发展新质生产力的时代要求与政府作为

黄恒学

【关键词】新质生产力 科技创新 高质量发展

【中图分类号】F426 【文献标识码】A

2023年9月7日在新时代推动东北全面振兴座谈会上，习近平总书记强调：“积极培育新能源、新材料、先进制造、电子信息等战略性新兴产业，积极培育未来产业，加快形成新质生产力，增强发展新动能。”据不完全统计，31个省（区、市）的2024年政府工作报告中，共有26个省（区、市）的政府工作报告在相对靠前的位置重点提及了新质生产力。多地政府工作报告提出，2024年将锚定培育新兴产业、未来产业，聚焦以科技创新引领经济发展，促进形成新质生产力，培育强劲新动能。各地政府在结合本地区发展优势的基础上因地制宜培育新质生产力，比如，北京市政府突出首都定位和科技创新中心的优势，已率先建立充满发展活力的新质生产力发展格局；广东省政府强调实体经济的关键作用，在推进制造强省建设的基础上不断壮大新质生产力；浙江省政府强调“一链一策”推动新兴产业发展，布局未来产业先导区，大力发展新质生产力。

发展新质生产力对政府作为提出了三个新要求

2024年《政府工作报告》提出：“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力。充分发挥创新主导作用，以科技创新推动产业创新，加快推进新型工业化，提高全要素生产率，不断塑造发展新动能新优势，促进社会生产力实现新的跃升。”这对政府如何有效发展新质生产力提出了以下三个新的要求。

优化升级产业链供应链。通过宏观调控和政策支持，确保产业链和供应链稳定，包括优化财政政策和货币政策，提供必要的财政支持和信贷便利，平衡产业链中的供需关系，从而稳定市场预期和增强企业信心。同时，关注国内外市场趋势，以及全球经济形势的变化，及时调整和优化政策，应对可能的经济波动和外部风险。

培育新兴产业和未来产业。对于智能网联新能源汽车等已具有一定竞争优势的产业，不仅要巩固现有成果，还需进一步扩大其市场份额和技术领先边际，包括推进关键技术突破，优化产业链布局，提高产品的市场接受度和消费者体验。同时，加快氢能、新材料、创新药等前沿产业发展，优化产业结构。对于氢能源产业，应加大研发投入，推广氢能汽车和氢能储运技术的应用，探索可持续的能源解决方案。

深入推进数字经济创新发展。政府应当加大对基础研究和关键技术攻关的投入，如人工智能、大数据、云计算、区块链等，推动数字技术的创新和应用。加强数字基础设施建设，如5G网络、数据中心等，为数字经济的发展提供强有力的物理和网络支撑。同时，在政策制定上注重促进跨行业、跨领域的融合发展，打破信息孤岛，促进数据资源的共享和开放，提高数据资源的利用效率和价值创造能力，加强数据治理，確保数据安全和个人隐私保护，为数字经济的健康发展创造良好的法律和社会环境。

促进新质生产力发展需处理好四对关系

由于不同地区发展水平各异，新质生产力的发展表现出一定的地域差异性，采取策略应当因地制宜，依据各地的资源优势、产业结构和科学研究条件等，针对性地促进新兴产业、新商业模式和新动力的发展，着力于科技创新的关键环节，通过加强现有优势，提升弱项和开发新领域，积极探求符合本地实际，能够体现地方特色的发展新途径。

正确处理政府和市场的关系。第一，有效发挥政府和市场的作用。政府通过制定相关政策和出台相应法律法规可以为新质生产力的发展提供方向性指导，而市场则依靠价格机制和竞争环境来激发市场主体的创新动力，并推动科技成果的实际应用和产业化过程。一方面，政府应发挥引导作用，加快推进重大科技创新项目，包括对基础技术和关键技术研发的引导和支持，增加对科学研究、人才培养的投资。另一方面，市场的作用在于确保科技成果能高效转化为实际生产力。充分利用市场在资源配置中的优势，支持政府与企业共建创新平台，实现政府的积极引导与市场的高效配置之间的高效协同。

第二，充分利用政府与市场各自的优势。在科技创新和解决重大科学问题方面，政府可利用其组织协调和资源调配的优势，提升国家科技实力。由于私营部门在面对高风险和长期投资的科技创新活动中，可能存在溢出效应、专属性、发展滞后性等局限，政府的及时介入变得尤为重要。在探索新的科技领域和产业发展路径时，这些领域的不确定性和研发投入的巨大风险往往超出了一般企业的承受范围。因此，通过政府的直接支持和引导，研发攻关那些具有关键意义的技术研发项目，确保科技创新既能够顺应市场需求，又能够在政府的支持下克服初期面临的不确定性和风险。

第三，加强对基础科学研究、应用研究及人才发展领域的资金投入。解决重大科学问题和关键技术挑战往往需要汇聚多方面创新力量的共同努力，政府可利用战略规划、政策激励和财政支持等手段，促进产业链各环节企业的协同创新，以提高整个社会的创新能力和效率。同时，充分发挥市场作用。市场对信息的感知和处理速度快于政府，能够有效促使企业在探索新技术、新产品和新商业模式过程中进行尝试、竞争和协作。在市场的驱动下，企业不仅可以快速验证新技术的实用性，还能加速科技成果在经济领域的应用，推动技术创新和产业升级。

正确处理生产力和生产关系的关系。第一，加快形成新质生产力需要处理好体制机制改革问题。全方位深化改革，不断优化生产关系，更好地适应并引导先进生产力发展方向。通过实施供给侧结构性改革，减少无效的和低端的供给，同时增加中高端的供给，提升供给体系对市场需求变化的响应速度和调整能力，进而提高整体生产效率。同时，进一步完善和优化体制机制，通过增强组织执行力、完善协作机制以及调整市场准入政策，有效激发市场活力。

