产业振兴专题 问责吸纳控制权：乡村产业振兴项目激励失灵的理论解释

张旋 张紧跟

摘要：在乡村振兴中，产业项目因其带来的巨大财政资源和增量绩效，理应有效激发基层政府的能动性。然而，一些地区却出现产业项目对基层政府的激励失灵现象。在“问责吸纳控制权”的分析视野中，问责压力的强化改变了纵向政府间的控制权配置模式，凸显基层行动者的权责失衡样态，这是诱致产业项目激励失灵的深层机制。具体而言，问责总领与检查验收权的向上集中使得基层政府追求控制权的空间不断被压缩，督查问责与正向激励的不均衡加剧了控制权内部冲突，消解了基层干部发展产业项目的主体性，进一步催生出目标设定权的价值偏离，诱发避责共同体的形成及项目制基层实践扭曲。对此，需要在总体上重构控制权，通过强化县域产业自主发展能力、健全权责对等机制、培育乡村内生参与力量破解项目化运作的基层激励失灵困境。

关键词：问责；控制权；项目制；乡村振兴；产业振兴

中图分类号：F326.13文献标识码：A文章编号：1008－7168（2024）02－0035－12

一、问题的提出与文献综述

随着全面取消农业税和国家统筹城乡发展力度的不断加大，乡村治理走向了“供给式整合”道路，项目制成为国家扶持乡村发展的重要资源配置方式［1］。作为国家财政转移支付的制度实践，项目制不仅关系着乡村发展，而且直接影响着乡村振兴战略实施效果。按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕”的二十字方针要求，产业振兴是乡村振兴的基础和关键。2022年的中央一号文件强调，“在国家乡村振兴重点帮扶县实施一批补短板、促振兴重点项目”。因此，项目化资源下沉与配置是促进乡村发展、推进乡村振兴的重要制度载体。此外，产业项目带来的巨大财政资源和增量绩效不仅有助于解决基层政府有限财政和绩效激励难题，而且有利于基层政府以此来争取更多的上级政府专项资金［2］。因此，大力发展产业项目成为国家首要或优先选择。然而吊诡的是，在A省F县乡村振兴实践中，作为项目申报与承接方的基层政府并未如预期的那样积极争取产业项目，反而采取了规避产业项目下乡的策略。

那么，乡村振兴中的产业项目缘何在基层出现激励失灵？从既有研究文献来看，研究者将其归结为项目嵌入自身缺陷以及项目实践过程中的自主性悖论问题。首先，既有研究剖析了项目嵌入自身及整合缺陷。分税制改革后，项目制日益成为中央政府部门重要的管理制度，表现出上级全面控制和技术化治理逻辑。因此，作为国家资源的嵌入式治理，项目制不仅承载着资金，而且承载着国家在经济、政治、社会方面的意图和责任［3］。项目天然表征国家权力和价值符号，由此，官方话语系统与地方性知识系统存在的认知偏差可能会导致项目悬浮村庄，在乡土情境下出现结构脱嵌和文化脱嵌，形成项目制运作场域的文化冲突图景［4］。另外，作为理性设计的项目，不可避免存在制度规范、组织结构和行动价值方面的不兼容和矛盾，这也是导致基层项目制实践困境的重要原因［5］。其次，研究者聚焦于项目实践过程中的自主性悖论问题。作为中央对地方或地方对基层财政转移支付的一种运作和管理方式，项目制整体呈现为中央政府“发包”、地方政府“打包”、村庄“抓包”的分级运作机制［6］。分级运作意味着基层政府及村庄代理人有了更多自主空间，然而差异化理性行动逻辑加剧了项目运作的冲突。在此意义下，本应作为治理润滑剂的项目资源，异化为“治理主体的利益较劲场”和“刺手荆棘”。一方面，在协调项目进村过程中，基层政府的“援助之手”变为“攫取之手”，其所具有的趋利性致使项目运作成为基层政府满足政绩诉求、获取财政收入的自利性手段［7］。因此，包装项目［8］、套用项目［9］甚至不惜举债也要争夺项目的行为比比皆是。同时，作为基层政绩生产的重要载体，基层政府更倾向于将项目分配给经济条件较好的地区来打造亮点工程。地方政府“政绩化”包装的项目已经偏离原初目标［10］。另一方面，在推进项目进村过程中，基层政府借助项目建设与村庄富人群体结成互惠结构，依赖这一代理人群体的社会关系网络和业务能力确保项目任务的顺利完成［11］，但同时也为新的分利秩序形成提供了自主空间。村庄精英基于个体理性计算，以权力优势形成利益分配的差序格局，带来项目资源的精英俘获和自下而上的社会动员困境等，放大了项目瞄准和落地偏差，且最终造成基层治理“内卷化”困局［12］。

