中国共产党巡视制度优势转化为治理效能的支撑条件与责任机制

[摘 要] 中国共产党巡视制度是党的自我革命制度规范体系的重要组成部分，在历史演进与实践发展中彰显出权力监督与腐败治理、政治整合与权威维护、矛盾化解与社会稳定等显著优势。把巡视制度优势更好转化为治理效能，既需要宏观支撑条件，也依靠具体实现机制。政党主导、价值引领与制度供给是巡视制度优势向治理效能转化的主体支撑、观念支撑与结构支撑。责任机制建设是把巡视制度优势转化为治理效能的关键举措，精准厘定责任、提升履责能力、强化监督问责是其基础环节、关键向度和必要保障。

[关键词] 中国共产党；巡视制度；制度优势；治理效能；责任机制

[DOI编号] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.02.06

[中图分类号] D035.4                 [文献标识码] A          [文章编号] 1004-0544（2024）02-0042-09

自我革命是中国共产党破解大党独有难题的关键举措，对实现党长期执政与推进中国式现代化至关重要。完善自我革命制度规范体系作为新时代推进党的自我革命的内在要求，是全面从严治党的制度保障，也是制度治党、依规治党的鲜明体现。在自我革命制度规范体系之中，巡视制度是党在创造性传承中国古代监察制度优秀基因和辩证吸收外来制度有益成果的基础上，在领导人民革命、建设和改革的历史进程中创建并不断完善的制度安排。党的十八大以来，巡视制度不断创新优化，在健全党和国家监督体系、推进全面从严治党、加强党的全面领导等方面发挥了重要作用。但是，巡视监督的精准性、长效性与实效性仍待进一步提升，把巡视制度优势更好转化为治理效能成为政治实践和理论研究亟需解决的重大问题。《中央党内法规制定工作规划纲要（2023－2027年）》明确提出，要“把监督制度优势更好转化为治理效能”[1]。与之相较，学界对于巡视制度优势的学理阐释、巡视制度优势转化为治理效能的条件分析较为薄弱，更多从巡视制度的理论逻辑、历史演进、结构功能、优化策略等维度展开探讨①。此外，对于巡视监督效能提升路径的已有研究侧重于技术操作层面，相对缺乏基于政治理论的考量。本文将在阐述中国共产党巡视制度显著优势的基础上，解析制度优势转化为治理效能的支撑条件，并从责任机制的视角探索治理效能转化的实践进路。

①代表性研究成果可参见（按发表时间先后顺序排列）彭前生：《中国共产党巡视制度的政治诠释》，载《学术探索》2015年第5期；付胜南、王传利：《整治与政治：中国共产党巡视制度的嬗变和结构功能分析》，载《理论探讨》2020年第4期；田启战：《中国共产党巡视制度的百年历程及變迁逻辑》，载《当代世界社会主义问题》2021年第2期；孙亮：《中国共产党巡视制度的百年演进及其动力机制》，载《河海大学学报》（哲学社会科学版）2021年第3期；罗丹、倪星：《从纠偏束权到集成创新：巡视制度的生成机制与演变逻辑》，载《理论与改革》2022年第1期；万银锋：《党的十八大以来巡视制度创新发展与治理效能提升研究》，载《中州学刊》2022年第2期；等。

一、中国共产党巡视制度的显著优势

制度优势不仅来自制度的历史合理性，更源于制度的现实绩效合法性。巡视监督既是一项带有较强政策性和技术性的政党治理行为，更是具有鲜明战略性和政治性的权力运作过程。巡视制度的演进历程特别是新时代的巡视监督实践与成效，充分彰显了巡视制度的显著优势，主要表现为权力监督与腐败治理、政治整合与权威维护、矛盾化解与社会稳定。

