海南自由贸易港建设中民族地区基层治理法治化探究

刘 蓉

(吉林大学 法学院,长春 130012)

党的二十大发出“全面推进国家各方面工作法治化”的前进号令。这既是未来五年实现“中国特色社会主义法治体系更加完善”目标任务的应有之义,也是“坚持全面依法治国、推进法治中国建设”工作部署的预期成效和检验标准。实现国家工作法治化,是新世纪以来中国特色社会主义法治建设的一条主线[1]。习近平法治思想强调,“共同推进”“一体建设”是全面依法治国的工作布局,而民族地区治理法治化是其中重要的组成部分,民族地区的法治化建设同时也是实现各民族共同富裕的基本切入点和发力点。基层治理作为现代国家治理体系的重要组成部分,蕴含着十分丰富的法理意蕴,因此,推进基层治理法治化不仅是实现国家治理现代化的关键,也是更好支撑高质量乡村发展与振兴最有力的保障,更是顺应海南民族地区人民美好生活向往的现实要求。

一、海南民族地区基层治理法治化建设的语境分析

海南是一个多民族聚居的省份,生活着汉族、黎族、苗族、回族等多个民族。现有乐东、陵水、昌江、保亭、琼中、白沙6个民族自治县,适用民族自治地方规定的五指山市、东方市,享受民族自治地方政策的三亚市,以及享受民族乡待遇的10个少数民族聚居镇,少数民族人口158.3万,占全省总人口的15.7%,民族地区陆地面积占全省陆地面积的48.8%。海南民族地区坚持以铸牢中华民族共同体意识为主线,各族群众平等互助、团结奋斗、锐意进取,在综合经济实力显著提升的同时民族关系更加巩固。因此,在海南地区不断发展与探索的进程中,法治是其基层善治的必然选择。

随着海南地区各项经济与公共政策的出台,近几年围绕海南自由贸易港建设中的法律法规问题以及司法改革问题引起了学术界广泛而持续的关注,然而针对海南民族地区的法律文化以及与之相关的基层社会治理的探讨则十分有限。关于海南少数民族法文化和社会治理的研究,目前尚无系统性的研究成果,零散的研究内容分布于传世文献和近代学者的相关研究之中。在历史上,最早的研究可追溯到宋代苏过所著的《论海南黎事书》,其中对于海南少数民族地区的风俗与族规有所涉及,但以上两部著作并非严谨的学术专著,仅限于以见闻录的形式介绍中国古代与近代时期海南地区的风土人情、社会结构、物产资源概况。自2019年以来,伴随着海南自由贸易港的快速建设,出现了多篇从文化视角和海南地区法治建设为主题的学术成果,为海南自由贸易港法治完善提出一系列的可能方向,但以上内容仅从单一层面开展研究,对于海南少数民族地区基层社会治理与法治化则谈及甚少,因此有必要结合海南地区少数民族的实际情况开展研究。

通过上文论述可知,海南民族地区基层治理法治化的研究是一个迫切同时也极具挑战性的课题。基层治理法治化是国家治理现代化的重要内容与基本要求,而基于少数民族地区则是推进国家治理体系和治理能力现代化题中应有之意。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,是实现党对基层治理法治化领导的思想路径。注重基层治理中党内法规同国家制定法、软法和公共政策等规范的协同,是实现党领导基层治理法治化的规范路径[2]。

二、海南民族地区基层治理法治化在自贸港建设中面临的挑战

推进民族地区基层治理法治化进程对建设法治中国有着重要的意义。本文首先梳理了我国基层治理理念从“人治”到“法治”变迁背后的政府政策导向与法治文化价值理念,并着重进一步分析海南少数民族地区基层治理法治化所面临的困境:民族习惯法与制定法的冲突、民族法治体系不协调以及大数据时代官僚体系的“体制性迟钝”与民族政治“效率需求”的矛盾。这三个方面的因素相互耦合形成复杂的体制性难题,严重阻滞我国民族问题治理体系和治理能力的现代化进程。

(一)自贸港建设中民族习惯法的冲突与调适

少数民族习惯法独立于国家制定法之外,刻在了少数民族群众的心里。海南同其他边境地区一样,属于多民族聚居的省份,交通相较其余省份而言相对闭塞,在海南自由贸易港建设过程中,地理环境与历史发展条件使其至今保留着独特的少数民族法文化。如“峒长”选举制度、“少棍”“来捞”等部分在社会组织与婚姻民事等方面形成的习惯法虽具有强烈民族特性但在基层治理上不利于法治化的推进。