总体而言，既有研究主要将乡村振兴中的项目制多重运作困境归结为多元主体间的自主性悖论，认为基层政府自主性的彰显以及村庄代理人在项目资源与治理结构间的自主调配弱化了中央和省级政府及其部门的自主性［13］。这无疑为破解基层项目制运作困境提供了参考性思路。但是，作为国家通过财政资金专项化手段增大对农村扶持力度、提升农村整体发展水平的实践，乡村振兴中的项目制运作是收益和风险的统一体。显然，既有研究更多地讨论了基于收益或权力的基层项目制运作困境，而对因风险或责任产生的基层项目制困境缺乏应有的关注。

基于此，有必要讨论风险意识下产业项目对基层政府的激励失灵。项目在组织过程中内含着控制权配置规则，其中目标设定、检查验收、实施激励在不同层级政府间的分配，构成了不同的项目治理模式。然而，组织责任主要包括资源配备与风险承担，并不一定与控制权相匹配［14］。因此，权责非均衡关系及由此衍生的控制权结构变更，是理解产业项目下乡实践困境的关键。为此，本文聚焦A省F县的产业项目下乡实践，试图引入“问责吸纳控制权”这一理论框架来回答基层政府为何会规避产业项目下乡，并在此基础上提供产业项目有效激励的因应之道。本文的研究方法为个案研究和二手资料研究。其中，案例研究中的一手资料来源于笔者2021—2022年初在A省F县乡村振兴局（原扶贫办）项目科开展的实地调研，既包括对相关项目运作的参与式观察，也包括对乡村振兴局工作人员、乡镇工作人员、驻村书记的访谈；二手资料则包括A省F县相关政策文件、統计报表以及相关媒体报道与学术研究文献。

二、问责吸纳控制权：理解项目激励失灵的新框架

项目激励的应然效果（积极作为、认真履责、全面执行）与实然效果（被动应对、懒政惰政、权宜执行）相背离，导致出现激励失灵的悖反现象，而基层政府对产业项目的规避正是激励失灵的表征。激励失灵是问责和控制权的动态调整过程，问责压力强化情境下的消极预期增强了基层官僚的忧患意识，使得基层政府趋向于规避强风险行为。因此，基于问责和控制权理论构建一个整合性分析框架，对基层政府的项目规避行为逻辑进行分析，可以为消解激励失灵提供突破口。

（一）引入控制权理论有利于理解基层项目运作的目标指向

控制权理论是建立在经济学不完全契约基础上用来分析科层条块关系格局的分析框架。周雪光等将控制权理论运用于中国政府治理研究，提出权威关系格局下的控制权包括目标设定权、检查验收权和激励分配权三个维度。其中，目标设定权是组织内部委托方为下属设定目标任务的控制权，是科层权威关系的核心；检查验收权是在目标设定权基础上，检查验收契约完成情况的控制权；激励分配权是针对下属代理方的激励设置以及考核、奖惩其表现的权力。各级政府（部门）间不同的控制权分配方式会导致迥然相异的政府治理模式［15］。在另一项研究中，周雪光从控制权理论视角分析了各类控制权在政府层级（即委托方—承包方）间的配置组合，以及不同配置组合所导致的项目制不同权威形式，进而提出一个关于项目制中委托方与承包方互动博弈的分析框架［16］。控制权在委托方、承包方或管理方之间的分配成为决定参与各方的激励及其相应行为的重要因素。