（一）权力监督与腐败治理优势

人类的趋利避害倾向与资源有限性之间的矛盾是政治生活起源的重要诱因。为了构建良善的社会秩序，人类对公共权力抱以期待。因此，公共权力成为政治世界的核心要素，其获取、分配与行使是政治过程的关键环节。然而，当公共权力被赋予合法性并被寄希望于推动秩序构建时，它也存在着异化的可能。所以，探索权力制约与监督之道是古今中外政治思想家的重大课题，也是实现高效且廉洁政治生活的重要途径。在当代中国政治形态中，中国共产党是唯一的执政党，始终处于领导核心位置。党内监督关乎党的全面领导与长期执政，但仍存在较多现实困境。其中，对作为“关键少数”的领导干部特别是“一把手”进行监督的难题尤为凸显。《中国共产党章程》规定，党的各级领导机关对所辖范围内的重大事项享有决策权，党的委员会及其常委会经常性行使相关职权。按照权责一致原则，权力越大越应该受到监督和制约，并承担与之相应的责任。然而，在实际政治生活中，受到缺乏监督、不敢监督、无法监督等因素的影响，有效监督“一把手”相对较难，从而容易诱发腐败现象，影响党的执政效能与政治威信。“从大量案件看，领导干部违纪违法问题大多发生在担任一把手期间。”[2]（p100）与此同时，“一把手违纪违法最易产生催化、连锁反应，甚至造成区域性、系统性、塌方式腐败”[3]（p27）。

权力监督与腐败治理特别是破解“一把手”监督难题，是巡视制度的基础功能和首要优势。其一，聚焦主要领导干部破解监督缺位困境。从《中国共产党巡视工作条例》中可以发现，关于巡视对象的规定十分明确，主要为相关党组织领导班子及其成员。其中，党组织的主要负责人是巡视的重点对象和关键目标。巡视制度的优化与实施，为着力解决以往存在的对于“一把手”监督不足问题提供了重要制度保障。其二，政治权威强势干预破解不敢监督困境。有些主要领导干部在所辖范围内实行“家长制”“一言堂”，在其政治权力的运用和推动下，官员之间以及政商之间等多元主体相互联结形成了错综复杂的庇荫关系网络和利益共同体。在此关系结构中，一部分既得利益者基于利益一致性而出现共谋行为，另一部分反对者却迫于权力关系束缚而不敢监督。巡视组特别是中央巡视组具有极强的权威性、相对独立性、非固定性，有利于突破地方或部门利益交换链条的阻碍，从而使同级、下级与群众真正敢于监督。其三，信息汲取多元性破解无法监督困境。“一把手”监督难题的产生很大程度源于权力行使过程中的随意性、隐蔽性和专业性，权力行使者和监督者之间存在着较为突出的信息不对称现象，导致监督较为困难。巡视工作的开展进一步拓展了信息获取和意见表达渠道，监督者能够通过查阅资料、听取报告、组织会议、走访谈话、民主测评以及动员群众等多种途径广泛掌握各类信息，有助于打破区域、部门、层级、群体之间的信息封锁与隔阂。

（二）政治整合与权威维护优势

在人类政治秩序的形成与巩固过程中，权威发挥着至关重要的作用。当代中国政治体系的显著特征在于中国共产党是最高政治领导力量并长期执政，维护党中央权威和集中统一领导是坚持党的全面领导的首要要求。这不仅契合马克思列宁主义建党学说的科学意涵，也是中国共产党领导人民百年奋斗的历史经验，更是推进强国建设与民族复兴的实践要求。当代中国是空间巨大、結构复杂、发展不平衡不充分的单一制国家，如果党中央缺乏权威，很容易出现各自为政现象，甚至导致一盘散沙、混乱失序。事实上，近代中国四分五裂、战事频发的历史境遇充分证明了这一假设。然而，在一段时期内，“无视党中央权威的现象广泛存在，有些还很严重”[4]（p182）。在一些地域、部门和群体之中，存在着地方主义、部门主义、小团体主义、个人主义等党的领导弱化现象，从一定程度上造成了中央政策的传递梗阻、沟通壁垒、执行偏差和效能萎缩。因此，高效整合多元权力关系、有力凝聚多重治理主体，确保维护党中央权威和集中统一领导，成为党内监督迫切需要解答的重大课题。

