“商量政府”:中国式现代政府理论初探

汪仕凯

(复旦大学国际关系与公共事务学院,上海 200433)

政府是国家的正式代表。在中国共产党领导的治国理政中,行政机关诚然是政府的基本构成部分,但是行政机关不等于政府,中国共产党和行政机关共同构成了当代中国政府。至少,党委和行政机关共同构成了当代中国政府的核心内容。当代中国政府的此种特殊构成,使其在具有现代政府一般特点的同时又和其他国家的现代政府区别开来。这就意味着,当前政治学和公共管理学所提供的政府理论尽管能够解释当代中国政府的某些侧面,却不能为其提供整体的阐释。当代中国政府有效解决了现代化进程中各种错综复杂的问题,推动我国经济和社会发展取得了巨大成就,因此创造中国式现代政府理论实属必要。党的二十大报告指出,把握好习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论,“必须坚持自信自立”(1)习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,《人民日报》2022年10月26日。,一方面要坚持对当代中国政府的制度自信,另一方面又要从理论上对当代中国政府进行解答,从而做到理论自信。根据当代中国政府的历史经验和现实实践,本文认为可以用“商量政府”对当代中国政府进行理论化表达。

一、“商量政府”的起源与发展

当代中国政府是中国共产党领导革命取得胜利的产物,革命过程中形成的群众路线和统一战线构成了中国共产党构造当代中国政府的重要资源,从而在基础上塑造了“商量政府”的基本框架。在当代中国政府为因应经济与社会变迁而实现发展的过程中,“商量政府”的基本框架蕴藏的治理效能得到了进一步挖掘。与此同时,各种新资源也陆续被添加到“商量政府”的框架中,从而使当代中国政府越来越现代化,“商量政府”的形态越来越成熟。可以说,当代中国政府既是中国式现代化的产物,同时又是中国式现代化的重要支撑力量。当代中国政府所具有的现代化的一般特征早已成为了研究的焦点(2)赵静、薛澜:《回应式议程设置模式——基于中国公共政策转型一类案例的分析》,《政治学研究》2017年第3期。,但当代中国政府所具有的现代化的中国特点——“商量政府”,则尚未得到学术研究的足够重视。

(一)“商量政府”的起源

众所周知,中国共产党是以社会革命的方式创建新中国的。社会革命的关键内容是中国共产党从中国社会的各种阶层中动员和整合出足够的力量,否则不足以推动社会革命并最终取得胜利。中国共产党在领导革命时面对的中国社会是一个规模巨大、地域差异性大但工人阶级和资产阶级力量都很弱小的落后社会,要从这样的社会中凝聚起足以支撑革命的力量,不仅需要中国共产党的领导,更需要其发挥政治创造性。群众路线和统一战线是中国共产党面对落后的中国近代社会而进行的两大成功的政治创造。中国共产党在领导社会革命时,一方面通过群众路线来凝聚工农联盟,另一方面则通过统一战线来团结城市小资产阶级和民族资产阶级,从而构造出了由绝大多数中国民众组成的革命大军。

群众路线和统一战线是在社会革命中发挥动员和整合作用的关键机制,而群众路线和统一战线的基本内容就是中国共产党同民众之间的持续广泛协商。协商就是商量,这表明“商量政府”的因子早在革命建国时期就已经形成。有学者指出,商量作为一种思维方式是中国共产党在领导革命的过程中就形成的中国政治形态的“元思维”(3)文梓浩、王衡:《中国式现代化进程中的商量思维:内涵、实践与功能》,《统一战线学研究》2023年第1期。。中国共产党运用商量思维创造群众路线和统一战线是问题的一个方面,更为重要的方面是,蕴藏着商量思维的群众路线和统一战线在政治实践中发挥出强大的效能,从而证明了以商量思维来解决各种复杂问题的有效性,进而才能使商量作为中国政治形态的“元思维”在革命胜利之后的政府建构中发挥重要作用。

群众路线是中国共产党区别于一般政党的显著标志,就其要义而论就是中国共产党同广大工农群众密切结合在一起,一方面根据群众需求制定政策,另一方面在依靠群众贯彻政策的过程中检验政策,进而实现中国共产党的正确领导。而且,中国共产党只有在能够实现正确领导的基础上才能真正同广大群众密切结合在一起(4)汪仕凯:《将人民带回中国政治研究》,《政治学研究》2023年第2期。。群众路线作为实现中国共产党正确领导的政治机制之所以能够发挥如此重要的作用,就是因为群众路线的基本内容是协商即商量,也就是党和群众进行商量。由此可见,中国共产党贯彻群众路线并非是一个以党为主体、以群众为客体的单向过程,而是以党和广大群众共为主体、以恰当的决策为客体、主体围绕着客体进行广泛协商的双向互动的政治过程。