（二）问责权强化凸显府际关系的重塑

项目运作并没有脱离科层体制，而是深嵌在科层组织之中并服从于科层治理运行逻辑，表现为“科层为体、项目为用”［17］。项目承载着党和国家推进社会治理的施政意图，地方政府为与中央注意力保持一致，必然承担着任务落实压力。2020年脱贫目标实现后，我国进入脱贫攻坚与乡村振兴相衔接的五年过渡期，防止返贫成为巩固拓展脱贫攻坚成果的首要政治任务。产业扶贫和产业兴旺是乡村脱贫和乡村振兴的基础，发展产业项目被各方高度期待。这一政治任务不仅要求地方政府完成大量流程性、事务性工作，还兼具紧迫性和高效性要求。为增强行动者完成任务的主动性和完整性，中央政府试图采用各种方式对地方政府行为进行干预和引导，强化问责就成为纵向管理的一种重要手段。党的十九届四中全会提出，“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，完善权力配置和运行制约机制，坚持权责法定，强化权力制约、精准问责有效机制”，同时将“坚持和完善党和国家监督体系”纳入国家治理现代化建设总体布局。问责权强化大大增加了任务完成的过程风险，这一安排导致地方政府行为由“左右看”转变为“向上看”，以应对中央的精细化监督［18］。

（三）“问责吸纳控制权”蕴含着权责失衡与自主性悖论的结构性张力

在既有控制权理论中，目标设定权是组织权威关系的核心，检查验收权附属于目标设定权，但随着问责权的不断强化，这一权力关系发生了改变。首先，目标设定权下移至基层政府，但检查验收权却被上级政府保留。由此，目标设定权的核心地位被消弭，同时检查验收权与目标设定权相分离，且重要性得到凸显。其次，检查验收权与问责权紧密联动主导任务完成的全过程，形成强大的威慑力。上级政府针对检查验收中发现的问题，相应地对下级政府及责任人启动问责程序，明确并强化属地政府的责任压力，使政府对其整体绩效负责。由于检查验收权与上级政府问责权的融合，激励实施权也不再仅由管理方行使，而是由上级政府针对基层政府任务完成情况的检查验收结果实施，基层政府在这方面的自主性被限制。再次，党风廉政建设的常抓不懈以及项目经费的专款专用给基层带来的压力不断增加，但基层工作人员的福利待遇并未明显提升而工作量大幅增加。可见，问责权强化一方面超越控制权（目标设定权、检查验收权、实施激励权）占据了主导地位，另一方面也改变了控制权内部分配关系。“问责吸纳控制权”的提出正是对这一不均衡样态的提炼与总结。问责权强化的初衷在于保证中央和上级政府交办的任务和意图被严格执行，依据乡村产图1“问责吸纳控制权”的解释框架业项目的有效运作对基层相关主体开展绩效激励和问责控制。然而，合理期望与现实境况存在偏差：掌握目标设定权的基层政府作为有限理性人，在面对问责风险时产生了较为消极的预期，并根据自身信息优势采取相应的应对策略以规避责任；强反向激励压缩了地方政府的剩余激励权，加剧了其对产业项目发展风险的担忧，不利于激发基层政府的积极性和主动性。因此，“问责吸纳控制权”的分析框架可以对基层产业项目激励失灵的矛盾行为进行解释，即问责强化下权责失衡与自主性悖论的结构张力导致基层产业项目激励失灵（参见图1）。

三、案例描述：A省F县的乡村产业振兴项目激励失灵

F县位于A省西部地区，区域面积975平方公里，辖15镇558个行政村，总人口数82万，人均GDP为249万元，是一个较为落后的农业县。全面打赢脱贫攻坚战之后，为进一步巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，A省进一步加大财政支农投入力度，出台《A省财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》（下文简称为《资金管理办法》），明确规定加大政府引导资金对乡村振兴领域的政策支持力度，对乡村振兴产业项目，提高市级衔接资金出资比例。2021年，F縣共投入项目资金1872万元，资金来源多为省级和市级乡村振兴重大专项资金。项目申报流程力求自下而上，由村庄根据本地需求提出，乡镇及相关部门跟进组织实施，县级政府通过项目审批的方式对上级衔接资金进行分配和管理，由此构成项目运作的县域治理实践。