第二，适当调整生产力与生产关系之间的动态平衡。这要求全方位推进改革，构建与新质生产力发展相匹配的现代生产关系。重点在于深化科技、教育和人才管理体制改革，突破新质生产力发展的瓶颈，加快形成支持新质生产力发展的体系，确保优质生产要素自由流向新质生产力领域。同时，加大对外开放，打造符合市场规律、法治原则及国际标准的商业环境，为新质生产力的发展提供一个更加有利的国际环境。通过不断改革获取发展动力，借助开放促进经济活力，进一步扩大新质生产力的发展空间。

第三，加强重点行业统筹布局和投资引导。通过深入分析国内外市场需求和产业发展趋势，科学制定和调整产业政策，明确未来发展的重点领域和关键技术，从而为投资决策提供指导。建立健全产业监测和预警机制，及时掌握行业产能情况，有效预防和解决产能过剩问题。加强政策引导和财政支持，鼓励企业通过技术创新和模式创新提高生产效率和产品附加值，通过优化财政资金投入结构，引导社会资本投向创新驱动和产业升级领域，减少对低端产能盲目扩张，对于那些可能引发产能过剩的项目，应当采取限制或者禁止的措施，并鼓励企业通过并购重组、技术创新等方式，提高产能利用率和产品竞争力，避免低水平项目重复建设。

正确处理新兴产业和传统产业的关系。第一，采取“创新先行，优化跟进”的策略。推动新质生产力的增长并不意味着放弃或忽略已有的传统行业，通过互补优势努力实现新兴产业与传统产业的协同发展，使二者能够相互支持，共同促进经济增长。以科技创新作为主导，旨在培育和加强新兴产业的发展，积极规划和建设前瞻性的未来产业。同时，推动传统产业技术更新和业务改造，促使其向高端化、智能化和绿色环保的方向转型。

第二，構建现代化产业体系。在推动产业向高端化转型过程中，加强基础建设，实现关键基础组件、软件、材料以及生产工艺等技术突破，并聚焦高端装备的发展，例如航空器、工业机械、医疗设备等领域，提高传统行业的技术水平。在智能化升级方面，将人工智能技术与传统行业深度融合，利用互联网技术对生产和运营过程中的数据进行采集与分析，将人工智能与生产设备及控制系统高度融合，推动生产控制和管理智能化，提升生产效率和管理效能。为促进产业的可持续发展，关键在于加快绿色和低碳技术的创新突破，包括对生产流程和设备进行升级，实现智能化改造和环保技术应用。

第三，完善创新体系，实施产业创新工程。一方面，加强产业创新基础，通过提高研发投入，推动大数据、云计算、人工智能等先进技术在各行各业的广泛应用，提升产业智能化水平。积极探索和拓展新的应用场景，针对市场需求，开发新产品和提供新服务，不断拓宽战略性新兴产业的市场空间，为产业发展注入新的活力；另一方面，加强产业生态的整体布局，支持产业集群的形成和发展，充分发挥产业集聚效应。通过政策激励和资源整合，吸引高新技术企业和人才聚集，利用全球创新资源和市场机遇的优势，提升我国产业的全球竞争力。同时，完善相关法律法规和政策体系，保障知识产权，营造公平竞争的市场环境。

正确处理共性和个性的关系。第一，从实际出发，因地制宜。我国地域广阔，各区域在资源配置、产业基础以及科研条件等方面存在显著差异，必须实事求是，根据各地的具体发展情况采取区域化管理，充分利用各地的特色资源，将资源优势转化为经济发展优势，确保政策的有效性和适用性。政府应根据不同地区的发展特点和需要，出台相应的政策和措施，包括财政、税收、金融、土地等方面的支持，以及人才、技术等方面的引导，为新质生产力的发展提供有力支持。同时，发挥各地区的独特优势，通过科学规划和资源配置，明确发展领域，加强地区间的协同发展。此外，聚焦政府和市场在推动区域经济发展中的协同作用，确保政策措施既具前瞻性又兼具可操作性，实现区域经济均衡发展。

第二，精准定位工作重心与攻坚方向。根据当地的产业基础和发展潜力，精准定位产业发展方向，要避免盲目跟风和过度投资导致的市场泡沫，也不能单一模仿其他地方做法。同时，注重产业链的补齐和延伸，通过建立联动机制，加强跨部门和地区之间的合作，形成特色鲜明、竞争力强的产业集群。此外，加大对重点行业规划和项目审批的管控力度，对拟投资项目进行严格的评估和审查，确保每一个项目都能符合产业发展规划，避免资源无效配置和产能无序扩张。

第三，激发地方主动性。鼓励地方根据自身特点，积极探索适合自己的发展模式和路径，发挥地方政府和企业的主观能动性，形成多元化、特色化的发展格局。通过改善投资环境、提供政策引导和财政税收优惠、加强人才培养和引进等方式，营造有利于创新和发展的氛围。同时，促进区域间的交流与合作，借鉴其他地区成功经验，保持自身特色，形成互补互助的发展关系，共同推动区域经济多元化发展。

（作者为北京大学政府管理学院教授、博导，北京大学国家治理研究院研究员）

【注：本文系北京市社会科学基金资助重大项目“正确处理政府和市场关系研究”（项目编号：19ZDA15）阶段性成果】

【参考文献】

①《习近平总书记首次提到“新质生产力”》，新华社，2023年9月10日。

②邵传林：《促进新质生产力发展的政府作用优化》，《金融市场研究》，2023年第12期。

责编/孙垚 美编/李祥峰