毛泽东对群众路线的协商性质曾有过精辟论述:“教育每一位同志热爱人民群众,细心地倾听群众的呼声;每到一地,就和那里的群众打成一片,不是高踞于群众之上,而是深入群众之中;根据群众的觉悟程度,去启发和提高群众的觉悟,在群众出于内心自愿的原则之下,帮助群众逐步地组织起来,逐步地展开为当时当地内外环境所许可的一切必要的斗争。在一切工作中,命令主义是错误的,因为它超过群众的觉悟程度,违反了群众的自愿原则,害了急性病。我们的同志不要以为自己了解了的东西,广大群众也和自己一样都了解了。群众是否已经了解并且是否愿意行动起来,要到群众中去考察才会知道。如果我们这样做,就可以避免命令主义。在一切工作中,尾巴主义也是错误的,因为它落后于群众的觉悟程度,违反了领导群众前进一步的原则,害了慢性病。我们的同志不要以为自己还不了解的东西,群众也一概不了解。”(5)《毛泽东选集》第3卷,北京:人民出版社,1991年版,第1095—1096页。要言之,中国共产党同广大群众进行广泛的持续的协商,才能避免命令主义和尾巴主义。只有在贯彻落实群众路线的基础上,中国共产党才能实现正确领导,并且领导广大群众前进一步。

协商同样是统一战线的基本内容。虽然城市小资产阶级和民族资产阶级的规模远小于工农大众,但是他们具有一定的社会地位、经济或者文化资源,其中持革命立场的一部分人“在现阶段的中国革命中常常起着先锋的和桥梁的作用”(6)《毛泽东选集》第2卷,北京:人民出版社,1991年版,第641、526页。。与此同时,代表民族资产阶级和城市小资产阶级利益的政党,同样在政治上有着重要影响。因此,为了在最大程度上团结一切可以团结的力量共同革命,中国共产党就必须建立范围广泛的统一战线。毛泽东就指出:“在一切有愿意和我们合作的民主党派和民主人士存在的地方,共产党员必须采取和他们一道商量问题和一道工作的态度。那种独断专行,把同盟者置之不理的态度,是不对的。一个好的共产党员,必须善于照顾全局,善于照顾多数,并善于和同盟者一道工作。”(7)《毛泽东选集》第2卷,北京:人民出版社,1991年版,第641、526页。只有通过协商,中国共产党才能巩固和发展与同盟者的关系,在抓住主要矛盾的同时照顾到全局。更明确地说,只有通过协商,中国共产党才能团结最广泛的力量,才能壮大自己的力量。

(二)“商量政府”的发展

协商是中国共产党完成革命战争向和平建设转换的基本政治程序,创建新中国的政治程序就是中国人民政治协商会议。政治协商会议汇聚了所有爱国的、革命的、进步的力量,其召开是中国共产党长期践行群众路线和统一战线的结果。中国人民政治协商会议将社会革命的成果确定下来,并且通过协商程序将其转化为当代中国政府。与此同时,协商也从起源于革命的政治机制发展成为当代中国政府的内在构成部分,并继续作为支撑当代中国政府运转的机制发挥重要作用。进而论之,当代中国政府不仅将革命中形成并且支撑革命的协商作为自己的内容,并且本身也是通过协商程序建立的,所以当代中国政府在起源和发展上都是由协商塑造的。以毛泽东为代表的中国共产党人对此有深刻的认识,在社会主义制度确立之后分析当代中国政府时,毛泽东就总结说:“我们政府的性格,你们也都摸熟了,是跟人民商量办事的,是跟工人、农民、资本家、民主党派商量办事的,可以叫它个商量政府”(8)《毛泽东文集》第7卷,北京:人民出版社,1999年版,第178页。。“商量政府”集中概括了当代中国政府的特性,使其不同于一般现代政府,所以笔者才主张以“商量政府”来对当代中国政府进行理论概括。

