（一）基本情况

养老服务从业人员大部分来自民营养老机构，占比约为87%。工作岗位涉及养老护理、社会工作、医护、行政工作，一线养老护理岗位占比36.49%，说明一线养老服务从业人员短缺。女性是养老行业的主力军，占比77.93%，说明养老服务行业中性别比例严重不均衡。从业人员年龄有所下调，40岁以下占比为58.5%，养老行业中年轻力量开始逐步增加，显示了养老服务行业作为朝阳产业的行业吸引力。

（二）存在问题

第一，从劳动薪酬和工作时间来看，付出与回报不对等。劳动强度大与薪酬收入形成了反差，人才流失严重。调查显示，从业人员月工资多为4000元以下，加班较多，其中一半的从业人员没有加班费或极少。超过一半的护理员是单班制、两班倒，平均每天工作时间超过12个小时以上。护理人员与服务对象的配备比例一般是1∶5或者1∶6，远高于国家要求的1∶3。养老服务从业人员因为工作性质，在休息期间也常常很难脱岗，特别是照护失能老人和半失能老人，身心负担重，劳动强度大，与之相反的是较低的劳动收入，付出与回报的严重失衡是养老服务从业人员离职率高、制约养老行业人才队伍建设发展的首要因素。

第二，从劳动合同来看，劳动合同对劳动权益保障有效性不足。依法签订劳动合同是维护养老服务从业人员劳动权益的最重要法律武器。劳动合同规定了劳动者的基本权益，如工资、工作时间、休假、社会保险等，用人单位必须按照约定履行义务，否则就要承担相应的法律责任。此次调查显示，与前几年相比，养老服务从业人员的劳动合同签订率有所提升，但依然有三分之一的人员没有签订，而且经访问发现，签订劳动合同的人中有一部分签订的其实是劳务合同，一旦发生纠纷，养老服务从业人员劳动权益必然难以保障。当用人单位与养老服务从业人员解除劳动合同时，47.3%的劳动者未按规定得到经济补偿金。而未建立劳动关系、未签订劳动合同又很难获得社会保险权利，严重损害了养老服务从业人员合法权益。

第三，从社会保障来看，社会保险缴纳率不高且安全卫生缺位。调查显示，43.69%的養老服务从业人员未缴纳或者仅缴纳了部分社会保险，50%的养老服务从业人员未缴纳意外保险，将近一半的用人单位解除劳动合同未按规定支付经济补偿金。社会保险关系养老服务从业人员未来的养老问题、当下的医疗保障问题以及可能会发生的工伤、失业等待遇，未缴纳任何一项对养老服务从业人员都具有潜在的巨大风险。以失业保险为例，按照现有政策规定，养老服务从业人员考取职业技能等级证书，若缴纳一年以上失业保险即可获取职业技能补贴。调查显示有三分之一的从业人员较少或者从未参加过健康检查或职业健康教育培训，有40%的用人单位没有或者较少为养老服务从业人员提供职业病防护用品如口罩、手套、隔离服等。67%的从业人员表示一旦权益受到侵害会寻找劳动保障行政部门申诉，途径较为单一。

四、加强养老服务从业人员劳动权益保障实现路径

（一）强化顶层设计，助力劳动权益保障

《中华人民共和国劳动法》针对劳动保障权包括劳动报酬、休息休假、社会保险、安全卫生等内容有明确规定，而这些规定同样适用于养老服务从业人员，但具体执行中打了折扣。因此，应出台针对养老行业的政策法规，在职能设置、维权渠道、争议处理方式等方面要符合养老行业的需求，进一步协调处理好养老行业、养老企业和养老服务人员三方关系，将目前立法关注重点从老年人权益转向养老服务从业人员权益。[3]在2022年2月公布的 《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》中强调，要完善养老服务从业人员社会保险政策，地方政策之前也多有阐述，但这意味着先要依法签订劳动合同。目前，用人单位通过签订劳务合同逃避责任。2022年底公布的 《陕西省养老服务条例》对养老机构与养老服务从业人员依法签订劳动合同作了明确规定，但政策落地还需要细化制度规范，强化相关部门主体责任，提高制度执行力。同时，针对养老服务行业女性从业者远超男性的职业群体特征，在政策设计上要考虑女性从业者在 “三期”间的劳动安全卫生保障，定期开展职业健康教育，如 《陕西省养老服务条例》要求对养老服务从业人员定期安排健康检查。