（一）项目属地管理：产业项目运作中的县级政府

按照中央政府与地方政府之间的链式委托代理关系，上级财政专项资金在县一级汇集并由县级政府配置，以强化县级政府的属地管理责任。A省《资金管理办法》规定将衔接资金项目审批权限下放到县级，要求县级政府完善工作程序，强化工作措施，加强产业项目储备、遴选立项、组织实施、竣工验收、建后管护、收益分配等全程管理。属地管理作为“下位协调机制”，有着贴近社会的治理优势，能够通过正式规则和非正式治理机制并用的方式来实现治理目标［19］。因此，属地管理为基层提供了较强伸缩性与自由度，县级政府掌握着项目资金分配的主导权、拥有实际的目标设定权并需要实现项目资金使用效益最大化。然而，尽管属地管理为县级政府履行职能提供了自主性空间，但也引发了基层治理的内卷化问题，即基层负担超载、基层治理能力削弱的困局。

1. 项目资金分配的弱激励

通常情况下，申请项目经费须遵循“先有项目才有预算，先有预算才有支出”的原则，即在项目申报中只有列出具体的项目方案与资金使用去向才能获得必要的资金批复，这导致财政资金支出管理呈现“控制趋向的预算体系”［20］。此时，作为项目运作源头阶段的项目申请，决定了项目资金下拨以及项目实施的指标参考。在此意义下，项目申报主体及相关利益部门会积极包装项目、加大项目申报力度，以争取更多项目资金。但是，F县的项目申报、项目资金审批等项目管理体系改变了原有项目运作链条。《资金管理办法》规定，“省市财政衔接资金分配按照因素法进行测算，因素和权重为：相关人群数量及结构30%、相关人群收入20%、相关人均财力10%、政策因素30%、绩效等考核结果10%，并进行综合平衡。每年分配资金选择的具体因素和权重，可根据当年巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的工作重点进行适当调整”。同时，F县组织镇街超前谋划，筛选衔接资金项目入库，上级财政专项资金的分配则以项目库为依托。F县乡村振兴局项目负责人表示，“项目不能等钱（上级财政资金拨款），各个乡镇先报上来项目，我们进行审核，审核过了就入项目库，然后等来了钱再实施。根据上级拨款数目，我们再进行分配，基本上保证每个乡镇都有钱，钱不够时，就等到明年来了钱再说。上级分配给各个县的钱不一样，哪个县最贫困，给哪个县的钱就多”（访谈记录20220124L）。也就是说，资金下拨多寡并不必然取决于项目申报的数量或质量，而是主要根据各县脱贫成效和返贫压力程度等。由此可见，F县项目制的特点是项目申报与资金下拨相分离。项目资金分配的倒置和松散关联难以对县级政府的项目运作构成强烈的正面激励作用。

2. 项目过程管理的职责超载

项目资金下拨之后，接下来的工作就是对项目推进情况进行考核督查，以保证项目更好地落地。在典型的委托—代理机制中，为推动代理方有效执行政策、实现组织目标，委托方往往采用绩效考核这一常规方式来准确评估下级工作绩效，进而提高国家政策执行的有效性。与此同时，随着政府行为规范化建设的推进，属地管理的考核检查已不仅局限于结果目标，而是力求深入覆盖项目完成的全过程。大到阶段性计划安排、任务要求，小到项目某一环节的公示日期，都在上级政府和监督机关的考核范围之内。为此，F县乡村振兴局组建了帮扶政策落实专班、项目资金管理专班、档案资料规范专班，通过不断督导和常态化遍访检查，排查项目运营管理是否正常和资金监督管理是否到位。项目治理任务的繁多和治理标准的升级导致县级政府项目治理成本的攀升，带来了基层负担的不断累积。F县乡村振兴局项目科工作人员对此深有体会，“局里总共就我们这七八个人，脱贫攻坚时，忙得没黑没白，没节假日，一年到头就春节这三四天休息，每天打不完的电话，各种通知、材料汇总。前年集中整改时，我们被集中到酒店里整材料，20多天都在那耗着，人都快被逼疯了，可再也不想经历了。干扶贫，别的科室都不愿意来，谁再说自己觉悟多高，这都是瞎话”（访谈记录20220125L）。