从改革开放伊始,为了适应经济与社会发展的客观需要,当代中国政府进行了一系列的机构重组和职能更新,而社会主义市场经济则更是对当代中国政府形成了系统性的挑战。为了满足改革、发展、稳定的需要,新的法律程序、管理技术、行政机构、公共职能、社会价值、民众需求等要素被整合进来,因此当代中国政府越来越现代化了,科学决策、依法决策、民主决策几乎占据了当代中国政府的全部活动空间。然而,同政府现代化一起发生的重要变化是行政生态的重塑。“行政生态在20世纪80年代后却发生了一个从以政府为中心到以公众为中心的变化”,这就意味着必须“从超越政府的角度”去理解当代中国政府的现代化(9)竺乾威:《理解公共行政的新维度:政府与社会的互动》,《中国行政管理》2020年第3期。。当代中国政府所处的“行政生态”其实就是国家与社会协调、多元主体互动合作的“生态”,它“强调政府、社会组织、公民等多元主体在公共事务过程中的合作与互动,提倡共同发挥社会秩序管理、公共服务、民主监督等作用”(10)朱光磊:《全面深化改革进程中的中国新治理观》,《中国社会科学》2017年第4期。。

行政生态的重塑彰显出治理在当代中国政府中占据着关键位置,而治理的本质则在于不同主体之间的合作。合作的基础在于协商,合作的过程也在于协商,没有协商就不可能有良好的治理。由此可见,当代中国政府的现代化变革非但没有改变其与生俱来的“商量政府”特性,反而由于现代化改革带来的行政生态重塑进一步强化了其对协商的需求。习近平总书记指出:“有事好商量,众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数,是人民民主的真谛。涉及人民利益的事情,要在人民内部商量好怎么办,不商量或者商量不够,要想把事情办成办好是很难的。我们要坚持有事多商量,遇事多商量,做事多商量,商量得越多越深入越好。涉及全国各族人民利益的事情,要在全体人民和全社会中广泛商量;涉及一个地方人民群众利益的事情,要在这个地方的人民群众中广泛商量;涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情,要在这部分群众中广泛商量;涉及基层群众利益的事情,要在基层群众中广泛商量。”(11)《习近平谈治国理政》第2卷,北京:外文出版社,2017年版,第292—293页。不言而喻,商量不仅是当代中国政府的特性从而蕴藏在政治实践中,而且是在中国特色社会主义新时代必须进一步深化发展、系统提升的政府特质。

协商作为体现人民民主真谛、能够在当代中国政治中发挥有效作用的普遍化机制,伴随其在当代中国政府中的全面推广和深入发展,将对当代中国政府产生重大影响。党的二十大报告指出,要全面发展协商民主,“完善协商民主体系,统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商,健全各种制度化协商平台,推进协商民主广泛多层制度化发展”(12)习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,《人民日报》2022年10月26日。。广泛多层制度化的协商既是当代中国政府商量特性的集中体现,又是推动当代中国政府商量特性发展成熟定型的根本资源。进而论之,广泛多层制度化的协商能够将“商量政府”提升到新的状态。

根据上述权威论述可以发现,“商量政府”不仅是对当代中国政府的决策和执行过程的定性,同时也是人民当家作主的政治体制的集中体现。中国共产党领导治国理政的丰富经验及对治国理政经验的反思性总结,使中国共产党对“商量政府”形成了成熟的认知。在这种成熟的认知中,“商量政府”意味着当代中国政府不是完全遵循行政逻辑的官僚制组织,而是由政治逻辑主导的党委和行政机关共同组成的复合组织,政治对行政的改造与领导是“商量政府”的重要内涵。

二、“商量政府”的结构与体制

由于“商量政府”是由中国共产党和行政机关共同组成的复合组织,因而“商量政府”的结构就不再是行政部门以及它们之间的关系,也不是党委和行政机关两个单独的要素,而是党委与行政机构之间的关系。具体而言,体制是对内在结构的制度化表现,并且通过自身的运转实现对内在结构的巩固和发展。中国共产党对行政机关的全面领导是“商量政府”的内在结构,从而决定了“商量政府”的体制是党委一元化领导下的党政分工。更进一步来讲,“商量政府”的结构是“一元领导”即中国共产党全面领导,“商量政府”的体制是“党政分工”即组成政府的各方分工协作。