（二）建立合理的薪酬机制，强化技能价值激励导向

要以技能价值激励为导向，建立健全以岗位贡献、技能素质、工作成果为基础的薪酬分配机制，进一步科学评价养老服务从业人员能力水平和绩效贡献，从而促进养老服务从业人员的薪酬待遇科学合理提升。对符合条件的养老护理员按规定给予职业技能认定补贴。[4]一是继续推动养老服务从业人员职业资格证书制度，通过设置公益性岗位、政府购买服务等方式吸纳年龄在45岁以下的护理人员。二是继续推进养老服务从业人员技术补贴制度。按照地区经济发展实际情况，对一线养老服务从业人员给予不同等级的岗位奖励津贴和一次性补贴，有条件的地方还可探索职业技能等级考试费用补贴等政策。引导养老服务从业人员获得技能等级证书补贴，将从业年限划分区间，从业时间越长补贴越高。将技能大赛与技能等级挂钩，规定技能大赛获奖人员每年在一线养老岗位工作时间标准。三是激励养老服务从业人员提升学历，提升专业技能。同时参照医疗护理体系探索建立养老护理专业技术职称体系，要从理念上将养老服务从业人员纳入专业技术而非技术工人行列，逐步提升其职业认同感，打破职业发展天花板。

（三）建立多方联动机制，拓宽劳动争议救济途径

探索建立 “法院+工会+人社+N”的劳动争议多元化解机制，统筹协调协同推进养老服务从业人员权益保护。建立大调解联动平台，充分发挥职能优势形成工作合力，建立权责明晰的多元源头化解工作机制，为劳动者提供法律指导，通过调、裁、诉的有效衔接，减轻劳动者维权的司法成本，引导养老服务从业人员依法维护自身劳动权益。围绕诉源治理、诉调对接、裁审衔接、法律宣传等职能，各部门要拧成一股绳，主动延伸服务触角，不断推进争议预防和协商调解工作规范化、专业化，在维护劳动者权益方面深耕细作，通过各职能部门上下联动、多方协同，搭建多元协作的诉调对接平台，实施阵地共享、部门联调、队伍联建、执法司法联动机制，让劳动争议纠纷 “消化”在萌芽，化解在源头。要重点关注养老服务从业人员工作时间、工作强度、工资待遇、劳动争议诉求方式等问题，收集一手信息，方便决策层掌握养老服务人员权益现状，优化管理方法，提升养老服务管理和服务水平。从人员流动性、养老服务行业人员劳动争议发生率、就业率、稳定性等各方面监察补贴资金是否真正落到实处、是否真正发挥效力。

五、结束语

新时代背景下养老服务需求越来越专业化、多样化、个性化，要求养老服务从业人员质量与数量实现双提升。要加强顶层设计，整合各方优质资源，保障好养老服务从业人员劳动权益，助力我国养老事业发展及地方经济高质量发展。

参考文献：

[1] 韩晓霞，倪晓文.从立良法促善治：《西安市养老服务促进条例》亮点解读[J].法治与社会，2020（07）：48-49.

[2] 陈曦，李佳雨.养老护理员劳动权益的法律保障研究[J].长白学刊，2022（01）：83-89.

[3] 刘阳，成志刚.基于社会凝聚的城市社区养老服务满意度研究[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2021，45（05）：92-98.

[4] 丁雪萌，孙健.近二十年我国养老护理人员研究的现状与趋势[J].江汉学术，2019，38（06）：26-34.