维护党中央权威和集中统一领导是巡视监督的根本任务，政治整合与权威维护是巡视制度的核心优势。巡视制度自创建以来几经变迁，但保证中央政策的贯彻执行始终是其核心功能。特别是新时代以来，巡视制度功能更加聚焦，“政治巡视定位越来越清晰、指向越来越精准”[5]（p132）。巡视制度明确要求，巡视工作重点监督有关党组织及党员和干部坚持党的集中统一领导、完整准确执行党中央的路线政策、严守政治纪律和政治规矩等事关党的政治建设的重大事项，为维护党中央权威和集中统一领导奠定了坚实的制度基础。从运作机理来看，巡视监督有利于打破国家治理结构中的条块梗阻，推动政治整合的实现与中央权威的维护。一方面，整合纵向治理主体关系以防止地方主义倾向。“以中央与地方关系为核心表征的纵向维度的治理，既是决定统一与分裂的核心变量，也是测量国家治理能力的重要尺度。”[6]（p63-74）有序协调和正确处理中央与地方关系，对于保证党中央权威和集中统一领导尤为重要。巡视监督的对象和范围涵盖县级以上地方各级党组织和主要党员领导干部，任何地方党组织都难以成为监督空白，有力推动了党的领导纵向到底。另一方面，整合横向治理主体关系以破除部门主义阻碍。在横向国家治理体系中，执政党居于核心位置，其他多元治理主体各负其责、衔接配合。然而，不同系统之间也存在一定的信息壁垒、观念分歧乃至利益争夺，影响了党中央权威和集中统一领导。在巡视监督中，很多部门领导班子及其成员都在巡视范围之内，有助于化解部门冲突、消解部门梗阻、突破部门利益，保障了党的领导横向到边。需要指出的是，政治整合与权威维护和充分发挥地方与部门的积极性、主动性并不矛盾。

（三）矛盾化解与社会稳定优势

追寻秩序被普遍认为是政治生活得以生成与存续的重要根源，无论是资产阶级思想家的自然状态假说，还是恩格斯的国家起源学说，秩序都被视为政治世界的核心范畴和目标指向。稳定的政治状态和安定的社会秩序是维护政治安全和推动政治发展的重要前提，也是实现有效国家建设与良善国家治理的基础性条件。从世界范围来看，“有的国家政通人和，具有合法性、组织性、有效性和稳定性，另一些国家在政治上则缺乏这些素质”[7]（p1）。政治稳定是塑造有效政府的基石，社会失序甚至无政府状态是失败国家的典型特征。当代中国是由超大规模执政党领导的空间巨大国家，社会稳定与国家安全是有力、有序、有效推进国家建设与现代化进程的关键要件与必要保障。尤其是在新时代，深受国内社会主要矛盾转化以及世界百年变局的深刻影响，社会不稳定因素依然较多并呈现新的特征。“各种矛盾风险挑战源、各类矛盾风险挑战点是相互交织、相互作用的。如果防范不及、应对不力，就会传导、叠加、演变、升级”[8]（p107），甚至会严重危及国家安全与社会稳定。因此，探寻化解社会矛盾、消解社会风险、纾解社会心理的有效路径，构建稳固安定的社会秩序对于现代国家治理意义重大。

巡视制度功能并非仅体现在政党内部治理维度，还表现为促进矛盾化解与维系社会稳定，这是巡视制度区别于其他党内监督制度的独特品格和鲜明优势。具体来看，其一，巡视监督拓宽了民众的利益表达渠道，有助于广泛动员群众积极有序表达诉求。相较于同级监督，巡视监督打破了组织的空间界限、突破了信息壁垒，超越了组织内部控制的局限性。将垂直或水平的传统权力监督关系转化为上下结合的互动监督模式，有机整合了多种监督形态和权力关系，实现了党内监督与人民监督的贯通融合，推动了党内民主与人民民主有效衔接、党的领导与人民当家作主深度结合。例如，巡视组设置信访小组受理有关党组织与党员干部的来信、来电、来访，开展民主测评与问卷调查，以“下沉一级”或“暗访”等灵活方式了解情况、获取线索、收集信息、检验证据。其二，巡视监督环节的完整性和系统性，是推动社会矛盾有效解决的重要保障。巡视监督不是临时性、单向性、碎片化的政治行为，而是“一个首尾相连、循环往复、螺旋上升的闭环结构”[9]（p5-16）。巡视监督的目的不仅仅局限于发现问题，更致力于推动问题解决。在巡视监督中，巡视了解与巡视反馈、巡视移交、巡视整改等环节紧密衔接、协同配合，加之巡视监督“回头看”等方式的创新运用，在很大程度上推动了群众诉求的有效解决和社会矛盾的积极化解。其三，巡视监督中的信息公开机制为人民群众了解、参与和评价巡视工作提供了关键支撑，有利于多元政治主体之间的信息交换与良性互动，从而促进政治与社会关系的团结稳定。