(一)“商量政府”的一元领导结构

从历史经验上就可以发现一个基本事实:中国共产党先于当代中国政府出现,当代中国政府是由中国共产党创立的。在取得全国胜利之前,中国共产党就高度重视政府问题,在“局部执政”的根据地、解放区,为了支援革命战争,未来政府的雏形就已经形成。全国革命胜利时,中国共产党领导各民主党派共同组建了联合政府,如何处理中国共产党与政府之间的关系就成为了政治生活中的一个关键问题。伴随着计划经济体制的建立,以行政权为中心的国务院系统在组织规模上越来越庞大,在职能配置上越来越复杂,在经济与社会发展中的作用越来越重要,正确处理中国共产党与政府之间的关系就变得十分迫切。而处理好中国共产党与政府之间关系的关键是实现党政关系的结构化,也就是要牢固地确立和切实地保障中国共产党对行政系统的领导(13)汪仕凯、冯雅静:《从领导能力到政治体制能力:中央党政关系演化的经验与解释》,《天津社会科学》2021年第4期。。

中国共产党领导是党在安排自身同政府之间关系时始终遵循的基本原则。具体而言,中国共产党领导意味着党是政府的领导核心,但是党不是外在于政府的领导核心,而是作为政府的基本构成要素的领导核心。党不仅和行政机关共同组成为政府,而且嵌入到行政机关内部从而成为行政机关的领导核心。党对行政机关的嵌入不只是以党员干部出任行政官员的方式,更重要的是在行政机关中建立党的组织。因此,中国共产党领导作为当代中国政府的深层结构得到确立时,党和行政机关也共同组成了当代中国政府。正如胡伟所言:“共产党组织在当代中国不仅事实上是一种社会公共权力,而且也是政府机构的核心——无论就广义的政府还是狭义的政府而言都是如此。如果把中国共产党组织排除在‘政府之外’来分析当代中国的政府过程,不仅无法解释政府决策和执行的基本动力和作为,而且可以说在根本上就是不得要领的,这全然不同于西方国家的情况。”(14)胡伟:《政府过程》,杭州:浙江人民出版社,1998年版,第17页。这就是说,仅仅从行政机关层面入手是不可能理解当代中国政府的,中国共产党是当代中国政府的当然构成要素。

当代中国政府是由党和行政机关共同组成的复合组织,并且中国共产党在这个复合组织中占据了领导地位。党和行政机关的复合不是两种不同性质组织的简单拼接,而是中国共产党用党组织来填充、改造行政机关,从而以党组织为核心来重构政府,最终完成以党领政的目标。有学者发现,“中国共产党建构了一个以自身为核心和中轴的国家政权结构。这一结构具有两个特点:一方面,执政党全面进入了国家系统,占据了核心位置,履行着重要的政治与行政功能。可以说,无论是结构方面,还是运行机制,党与政两者已经紧密地结合在一起了。……另一方面,政党在进入国家结构的同时,又保留了自身的独立性”(15)景跃进、陈明明、肖滨:《当代中国政府与政治》,北京:中国人民大学出版社,2016年版,第7—8页。。尽管这是对国家政权结构的分析,然而政府是国家政权的正式代表和具体体现,所以这种分析同样符合当代中国政府的实际,能够适用于当代中国政府。

当代中国政府是党和行政机关的复合组织而非党和行政机关的融合组织。因为党组织既有嵌入行政机关从而与行政机关融合在一起的方面,又存在党组织独立于行政机关从而与行政机关分立的方面。党组织进入行政机关是为了领导行政机关,同时党组织又没有完全和行政机关融合,党委作为核心决策组织独立于行政机关,才使得党组织能够作为一种独立的要素和行政机关共同组成当代中国政府。更关键的是,中国共产党的组织独立于行政机关,才能保障党成为主动作为的领导党、引领发展的先锋队和超越既定利益格局的革命党。

中国共产党既有嵌入行政机关的组织,又有独立于行政机关的组织,实际上是围绕着行政机关构造了外与内相统一的党组织网络。外就是指在行政机关外面有着发挥领导作用的同各级国家机关并立的党委,内就是嵌入行政机关内部的党组、党委,而外与内相统一则是指嵌入行政机关内部的党组织都服从行政机关外部的同各级国家机关并立的党委的领导。形式上中国共产党似乎颇费周章地建构出一种复杂的组织网络,但是实质上外与内相统一的组织网络归根结底既是为了保障中国共产党领导,又是中国共产党善于实现领导和不断完善对行政机关领导的体现。