属地管理体制派生出责任压力和工作重任，催生出县级政府的行为异化。“把钱花出去且不出错”而不是如何产生效用最大化的目标成为县级政府的首要选择。F县乡村振兴局项目科主任表示，“上级来了钱之后，我们就是根据大乡镇、小乡镇来分，把钱花出去，还不能出错。我们项目科很重要，如果出了问题首先被问责的就是我们，所以项目（科）这边都是根据省市文件干活，不能越界，清一色按文件办事。咱这里不敢干的一个原因就是上边会说没有文件，这是你瞎弄，要问责你”（访谈记录20220125L）。由此可见，属地管理扩张在增强基层政府自主性的同时，也使其面临政治风险和责任约束。这种权责失衡状态限制了基层政府的政策创新空间，导致基层干部承受过重的精神负荷，消弭了基层干部的干事创业热情，进而削弱了产业项目发展能力。

（二） 压力层层传导：产业项目运作中的乡村政权

在项目治理体制中，乡村两级是产业振兴项目的实际申报方与实施方。但是，乡镇政府在项目资金使用中的自由裁量权被极大削弱，只能将自身发展意图置于项目指标争取中以及指标投放时的项目选择上［21］。与此同时，面对来自省、市政府的绩效考核，县级政府对乡镇、乡镇对村也如此考核。因而，压力层层转嫁下乡村基层政权仍然背负着产业项目发展的沉重负担。

1.项目绩效目标的严苛性

作为巩固脱贫攻坚成果的一项重要任务，乡村产业项目在确保持续性经营收益的同时，还需要同步增加村集体收入。《资金管理办法》规定要确保产业项目扶持资金的保值增值，以此来倒逼基层通过切实发展产业项目来推动村集体经济的可持续发展。F县设定的预期目标是在产业项目建成后，预计每年获得不低于投资额6%的收益，收益的一部分用于给脱贫户分红，另一部分留存于村集体中用于公益事业，进一步巩固脱贫攻坚成果。Z镇工作人员表示，“我们镇不愿意申报产业项目，虽说有项目就有资金，但你得有地、有企业啊，我们镇没有这种得天独厚的优势。有时候上级让建厂房，百姓不愿意，想建大棚，我們夹在中间不好办。之前申请过大棚项目，各种程序都走了，可到最后却被国土局否定了......建大棚、厂房（产业项目）的风险也高，每年都要确保有收益，万一遇上天灾呢，比如前几年下大雨SG县的大棚受多大影响！上级拨的钱只能用于新建项目，不能用来进行后续维护。而基础设施类项目是一次性的，修建完成、通过验收后这个项目就算结束了，也方便老百姓走路了，老百姓还能说你好”（访谈记录20220127W）。与此同时，《资金管理办法》明确规定：衔接资金不得用于与巩固拓展脱贫攻坚成果和衔接推进乡村振兴无关的支出，如单位基本支出、交通工具及通信设备支出、修建楼堂馆所支出、各种奖金津贴和福利补助、偿还债务和垫资等；财政、审计、人行等部门密切配合，加大对直达资金的监督力度，确保资金使用透明性。但这种项目资金使用的严苛性难以对基层政府产生激励作用。“村里有时候想争取点资金把路拓宽，但是项目的资金使用要求十分严格，资金只能用于修建新的道路，只能修村内的路不能修村外的路。即使项目上剩了钱，也一分钱不能花，剩几百和剩几万是一种性质，只能留到明年来了钱一块用。”（访谈记录20220127W）