二、中国共产党巡视制度优势转化为治理效能的支撑条件

既有制度在维系与运作过程中会不同程度地受到制度设计者的有限理性、制度自身的路径依赖、制度执行场域的动态变革、制度执行者的行动偏差、制度约束者的规避应对等多重变量影响，制度优势与治理效能之间逐渐产生内在张力，亟需把制度优势更好转化为治理效能。这不仅需要制度的自我更新与调试，更有赖于关联条件的宏观支撑与多维推动。

（一）政党主导：巡视制度优势转化为治理效能的主体支撑

中国共产党是“将一盘散沙的中国社会重新凝聚为一个有机整体，并主导中国社会发展”[10]（p108），推动中国现代国家建设的支撑性主体力量。从中国由传统向现代转型的历史进程可以清楚发现，政党主导是中国国家建构与现代化建设的基本逻辑、核心特征与根本保证。就巡视制度而言，中国共产党始终在其建构、变革与实施过程中發挥着最为关键的作用。执政党的主导与推动，是把巡视制度优势转化为治理效能的首要前提与根本支撑。

其一，执政党为治理效能转化提供了政治引领。中国共产党作为以马克思主义为根本指导思想、致力于长期执政的使命型政党[11]（p38-49），超越了西方资产阶级政党的短期利益竞争和特殊利益夺取，以人民幸福和民族复兴为政治使命，以实现共产主义为发展理想。这一使命与理想，一方面，为巡视监督效能提升供给了内生动力，有助于解决制度僵化、制度空转等制度低效甚至失效现象，从而打破制度路径的锁定与既得利益的束缚，推动制度更新与再造。另一方面，为巡视制度的完善与治理效能转化指明了方向，明确了巡视监督的目标取向和行动遵循，使巡视监督既在党的全面领导下依规开展，又以坚持和加强党的全面领导为重要目的。

其二，执政党为治理效能转化提供了组织保障。机构与人员是组织要素的重要维度，也是使制度有效运转起来的关键。中国共产党自成立之始便是按照马克思列宁主义建党学说组织起来的具有强大战斗力的革命性政党，组织性和纪律性是其鲜明特征和显著优势。从一定意义上说，中国共产党的领导力、动员力、整合力等执政能力的充分发挥离不开系统全面且协同高效的组织体系与高素质党员干部队伍。巡视监督是一项系统性、复杂性党内监督行为，涉及多重治理层级、多元治理部门、多维治理关系，具有明显的跨层级、跨地域、跨部门等协同治理特征。中国共产党“总揽全局、协调各方”的领导核心作用及其纵横交织的全覆盖组织体系，是提升巡视监督效能的组织基石。

其三，执政党为治理效能转化提供了社会基础。破除单一主体治理模式、推进多元主体协同共治是现代国家治理的内在要求。当然，这并非表明多元主体的地位和功能没有差异。在当代中国，国家治理体系经过不断调适与变革，逐步形成了以中国共产党为核心的多元治理格局。正是由于治理主体的多元性，治理效能的提升也绝非某个单一主体的责任，必然要求参与其中的各项主体各负其责、各尽其能。巡视监督行为不仅局限于政党内部，而且有机整合了党内与党外、政党与国家、国家与社会等多重关系。因此，巡视监督效能的提升不能仅依靠党内力量，更需要广泛的社会动员和公众参与。中国共产党的领导为吸纳社会力量参与巡视监督创造了重要条件，一方面，党的性质、宗旨、目标、工作路线等是中国共产党获得社会支持、政治认同、人民信任的逻辑基础。另一方面，中国共产党领导人民建立国家、建设国家、治理国家的探索历程是增强执政党合法性的历史与实践依据。