(二)“商量政府”的党政分工体制

同“商量政府”的内在结构相适应,中国共产党一元化领导下的党政分工就成为了“商量政府”的基本体制。当代中国政府是由党组织和行政机关共同组成的,因此政府职能必然由党组织和行政机关共同承担,但在共同承担政府职能的过程中,党组织和行政机关必须有所分工。当代中国政府曾经存在过一个党政职能区分不够合理的时期,经过长期的实践、学习以及总结经验,而今已经形成了党政职能分工比较科学合理的状态。这里所谓的科学合理,是指当代中国政府能够通过精简高效的组织机构良好地履行公共职能进而满足广大民众的需求。具体来说,党组织和行政机关不重复设置履行相同职能的机构,履行相近职能的机构则根据优化原则进行归并,分别纳入党组织或者行政组织;公共职能根据经济和社会的需要进行完备,不断满足最广大人民群众的美好生活需要是设置政府职能的出发点和落脚点。

现代政府职能是复杂多样的,不同的职能必须由专门的机构负责。党政分工诚然实现了政府职能在党组织和行政机关之间的科学配置,但是丰富多样的政府职能如何以相互协作的方式高效地履行,同样是至关重要的问题。由于当代中国政府是两种不同性质的要素组成的复合组织,因而履行不同职能的机构可能受到不同逻辑的制约,在这种情况下不同职能之间的协同就必须由一个中心来实现,这个中心就是党组织。进一步讲,中国共产党一元化领导是在党政分工的基础上当代中国政府能够有效履行职能的根本所在。党一元化领导就是指“权力中心的唯一性”“权力结构的集中性”以及“权力形态的统合性”(16)景跃进、陈明明、肖滨:《当代中国政府与政治》,北京:中国人民大学出版社,2016年版,第18页。,具体内容是指中国共产党的各级委员会在同级政府中充当领导核心,党中央则对党组织体系进行集中统一领导,从而实现党总揽全局、协调各方的作用。由此可见,当代中国政府作为一个整体是由中国共产党一元化领导整合而成的,现代政府职能的有效协作是由中国共产党一元化领导所联结而成的,当代中国政府的各种要素在经济和社会发展中发挥出的集体效能,也是由中国共产党总揽全局、协调各方提供根本支撑的。

“商量政府”的核心特性就是协商,协商是由中国共产党带入到政府中来的。在中国共产党确立了自身在当代中国政府中的核心领导地位时,协商就成为当代中国政府不可或缺的要素,而“商量政府”的体制就是通过协商使政府有效运作起来的制度。进而论之,中国共产党领导作为内在结构可以对当代中国政府的各个构成部分产生限定作用,但是要使各个组成部分以相互协作的方式运转起来从而形成合力就只能依靠协商。李侃如发现,对于中国共产党领导的巨大政府组织来说,协商是使中国政治体制有效运转起来的关键方式,如果没有协商那么中国政府将由于内在的缝隙而变得“碎片化”(17)李侃如:《治理中国:从革命到改革》,胡国成、赵梅译,北京:中国社会科学出版社,2010年版,第194页。。习近平总书记就深刻地指出:“协商民主是实现党的领导的重要方式,是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”(18)《习近平谈治国理政》第3卷,北京:外文出版社,2020年版,第29—30页。在当代中国政府中,中国共产党领导从静态的结构性规定变成动态的政治过程,就是由广泛多层制度化协商完成的。

既然中国共产党对政府实行一元化领导,那么协商是如何具体地发挥作用的呢?一言以蔽之,协商不是存在于中国共产党和行政机关之间,而是存在于政府不同部门之间,特别是存在于党的不同组织之间,并且政府不同部门之间的协商最后也是由党组织来保障的。党的不同组织之间的协商大致包括三种层次:一是各级党委(包括中央在内)和受它领导的嵌入到同级政府之中的党组织之间,以协商进行决策;二是在不同层级的党委之间,下级党组织与上级党组织之间以协商进行决策;三是在各级党委的核心组织常委会中以协商进行决策。党的常委会中的协商是最具有实质意义的协商,虽然党的首长地位相对卓越故而会形成“一头”或者称之为领导班子的“班长”,但是常委会的其他成员也是某一机构的首长,都具有自己相对独立的职位和权力,“因而在‘一头’之下通常又形成‘多元’的局面”(19)胡伟:《政府过程》,杭州:浙江人民出版社,1998年版,第42—43页。。“一头多元”格局实际上说明,党委集体领导是以协商的方式运行的。