基层治理法治化的推进并非抛弃民族传统,近年来提倡的民族观是协调民族关系的引领和支撑。我们要准确界定民族文化精粹与糟粕,实现民族观下的文化扬弃[3]。综观我国的民族法制研究,单纯就西南、西北少数民族的习惯法和法文化进行的研究较多,而紧扣自贸港背景下少数民族地区社会治理与法文化的关系,同时对与汉文化融合日深、与现代文明互动频繁的少数民族地区社会治理现状的探讨则缺乏深入的调查与系统研究。在海南自贸港建设的背景下,海南少数民族地区人民在文化与生活方式上与外界产生的体制性不协调难题应如何化解,习惯法与制定法的冲突应如何在民族法治体系上进行调适,如何在保留民族特征的基础上推动治理理念由“人治”到“法治”,这些都需要突破法理上的困局,成为亟待解决的难题。

(二)大数据时代治理主体综合素养有待提升

民族地区基层治理法治化建设是一项长期复杂的综合性工程,海南民族地区地处偏远限制了人们的思维视野,其思维方式也较为保守,一些受过高等教育的干部在跟进国家统一部署的各项工作任务时具有较强的数据分析和决策能力,但民族地区基层治理的大部分机关工作人员在短期内因法治思维与多学科思维的欠缺无法胜任一些工作,导致“体制性迟钝”甚至与群众矛盾冲突的增加。

2018年4月13日,习近平总书记在海南省政务数据中心考察,强调加快政府大数据平台建设是提高社会治理能力和水平的迫切要求。希望海南继续在大数据建设上积极探索,创造更多经验[4]。2018年,海南先后出台的《海南省公共信息资源管理办法》《海南省公共信息资源安全使用管理办法》《海南省大数据开发应用条例》等法规,从制度层面优化全省大数据发展环境,让大数据管理有法可依。大数据给基层治理法治化既带来了机遇也带来了挑战。加强基层治理能力,需要现代管理思想的融入,借助大数据,促进传统管理模式与信息化的融合,这正是民族地区基层治理主体因客观条件所限相对欠缺的部分。大数据可提高基层治理的效率,若民族地区能够广泛推行使用“海易办”等平台,可大大提升基层治理效率;大数据亦也可规范基层执法,若民族地区在对社会问题和潜在民族矛盾进行数字化分析和处理,有利于构建具有人文性关怀的民族特色基层治理体系;大数据有助于提高基层民众法律意识,若基层公共治理部门有效利用互联网可加速信息传播的效率,提升当地民众法律意识与参与能力。然而,现实中个别基层治理工作人员由于缺乏对复杂治理难题的充分理解,对大数据治理模式也并非完全了解,使得其在基层治理过程中更倾向于短期且容易操作的方案,甚至在对制度化手段不明晰的情况下更易于以破坏法治为代价处理较为复杂的民族事务,此为制约海南民族地区事务治理法治化的重要因素。

三、海南民族地区基层治理法治化探索路径

通过对海南民族地区基层治理法治化的进一步研究,可以在以下三个方面有所突破。当前,海南民族地区现有民族立法已不足以解决现有矛盾,应考虑调整立法思路,逐步构建海南自由贸易港背景下海南少数民族地区的社会治理机制;新时代“枫桥经验”被写入了党的二十大报告中,借鉴其经验,基层少数民族权益法治保障也将不断提升;在新理念的引导下,民族地区基层治理体系应实现更深层的相互融通,以推进国家治理现代化。

(一)调整民族立法思路,逐步构建海南自由贸易港背景下海南少数民族地区的社会治理机制

海南省民族宗教事务委员会在2022年初印发的《海南省民族工作高质量发展“十四五”规划》中提到,推进民族事务治理体系和治理能力现代化,其中第一条便是“提升民族事务治理法治化水平”。而健全民族工作法规体系的根本是保证在民族自治的层面有法可依。海南省共有以下三部地方性民族事务自治条例和单行条例:《海南省少数民族文化保护与开发条例》《海南省散居少数民族权益保障规定》以及《海南省实施〈中华人民共和国区域自治法〉若干规定》。在研究修订时,要根据不断发展的少数民族尤其是黎族习惯法调整立法思路,突破法理的困局。在对海南民族地区进行法治与法律文化研究时,笔者发现以法治建设和法律文化考察为先导的立法与司法改革无疑为海南自由贸易港建设提供了可靠的法律制度保障,同时对于海南地区法律文化和治理机制的探讨也为进一步发展中国当代特色社会主义法治理论提供了重要的法律资源。从海南省已发布的相关规定来看,虽已行使民族自治地方立法权,但在基层治理法治化方面民族特色未完全体现出来。除农历三月设置为海南省民族团结进步宣传月、农历三月三日节日放假并举办节庆活动外,并未在立法及司法层面对少数民族习俗方面给予足够的理解与调整。