（二）价值引领：巡视制度优势转化为治理效能的观念支撑

观念是人类思维活动的产物，从根本上产生于社会存在。但不可否认的是，观念对社会行为具有重要导向作用。现代的、正确的、契合的观念有助于推动政治发展、社会演进以及历史赓续，腐朽的、错误的、冲突的观念也可能引发政治衰败、社会失序乃至文明倒退。治理行为兼具价值性与工具性，不仅包含单纯的治理工具和方法，而且“首先体现为一定的价值理念”[12]（p57）。良政善治绝非仅简单通过更新治理手段便可轻易实现，也依靠现代治理观念的引领。把巡视制度优势转化为治理效能，还得益于人民中心观念、法治观念、系统观念等现代国家治理理念的有力支持。

其一，人民中心观念。民主作为全人类共同价值，是国家治理现代化的重要衡量标准和价值追求。但正像人类文明形态是多元的一样，民主的实现方式也是多样的。以人民为中心的发展理念是现代民主观念在新时代的创新性话语表达，具有深刻的中国意蕴和时代特征。人民中心观念，不仅强调中国共产党执政目的在于人民，也要求执政基础源于人民，同时明确执政效能的根本评价标准是人民的满意度和幸福感。人民中心观念，一方面有助于在保证必要保密与合法隐私的条件下提升巡视监督过程的公开性和回应性，不断扩大公众的知情权与参与度；另一方面有利于确保巡视监督方向、目的与人民意志有机统一，从而既保证了巡视监督为了人民，又把公众满意度作为检验巡视监督效能的出发点与落脚点。

其二，法治观念。现代国家治理的突出特征在于公共权力运行的非人格化倾向，法治化是国家治理现代化的重要标志与内在要求。新时代以来，法治观念创新发展，法治进程不断加快，法治成为现代国家治理的基本方式和鲜明品格。所谓法治观念，并不是抽象的意识形态，而是包含“规则观、权利观、公平观、伦理观、主体观”[13]等与之关联的多元观念在内的集成性思维系统。这一观念有利于与巡视监督有关的各行为主体厘清权责利之间的关系、维护利益相关者的合法权利、依据规则行使权力、按照程序履行职责、遵循事实公正监督、违反规定承担责任，从而做到既有为又不越位。

其三，系统观念。与传统国家的政治统治或管理相比，现代国家治理呈现出较为典型的主体多元性、结构多层性、过程精细性、手段多样性、环境不确定性等特征，面临着有效应对复杂性、系统性、风险性治理的挑战。从线性思维转向系统观念、从碎片化管理转向协同治理，成为推进现代国家治理转型的必然要求和重要内容。坚持系统观念，至少要从时间、空间、过程等维度系统把握事物发展规律，不断提升历史思维、全局思维和过程思维。巡视监督作为一项复杂治理行为涉及多重治理关系，如巡视组与巡视工作领导小组及巡视办关系、巡视组与被巡视党组织关系、巡视组与参与巡视的其他党政部门关系、巡视监督与其他类型监督关系等。因此，系统观念为巡视监督迈向更高水平的纵向贯通、横向协同、内外联动、方式融合、过程衔接提供了重要支撑。

（三）制度供给：巡视制度优势转化为治理效能的结构支撑

制度化是国家治理现代化的核心标志，“一个国家的运行过程、解决问题的能力与方式、应对危机的抉择、中央与地方政府的关系、国家与社会的关系，都是建立在一系列制度设施之上的”[14]（p9）。制度体系是制度优势转化为治理效能的关键载体和基本依托，制度优势蕴含于特定的制度体系之中，治理效能通过规范完整的制度体系及其有效执行得以充分显现。因此，科学完备、衔接匹配的制度体系是把制度优势转化为治理效能的基础性条件和结构性支撑。从巡视制度来看，巡视制度体系的有效供给既包括巡视监督核心制度的完善，也包括与之密切关联的其他重要制度的衔接。