协商的主要形式是党组织之间的充分意见交流,在进行重大决策的过程中,票决只是将协商的结果予以合法化,而在投票决定之前的协商才是决策的实质环节。如果在意见交流以后未能形成一致或者近似一致的意见,一般不会启动票决。换句话说,党的决策必须尽可能地以协商一致的方式作出,它是检验党委的集体领导能力和干部个人领导艺术水平的黄金标尺。以协商进行决策实际上就是民主集中的过程,民主和集中由于协商而整合为一个连续的统一过程,它是民主集中制在决策过程中的具体实践。《中国共产党章程》实际上对于以协商方式实现党委集体领导有明确规定:“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,由党的委员会集体讨论,作出决定;委员会成员要根据集体的决定和分工,切实履行自己的职责。”(20)《中国共产党章程》,北京:人民出版社,2022年版,第18页。党委会成员之间协商决策是党委会的核心运作体制,集中是以协商为基础的,是协商的结果,协商是保障集中正确有效不可或缺的条件。其实,从党委领导政府、政治逻辑支配行政逻辑的角度来看,党委会的运作体制不仅是“商量政府”运作体制的核心,甚至可以说是“商量政府”运作体制的原型。在中国共产党领导革命、建设和改革的过程中,党委会的运作体制越来越成熟、越来越完善,也越来越能够适应“商量政府”这种复合组织的要求。

三、“商量政府”的运行机制与过程

协商是决定当代中国政府是“商量政府”的核心理由,但是这里的协商并不是一种具体的机制,而是一系列在实际中发挥着协商作用的具体机制的统称。支撑“商量政府”有效运转起来的、发挥着协商功能的具体机制是多种多样的,然而归根结底则包括意见参与和集中领导两种类型,机制之间联动衔接就产生了“商量政府”的过程。从现象上看,“商量政府”的过程同样是丰富多彩的,但是不管具体过程存在怎样的变化,其核心过程都是,在协商政府与民众关系、中央与地方关系、部门与部门关系的基础上群策群力、集中力量办大事。

(一)“商量政府”的主要运行机制

不同行动主体的利益诉求能够在政治过程中得到充分表达是协商的基础,如果意见不存在分歧,协商就没有必要,如果意见表达不充分,协商的质量也不会高。说到底,协商就是一种意见参与过程。意见参与机制类型中最早的具有典型意义的机制就是群众路线。毛泽东从领导方法的角度将群众路线解释为“将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究,化为集中的系统的意见),又到群众中去作宣传解释,化为群众的意见,使群众坚持下去,见之于行动,并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来,再到群众中坚持下去。”(21)《毛泽东选集》第3卷,北京:人民出版社,1991年版,第899页。显而易见,群众路线就是意见交流、参与决策的政治机制,一方面确认了党与群众在协商中的主体地位,另一方面则制造了不同意见持续交流和参与政策的开放空间。通过群众路线形成的政策是由党和群众共同制定的,政策执行、评价以及调整同样通过群众路线来完成。

“商量政府”起源于群众路线,中国共产党始终高度看重群众路线作为一种意见参与机制所发挥的不可或缺的作用,故而坚持把“群众路线贯彻到治国理政全部活动之中”(22)《习近平谈治国理政》第3卷,北京:外文出版社,2020年版,第17页。。当然,群众路线在治国理政中不是一成不变的,伴随着当代中国政府的现代化改革,群众路线的实践也提高到一种新的状态即“开门型参与”。王绍光和樊鹏的研究发现,当代中国政府决策同美国政府决策的根本不同之处在于,不仅拥有资源、行动能力强的行动者会“闯入决策过程”,更关键的是政府打开了决策大门,将广大民众“请进来”同时使握有决策权的干部“走出去”,实现了充分的意见参与。此种做法抓住了广大民众在资源占有和行动能力上存在高度差异这一关键政治实际,故而使决策更加体现了民主精神(23)王绍光、樊鹏:《中国式共识型决策:“开门”与“磨合”》,北京:中国人民大学出版社,2013年版,第286页。。

以群众路线为代表的意见参与机制在政治实践中并非是局限于决策领域的,实践证明,其在治国理政中越是能够发挥重要作用,就越是具有正向溢出效应,党就越希望将其延伸到决策之外的政治领域。中国共产党业已确定了发展全过程人民民主的目标,“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性,是最广泛、最真实、最管用的民主”(24)习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,《人民日报》2022年10月26日。。全过程人民民主的核心思想就是要从由民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督构成的全过程来认识广大民众的意见参与的关键作用。进而论之,全过程人民民主就意味着必须将意见参与贯彻到当代中国政府的全部政治过程中,切实发挥人民群众在管理国家事务、管理社会事务、管理经济和文化事业中的参与作用,真正落实人民当家作主权利。