同时应注意,地方性法规制定的过程因需大量调研而需要经历长期过程才能出台,近年来对于海南省三亚市、东方市以及五指山市,有关于保亭、琼中2个黎族苗族自治县,以及昌江、白沙、乐东、陵水4个黎族自治县等地区对黎族、苗族、回族群体较为全面的田野调查报告陆续问世,积累了大量的海南省少数民族地区社会治理现状的第一手调查资料,可供进一步深入调查提供线索,现有能够反映海南少数民族历史文化以及现有海南少数民族文化活态的著作、档案、传世文献,近几年来的整理工作取得进一步的突破,如《黎族古代历史资料》《海南史要览》等,大量文献材料以及相关研究成果的问世,为化解少数民族地方性的习惯法同自贸港法治建设中的现实冲突提出切实可行的方案,为海南地区法文化与社会治理的进一步研究提供了必要资料保障。社会治理的目标是最大限度地增加和谐因素,而民族地区基层社会治理方式的创新在我国社会转型的大背景下,需要海南省在经济增长方式转变的同时关注民主法治建设,如健全民族法监督制度、完善责任追究机制、建立综合性民族事务治理应用平台等。

(二)借鉴新时代“枫桥经验”探析基层治理法治化具体路径

“枫桥经验”有三句话可适用于海南民族地区基层治理:矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位。首先,枫桥在各部门甚至企业建立了调解组织调处民间纠纷,这样由党政牵头、依靠群众化解矛盾的方式可以在短期内有效预防纠纷,长期维护该地区稳定。

其次,枫桥镇每年都在健全工作机制,在网络普法工作方面不断创新,法治宣传教育每年投入高达20余万元。提高民族事务治理人员队伍的法治素养的同时,加大对少数民族群众的法治宣传教育力度可以全方位加强与提升治理能力。海南可在三月三节日庆典时有意识地增加法律知识宣传与竞答活动,将与法治相关的内容融入节庆活动,帮助民族地区民众以最快的方式理解与接受“枫桥经验”所蕴含的法治思维。

再次,“送法下乡”活动致力于平衡和调节法律的普适性和农村地方之间的矛盾,民族地区作为基层治理的重点与难点需要法律援助服务适当程度的倾斜,帮助民族群众解决困难,树立法治思维,学会运用法律的手段保护自己并维护自身权益。

最后,新时代“枫桥经验”社会治理的经验包含五个坚持,其中坚持自治、法治、德治、智治“四治融合”是新时代“枫桥经验”升华的主要路径,海南民族地区若能创立新的机制或模式,将会丰富新时代“枫桥经验”新的民族适用领域与多民族的运用方式。

(三)加强基层治理体系融合与链接,实现资源有效衔接

在各民族间,作为重要的社会治理参与主体,当地少数民族干部是重要的政治资源,也是重要的社会资源,更是基层治理的重要参与者与实践者。选取少数民族人士参与基层治理是我国民族事务工作应对诸多挑战的现实需要,少数民族人才在各地区间的流动可推动海南民族地区基层治理特色发展。国家治理体系包含不同民族地区基层治理体系,各地区若想实现资源有效融通可由国家统筹建立跨省互助机制。而作为拥有深层次内涵的法文化,海南要重视“民间法”和本土资源的挖掘,可以借鉴现阶段较为成熟的少数民族法文化研究,例如,以满族为例的少数民族法文化研究对满族法文化的历史进行理论梳理,将其凝练为“自然法文化观”“战争法文化观”“家族法文化观”,并阐释了其发展逻辑。

在新理念的引导下,以发展解决治理问题,能推进加强治理能力全方位提升。可借助疫情期间管理便利收集与统计民族地区基础数据,形成民族信息相关数据库,再通过法治化与科学化的改革在海南省数据信息平台的基础上构建民族地区民族事务的一站式服务体系,加快推进“数字法治,智慧司法”建设。在把信息与数据融入民族地区基层治理时要对科技风险加以有效规制,鼓励党员领导干部学习相关知识,掌握新兴技术的基本原理,各地区职能部门间加强沟通,尽可能降低基层治理工作负担,实现各部分资源有效衔接。

四、结束语

在对民族地区基层治理法治化进行语境分析的基础上,我们认清了现阶段治理所面临的困境,在我国推行民族事务基层治理法治化具有必要性及可行性。民族地区基层法治经历了不同的发展阶段,当前,应在立法上调整民族立法思路,考量少数民族特色,并在借鉴新时代“枫桥经验”基础上做到矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位。近年来在新理念的引导下,海南在民族地区基层治理方面取得了巨大成就,逐渐实现了基层法治的蜕变与振兴。