一方面，巡视监督核心制度的创新完善是治理效能转化的内部结构支撑。《中国共产党巡视工作条例》是巡视监督的核心规范和基础规则，其科学完备水平直接关系巡视监督效能。巡视制度作为一项具有历史延续性的党内法规，伴随党的历史演进不断变迁。其始创于新民主主义革命时期，曲折发展于社会主义革命和建设时期，恢复完善于改革开放和社会主义现代化建设新时期，集成创新于中国特色社会主义新时代。在长时段的历史变迁中，巡视制度呈现出尤为明显的适应性变革特征，具备了较强的自我革新与完善能力。具体来看，巡视主体专职化、巡视对象广域化、巡视程序规范化、巡视方法多元化、巡视功能聚焦化、巡视权责一致化等是巡视制度变迁的主要宏观特征和基本演进趋势[15]（p127-140）。巡视制度的日益完備与现代转型，有力地保障了巡视监督在不同时期取得相应成效，为巡视监督效能的继续提升奠定了结构性基础。

另一方面，巡视监督关联制度的匹配衔接是治理效能转化的外部结构支撑。在现代国家的复杂性治理过程中，治理主体多元互动、权力关系交织联结。作为规范行为主体权责利之间结构关系和秩序状态的制度，往往以制度网络或制度系统的形式存在并相互影响，层次化、体系化、网络化是制度发展的重要取向。因此，制度体系的优化与健全，不仅需要核心制度的革新，还深受与其匹配衔接的外部关联制度的推动与支持。巡视在党和国家权力监督体系中居于战略位置，“是制度化系统化统合党和国家监督体系、盘活监督资源、形成监督合力的重要枢纽和抓手”[16]（p51-59）。巡视制度体系的健全既与党内监督制度、党的全面领导制度等宏观制度体系密切相关，还关系到巡视监督各环节、各主体、各领域的诸多具体配套制度。例如，线索移交和办理反馈机制、中央巡视组组长库机制、反洗钱查询机制、约谈询问机制、信访应急处理机制等[17]（p90）。

三、中国共产党巡视制度优势转化为治理效能的责任机制

把制度优势转化为治理效能不仅需要宏观条件支撑，还依赖具体的实现机制。“建立健全自我革命的执行责任机制，是确保自我革命制度体系有效运作的重要手段。”[18]（p50-58）责任机制建设是增强制度执行力、推动治理效能转化的关键举措。因此，加快构建“划分责任、履行责任、监督责任、追究责任”的全链条、全领域、全覆盖的全过程责任机制对于巡视监督效能提升十分重要。

（一）精准厘定责任：巡视监督责任机制建设的基础环节

科学合理、清晰明确的责任划分是责任机制构建的基本前提，责任冲突、责任空隙等责任混乱现象严重影响制度执行力进而制约治理效能的实现。“当任何人都不知道谁应负责的时候责任就等于零。”[19]（p189）因此，精准厘定责任是完善巡视监督责任机制、提升巡视监督效能的基础环节。一方面，坚持“因需确权、以权定责”。在现代政治生活中，公共权力与公共责任密切相关，权责一致是公共权责关系的科学目标和合理形态。公共权力行使者应当是公共责任履行者，“谁握有权柄，谁就得履行相应的公共责任”[20]（p192）。正像“既不容许存在‘无义务的权利（即特权），也不应当存在‘无权利的义务（即奴役）”[21]（p140）一样，既不能存在“无责任的”公共权力，也不应存在“无权力的”公共责任。否则，要么容易导致专制暴政，要么出现失败国家。此外，妥善处理权责关系的结构性失衡困境即“权大责小”或“权小责大”也是确保权力规范有效行使与公共利益实现的重要保障。精准厘定责任不仅需要“因需确权”，依据治理环境变化和治理实践需要合理配置与优化公共权力结构；还要基于权责一致原则“以权定责”，保证所有权力都在与之相匹配的责任约束下行使，任何责任均在相应权力的行使中严格履行。从巡视监督来看，其一，巡视监督包含从中央到地方、从政党到社会的纵横双向多元主体，涉及多重权力运作环节，呈现出复杂交织的权力关系网络。随着巡视监督任务更加繁重、难度日益增加、功能显著聚焦、过程趋于协同，更需不断优化巡视监督的权力格局。其二，根据巡视监督主体的权力规模和结构，科学设定各权力行使主体的职责分工，明确“应做何事、所负何责”，确保权责匹配、覆盖全面、边界清晰。既要防止责任因交叉重叠而被削弱，也要避免出现责任“真空”而失去功能。