意见参与机制是协商的基础,但是协商的完成则需要集中领导。从形式上看,意见参与和集中领导确实是两种不同类型的机制,然而就实质来看,两者是相辅相成的。因为意见的多样性、参与的广泛性、分歧的真实性,都要求必须进行集中领导,否则意见参与就会局限在“七嘴八舌”、莫衷一是的状态,从而不可能产生实际政治效果。同样,集中领导所发挥的整合作用必须以意见参与的客观存在为前提,否则集中领导就是多余的,而且集中领导的正确和有效也依赖于意见参与。“商量政府”中的集中领导机制就是中国共产党全面领导,具体表现为各级党委的集体领导。“党政军民学,东南西北中,党是领导一切的。”(25)《习近平谈治国理政》第3卷,北京:外文出版社,2020年版,第16页。中国共产党领导为协商提供了责任保障,是否进行了协商、协商质量的高低、协商结果的落实,责任方向都不会指向广大民众,而只会指向担负领导责任的党组织。意见参与越是贯彻落实到中国政治的全部过程中,就越是需要贯彻中国共产党全面领导,只有在意见参与和集中领导对接的基础上,协商才能有保障、才能有实际成效。

集中领导是相对于意见参与而言的,其机制本身也内在地含有意见参与。集中领导是党委集体领导,集体领导过程以“求大同存小异”为价值原则,“同”是经过不断“磨合”实现的,“磨”就是党委内部的意见参与,“合”则是意见整合,最终的结果就是“同”(26)王绍光、樊鹏:《中国式共识型决策:“开门”与“磨合”》,北京:中国人民大学出版社,2013年版,第292页。。当然,“磨合”只不过是民主集中制的一个更为形象的、能够更容易为民众所理解的说法。党委内部的“磨合”表明集中领导机制同样要将民主和集中统一起来,而“集体领导制度是将民主与集中统一起来的制度平台”(27)林尚立、赵宇峰:《中国协商民主的逻辑》,上海:上海人民出版社,2016年版,第44页。,集体领导制度的运转质量直接决定着集中领导机制所发挥作用的具体情况。甚至可以说,党委集体领导制度的运转质量从根本上决定了“商量政府”的实际状态。集体领导不仅是理解中国共产党领导的关键,同时也是解释当代中国政府为何是“商量政府”的一把关键“钥匙”。

(二)“商量政府”的典型运行过程

意见参与和集中领导两类机制对接,就使“商量政府”在实践中呈现为群策群力、集中力量办大事的政治过程。更具体地说,围绕着国家大政方针以及同人民群众切身利益密切相关的重大决策,当代中国政府必须同人民群众进行广泛多层制度化协商,众人的事情要由众人商量,通过商量汇聚民智、凝聚最大共识、聚合民力、守护民心。进而论之,“商量政府”在政治过程中的典型表现就是争取人民群众的支持、依靠人民群众的力量进而不断为人民群众创造美好生活。

首先,“商量政府”是由党组织和行政机关共同组成的,它并非是纯粹的行政机关,所以其过程就不可能是官僚主义主导的行政过程,而是党委领导下多元主体互动、多样治理资源协作的政治过程。当然,党委对同级各种主体以及党中央的集中统一领导,对于“商量政府”而言是最为根本的,没有党的领导就不可能使多元互动成为有机统一的政治过程。同时,党的领导既体现在政治领导、组织领导、思想领导等方面,又体现在支持多元主体依法行使职权上,多元主体没有这种支持将难以发挥积极性、主动性、创造性,进而影响到商量的质量和意义。

其次,“商量政府”的过程的政治性质具体落实到“办大事”上。因为政治就是大局,是给国家定方向,是制定大政方针,是解决涉及面广、影响深远的关涉群众切身利益的问题。更明确地讲,“大事”就是指群众美好生活需要得到满足所必需的基础性条件。由于中国人口众多、地域差异性大、城乡发展不平衡,人民群众对于基础性条件的具体内容以及不同内容之间的轻重缓急,往往会产生不同的理解,因而“大事”本身也是必须经由“商量”确定的,最终“大事”办得如何,也是由人民群众进行评判的。

再次,群策群力、集中力量是办大事的条件,而办大事的条件不是事先存在或者能够自动出现的,而是必须通过协商来获得。办大事必须依靠人民群众的力量,只是依靠党组织和行政机关的力量,人民群众不理解、不支持,大事是办不好的。在“商量政府”运行的过程中,人民群众不是局外人,而是通过各种途径和形式参与到国家事务、社会事务、经济文化事业的管理活动中,发挥积极性、主动性、创造性。这就是说,群策群力就是要集中人民群众的聪明才智,只有群策群力才能集中力量,从而形成办大事所必需的条件。