2.项目实施中的高频督查

项目制呈现出的“技术化治理思路”［22］，发展出一套严格而完备的项目申请、批复、实施、考核和审计制度。规范化的事本逻辑衍生出繁文缛节的文本和泛滥的程序规则，基层干部不得不将大量精力投向报表、台账等文本方面，痕迹管理日益普遍，拖累了组织运转。在申报项目时须严格遵循立项、招投标、公示公告等流程，建设过程中也要遵守“工期、建址、规格”等规定。F县乡村振兴局项目科主任坦言，“从项目动工之前就需要一个多月时间跑审批材料，需要财政、住建等十几个部门联合签字，通过后才能入国家项目库。产业项目完工后每年都要上报收益情况、写自查报告，一个项目弄下来光档案材料就需要三四盒。上级来检查时先不下去（现场检查），而是先根据你做的档案材料看你做得如何”（访谈记录20220208L）。相比于基础设施项目的一次性验收，产业项目验收与考核呈现频繁性和精细化特征，这无形中增强了乡镇的产业项目发展风险，消解了基层干部发展产业项目的积极性。“大多数乡镇都不愿意要这个衔接资金，就是怕擔责任。上级把钱给了，一年到头来查你，你干得再好，干活过程中也可能会有疏漏，比如公示日期时间短了，少打一个小数点了……出现了问题上级就揪住这个问题不放，就要问责你。如果你档案里边有处分，这辈子就别想被提拔了，所以为了保住乌纱帽，大多数人都求稳，胆子大不怕处分的也就占10%左右。”（访谈记录20220128L）

（三）产业项目激励失灵与基层避责共同体形成

通过以上分析可以发现，在产业项目发展过程中，县乡政府处于如下的境地：一方面，在项目资源下达基层时上级政府赋予县级政府充分自由裁量权，激励县域政府以撬动地方经济社会发展；另一方面，在资金下拨后基层政府会面临极为严格的项目管理制度，上级政府会对产业项目的运作过程和运行结果进行考核监督。县乡政府既要在短时间内实现项目目标，又要时刻防范项目运作中可能出现的金融安全风险和社会风险。基层工作人员表示，“政绩和问责不平衡，政绩远远地小于问责”（访谈记录20220128L）。因此，在上级考核和地方资源禀赋的双向约束下，县乡政府对产业项目建设不得不慎之又慎，产业项目在基层的激励效应弱化。在差异性地方情境下，若要对来自上级政府的原则性规定进行操作化，就要面临“地方转译”问题［23］。面对属地管理的“无路可退”，通过目标置换分散考核压力与问责风险，成为县域政府向上级传递政策努力和追求项目满意绩效的行为导向，这导致县乡两级政府结成新的避责共同体以规避上级问责风险，基层执行者之间延续了共谋关系。相比于基础设施项目周期短、绩效直观等特征，产业项目具有运作周期长、风险大、成效缓慢等缺陷。因此，在F县，优先考虑基础设施项目建设而不是产业项目建设成为县乡政府规避风险、达成绩效的理性选择（参见表1）。“县里和镇里都不想要项目，项目一来各种检查就来了。产业有风险，而且必须有收益，我们年年都要做材料，公示公告、网站发布……有的乡镇一把手冷不丁走了，下面的人不会干，咱这边（县乡村振兴局项目科）还要教给他，我们这边的工作量就大了，都很麻烦。村里修的路验收合格就完了，上级领导来调研观摩，你把他带到这里，这也算政绩。上级要求脱贫户人均（年）收入不能低于6500元，如果达到要求了，乡镇就可以不搞产业项目了。”（访谈记录20220208L）