另一方面，坚持“权责法定、动态调适”。精准厘定责任并非权责一致基础上的暂时性或阶段性责任划分，而是需要将科学划分的权力和责任加以固定化、制度化乃至法治化即“权责法定”，从而切实提升权责配置的稳定性、持久性、规范性，真正使权力行使的各主体、全过程、诸领域都有制度化责任的规制和约束。当然，权责结构与配置格局并不是一成不变、刻板僵化的。在实现“权责法定”基础上，还应注重法定化权责关系的动态调适，既充分保证多元主体各负其责，也要考虑主体间的协同合作。对于巡视监督而言，其一，推进权责清单制度是“权责法定”的关键措施。将各相关权力主体的机构设置、职权责任、运作程序等按照清单的方式予以细化明确并在法定范围内公开，最大限度减少权力缺位、权力滥用、履责不力、失责规避等行为。例如，将巡视组内部各工作模块如谈话组、信访组的权责具体化、精细化、制度化。其二，巡视监督不仅需要权力主体明确自身权责，也应看到，作为复杂性治理的巡视监督离不开主体间的协调合作、有机互动。建立健全各项协调配合机制，动态调整相应权责尤为必要。

（二）提升履责能力：巡视监督责任机制建设的关键向度

履责能力建设是责任机制构建的关键路径，行动者能否完整准确履行既定责任是影响治理效能的核心变量。把巡视制度优势转化为治理效能，迫切需要提升巡视监督各关联主体的履责能力。一方面，规范巡视监督主体的选拔调配机制。选配责任意识强、履责能力优的干部进入巡视监督队伍是提升巡视工作人员履责能力的有效举措。具体来看，其一，科学制定巡视干部的选配标准。巡视监督兼具强烈政治性和高度专业性，巡视干部的选配更要突出政治标准和专业标准。在政治标准方面，巡视干部的政治忠诚、政治纪律、政治能力等不仅关系巡视监督效能，更严重影响执政党的政治信任和政治权威。在专业标准方面，对不同业务部门开展巡视监督，必然要求巡视干部具备更强的专业素质，否则难以发现真实线索和行动偏差。其二，拓展与规范巡视干部选配方式。巡视监督涉及多部门、多层级、多流程，任务繁重、时间紧迫。此外，巡视监督并非科层制结构下的政策执行与常规治理，而是对相关党组织和领导干部的监督与检查。因此，丰富和拓展巡视干部选配方式，构建专兼结合、优质高效、分类管理、统筹调配、动态调整的巡视队伍尤为重要。这既能够充分满足巡视监督的人力需求，又有助于打破利益网络束缚。

另一方面，完善巡视监督主体的教育培训机制。执政党的干部教育培训体系，“直接关系到中共的执政能力和国家治理能力”[22]（p5-11）。特别是对巡视监督来说，巡视队伍中兼职人员数量较多，来自党和国家机关的诸多部门、不同层级乃至不同地域，呈现出较为显著的差异化特征。部分人员相对缺乏巡视监督经验，甚至在开展巡视工作前并不十分了解党和国家的监督体制和运行机制，对于巡视制度和相关政策法规也掌握不足。因此，加强对巡视监督主体的全过程、全时段、全方位教育培训意义重大。其一，在教育培训内容方面，着重围绕巡视监督所需的核心能力要求开展高质量、常态化、有针对性的教育培训，着力提升巡视干部的政治能力、专业能力、调查研究能力、数据整理能力、因果分析能力、协调合作能力、风险治理能力、群众工作能力等。其二，在教育培训方式方面，构建常规性与过程性相结合的教育培训模式，既充分发挥现有数量庞大且相对完备的干部培训体系如党校（行政学院）的功能，又要在巡视监督的全过程中进行更具针对性、及时性、专业性的教育培训。