最后,中国共产党领导是这个政治过程的核心要素,“政治领导层的远见、战略意志和实现国家远大目标的决心”(28)路风、何鹏宇:《举国体制与重大突破——以特殊结构执行和完成重大任务的历史经验及启示》,《管理世界》2021年第7期。在决定政治过程的结果即“办大事”的成效上发挥着至关重要的作用。党的领导集中表现为总揽全局、协调各方,党的领导的关键是党中央集中统一领导,“商量政府”的过程既是集中力量办大事的过程,又是通过群策群力保障党的领导正确有效、更好地实现党中央集中统一领导的过程。能够群策群力、集中力量办大事,既是中国共产党领导的优势,又是“商量政府”的有效性和合法性的最佳证明。

从中国共产党领导治国理政的经验来看,群策群力、集中力量办大事必须协调好中央与地方之间的关系、政府不同部门之间的关系、政府与民众之间的关系。中国是超大规模的社会主义国家,多样性丰富、地方差异大是基本国情,没有中央集中统一领导不足以维护国家统一和主权完整,但是在确立了中央集中统一领导的前提下,“商量办事”就成为处理中央与地方之间关系的基本方式,只有如此才能发挥地方的积极性、调动地方的意见参与(29)苏力:《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》,《中国社会科学》2004年第2期。。政府不同部门不可避免地存在各自的立场、利益,同时不同部门也掌握着专门领域的资源、技术,只有在党委领导下进行协商,才能打破部门的狭隘性,汇集成政府的协调行动。民众的意见参与是“商量政府”的基础,政府与民众之间的关系自然是“商量政府”过程中必须处理好的问题。虽然中央与地方之间的关系、政府不同部门之间的关系具有独立性,但在根本上受制于政府与民众之间关系的协调。通过协调上述基本关系,“商量政府”的过程就成为了由多元主体、多种组织、多样资源、多类层级共同组成的系统化的动态发展的过程。

邓小平集其一生的政治经验强调指出,社会主义国家不同于资本主义国家的政治特点是“能够集中力量办大事”,只要利用好这个特点,中国就能够在发展过程中获得竞争优势(30)《邓小平文选》第3卷,北京:人民出版社,1993年版,第377页。。“商量政府”的过程所具有的优势已经由中国发展取得的巨大成就证明,并且这种优势将在以中国式现代化全面建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的新征程上继续发挥关键作用。诚如陈明明所言,“商量的对话的协调的方式意在把不同意见、反对意见‘内部化’,即通过沟通、说服和示范,把分歧转化为共识”,它适合“中国这样一个超大规模、人均资源相对贫弱、且发展不平衡不充分的国家的现代化”以及国家与社会治理实践(31)陈明明:《马克思主义政府原理的中国逻辑》,上海:上海人民出版社,2021年版,第45—46页。。“商量政府”的过程所具有的优势,反过来也证明支撑这种过程的机制是有效的,意见参与和集中领导两类机制在具体形式上不管怎样变化,它们在为政治过程提供支撑作用上面则是常态。

四、结语

“商量政府”是当代中国政府区别于一般现代政府的特性,笔者根据这种特性将“商量政府”作为对当代中国政府的理论化表达。“商量政府”是由中国共产党和行政机关共同构成的,中国共产党领导是“商量政府”的内在结构,正是中国共产党将其领导革命时创造的协商带入到当代中国政府中,进而使当代中国政府成为了“商量政府”。意见参与和集中领导是支撑“商量政府”有效运转起来的两大类机制,两者的对接制造了以群策群力、集中力量办大事为核心内容的政治过程。由此可见,协商或者说商量作为一种特殊的要素,贯穿于当代中国政府的结构、体制、机制以及过程中,“商量政府”是在理论上对当代中国政府的合理表达。理论源于实践,实践则具有不均衡性,当我们使用“商量政府”来对当代中国政府进行理论概括时,同样要看到商量在当代中国政府中贯彻得并不平衡,在不同地域、不同领域以及中央与地方之间存在着强弱差异。尽管如此,“商量政府”仍然是当代中国政府区别于一般现代政府的特性和优势,在世界大国竞争越来越具有“政治体制竞争”性质(32)汪仕凯:《政治体制能力:一个解释国家治理兴衰的分析框架》,《学术月刊》2021年第10期。的背景下,“商量政府”不仅为中国政治体制提供了竞争优势,而且也将在政治体制竞争中接受检验和发展完善。