表12021年F县各镇街项目建设完成情况（节选）

项目名称项目建设

完成情况资金使用情况

（万元）绩效目标和带贫减贫机制实现情况2021年D镇R村道路提升项目已完成51大大改善了村内生态环境，方便群众出行，提高群众满意度；道路改建后，保障群众安全出行2021年H镇S村道路提升项目已完成38改善了村内生态环境，方便群众出行，特别是该路段直通学校，项目建成后方便群众接送孩子，大大提高群众满意度2021年J街道Z村道路提升项目已完成50大大改善了村内出行环境，提高群众满意度2021年J镇L村基础设施建设项目已完成40道路硬化后加快了村内经济发展，大大改善了村内生态环境，方便群众出行，提高群众满意度2021年L镇B村下水道改造项目已完成46从源头上彻底消除乡村积水成灾的隐患，保障群众安全出行

四、问责吸纳控制权：乡村振兴中产业项目激励失灵的原因

产业项目带来的巨大财政资源和增量绩效被预计可以克服基层政府有限财政和绩效激励的难题，还有利于提升基层政府的能动性。然而，在A省F县，产业项目并未受到基层政府的热捧。从表象上看，造成这一问题的主要原因是产业项目的风险性和基层政府的自利性，但实际上该问题应该是政府治理模式、纵向政府间关系以及激励结构失衡等多因素综合作用的结果。问责压力和控制权分配的结合塑造出一种新的基层治理运作环境，基层政府在这种充满张力的情境中产生消极预期并不断调适自己的自主性空间。质言之，问责强化的角色超载与控制权分配冲突的结构性张力加剧基层政府的权责非均衡样态，这是造成产业项目发展激励失效的深层次动因。

（一）问责总领压缩控制权基层空间

在现代国家治理中，政府作为公权力主体，需要处理好与民众的关系，确保向民众承诺的绩效能够实现，以增强民众对政府的认同与支持。脱贫攻坚与乡村振兴是党对人民美好生活的庄严承诺，其关键在于责任政府构建。十八大以来，党坚定不移地加强政治监督，强化权力运行制约。由此，作为党风廉政建设之利器的问责就成为政治生活的常态，对干部管理拥有绝对的否决权。以2022年1—9月中纪委公布的相关数据为例，全国纪检监察机关共问责407万人，其中处分县处级干部15万人，乡科级干部5万人，农村、企业等其他人员283万人［24］。问责在有效遏制政府官员行为失范问题的同时，也存在诸多偏离制度设计初衷的问题，出现问责泛化、问责失位、问责过度等怪象［25］。问责的本意是以信任为基础由问责对象解释和说明其行为，而在实践过程中却多异化为“以惩罚为重点的问责”。此外，在F县，尽管检查验收权形式上掌握在县级政府手中，但实质是由第三方专业机构对项目进行验收，其出具验收报告后交付市级政府审查，县级政府在其中并无可操作空间。

可见，上级委托方在下放目标设定权的同时保留了對下级的检查验收权，问责权与检查验收权的紧密联动的确强化了上级政府权威，但也带来责任泛政治化和锁定效应。适当的问责强度是激励官僚和促进其形成亲社会价值观的最有效方式，而过于严苛的问责制则会挤掉他们的内在动机［26］，催生出基层官僚缩手缩脚、裹足不前的行为。其策略选择具有更强的风险规避特点，进而弱化了基层政府与社会的联结密度，相对忽略了本土的实质性需求。由此可见，问责总领的治理模式合规性成本较高，规范性要求、过程监督的强化使得基层政府追求剩余索取权的空间不断被压缩，导致激励扭曲的负向溢出效应，打破了原有激励机制的“信任博弈”均衡［27］，难以支撑基层的主动担当作为。

（二）问责总领加剧控制权内部冲突

在常规控制权理论模型中，检查验收权归属于目标设定权，是对检查验收任务完成情况的控制权。然而，近年来中央越来越重视政策和制度的顶层设计［28］（p.176）。随着目标设定权下放，中央政府不断强化检查验收，对国家意志在地方和基层政府的落实情况愈加关注，监督和问责力度明显加强，这带动中间层级政府相应强化了对下级政府的监督检查。于是，考核和问责制度密集出台并日益完善。同时，这种强化并非单纯聚焦于对结果的管控，还延伸到行政程序合规性等日常工作过程细节的完成情况，基层政府及其工作人员面临着巨大的考核问责压力和工作压力。此过程极有可能引发剩余控制权的冲突，导致基层项目制的目标与功能出现偏差。