（三）强化监督问责：巡视监督责任机制建设的必要保障

高效行使权力与全面规制权力同时并举，是现代国家治理的内在要求。监督与问责作为责任机制建设的必要环节，是推动责任有效履行的外部保障。当然，权力监督不能仅局限于决策与执行环节，也应加强对监督权的监督，破解“谁来监督监督者”[23]（p172-177）难题。巡视监督人员既是权力监督主体，也是被监督和问责的应然对象。在巡视监督实践中，巡视干部也存在着“跑风漏气”“以巡谋私”“超越权限”等失责风险[24]（p226-227）。因此，系统完备、规范精准的监督与问责机制是巡视监督责任有效落实的重要保证。

一方面，推进监督机制全覆盖。监督是发现失责行为的重要手段，也是触发官员问责的关键机制，构建覆盖全员、全程、全域的监督体系对于推动责任落实和效能实现尤为重要。其一，监督对象覆盖全面。巡视监督中的任何责任主体都是被监督的对象，只要承担责任就应该受到监督。具体而言，派出巡视组的党组织、巡视工作领导小组、巡视工作领导小组办公室、巡视组、被巡视党组织等组织机构及其成员均需接受监督。其二，监督主体多元参与。对巡视监督权的监督涵盖多元主体，既有内部监督主体又有外部监督力量。既要不断完善组织内部的控制机制，又要充分发挥社会力量，促进各种监督主体信息联通、资源融通、机制贯通，真正衔接有序、协同联动、发挥合力。其三，履责全程闭环监督。责任履行全过程均应受到严密监督，责任履行到何处，监督就应跟到哪里。巡视工作涉及的各主要环节如问题线索的收集、分析、汇报、反馈、追踪、解决，以及不同环节内的具体流程均应构建和完善监督机制。

另一方面，增强问责机制精准性。问责是责任履行的核心保证，有助于提升失责成本、形成强大震慑、产生边际效应。问责贵在科学精准、规范有效。其一，确保问责主体完整性。责任追究方式的完整性，是实现精准问责的重要前提。在现代社会，人类的社会角色呈现多元化特征，所需承担责任的类型随之复杂多样，问责主体与责任追究方式也相应多元。对于巡视过程中组织或人员的问责，存在党内问责、政治问责、法律问责、社会问责等多种方式。既要避免问责简单化即以某种问责代替其他问责，也不能出现问责泛化、扩大化。其二，确保问责程序规范性。问责程序的科学规范、严密有序，是实现精准问责的关键所在。问责机制是由启动、调查、救济、复出等多重环节构成的规范有机体，完善巡视监督责任追究程序，需要着重围绕各问责环节制定具有规范性、可操作性的实施规则，保证责任追究的全过程有章可循、有规可依。其三，确保问责结果公正性。问责结果的公平正义，是精准问责的根本体现。既不能包庇纵容、息事宁人，也不应过度问责、施加非必要惩罚。坚持权责一致、错罚相当原则，秉承严管厚爱相结合、问责容错相统一。在充分发挥惩罚的正向功能的同时，应防止出现因惩罚而产生的负面效应，从而推动责任追究公正有效。

綜上所述，中国共产党巡视制度在历史演进与实践发展中彰显出显著优势，对推进政党治理现代化和现代国家建设发挥了独特功能。为了进一步适应新时代党和国家监督实践的创新发展，以及政治监督具体化、精准化、常态化的实践要求，亟需把巡视制度优势更好转化为治理效能。政党主导、价值引领、制度供给是治理效能转化的主体、观念和结构支撑，回答了巡视制度优势“何以可能”转化为治理效能的关键问题。精准厘定责任、提升履责能力、强化监督问责作为巡视监督责任机制建设的三重向度，探索了巡视制度优势如何转化为治理效能的可能答案。当然，对于把巡视制度优势转化为治理效能实现路径的其他维度分析有待持续关注。

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责任编辑   申   华

基金项目：国家社科基金一般项目“新制度主义政治学理论源流与方法变革研究”（19BZZ013）。

作者简介：杨楠（1993—），男，东北师范大学马克思主义学部讲师。