一方面，问责总领下上级政府可能越界，变相争夺县域政府的剩余控制权，干扰基层政府自主做出契合自身诉求的产业发展决策，迫使基层政府为应付上级检查做出短视的项目决定。另一方面，在严格刚性的考核之外配置何种正向激励机制是影响项目制有效运作的重要因素。然而，在调研中我们发现，项目下乡在增加基层工作量的同时，并未相应带来福利待遇提升和资源赋能，基层政府在职级、薪酬福利等方面的激励分配权被虚化。《资金管理办法》规定不超过衔接资金1%的金额可以被用于项目前期设计、评审、招标、监理以及验收等与项目管理相关的支出，但很多情况是县乡政府自掏腰包来支付相关费用。因此，上级政府拥有最终的检查验收权和激励奖惩权，通过绩效激励和问责控制对下级政府进行“限权控制”［29］。而身处强约束、弱激励行动环境中的基层政府，在项目申报上会秉持“量力而为”的消极态度，积极进取的意愿式微。产业项目作为“吃力不讨好”的任务，自然被基层政府规避。

（三）问责总领诱发控制权异化后果

目标设定权是组织内部委托方为下属设定目标任务的控制权，构成问责的起点。以往项目制研究都指向一个类似的组织过程，即上级政府严格指定项目资金用途，设定目标后以指标分解的方式层层下达任务，并通过明确具体的考核手段对下级政府施加巨大压力，制造强目标约束以实现组织控制。这种强调“对标对表”的推进机制，使下级政府的行为自主性空间受到了较为严格控制，在有力遏制地方官员乱作为的同时也形塑了地方政府按部就班的工作方式［30］。随着国家治理体系现代化的推进，央地关系新格局下上级政府在目标设定上对下级政府进行了实质性授权。上级政府掌握关键资源、勾勒主要目标，将设置治理目标、选择治理策略的自主性移交给下级政府，以提升基层治理能力，促进发展目标与地方实际的融合，由此上下级政府间在目标设定配置中形成某种更开放合作的互动关系［31］。在本案例中，《资金管理办法》规定将衔接资金项目审批权限下放到县级，以强化县级管理责任。可见，县级政府成为项目制运作中真正的委托方。这种自主性空间的存在，意味着县级政府的职责范围和行为边界等都存在着相当大的模糊性和伸缩性。

诚如周雪光所言，“无论目标设置权在何方手中，如果目标本身模糊难测，就会影响甚至改变目标设置权的行使”［16］。面对问责压力的持续膨胀以及产业项目的不确定性风险，目标设置权的下放并未激活县级政府的创造力和自主性，相反，县级政府选择了避责应对的行动策略，采用目标置换的方式来获得“喘息”空间，这带来了“放权悖论”。综合来看，项目下乡中任务与责任压力超载引发控制权关系重构并虚化了委托方对目标设置权的掌控，目标设定权的下移以及任务模糊性导致“命令—服从”链条随之断裂。政策压力的刚性约束与自主性之间的张力构成催生基层政府行为偏差和责任背离的主要根源，反过来限制了上级政府的绩效管理效果与问责控制能力。

五、控制权重构：乡村产业振兴项目激励失灵的破解路径

综上所述，基层政府规避产业项目的行为，是政策压力、政府治理模式和纵向政府间关系等多因素综合形塑的结果。具体而言，问责强化与检查验收权的向上集中使得基层政府追求剩余控制权的空间不断被压缩，督查问责与正向激励的不均衡消解了基层干部的工作积极性，进而导致目标设定的价值偏离，诱发新的基层避责共同体的生成。因此，如何重构控制权以实现有效激励，既构建强有力的问责机制，又调动基层内在的创新担当意识，有效减少基层官员的“避责”“造假”等行为是产业项目发展的关键所在。因此，可重点从以下几个方面助推控制权的重构。

（一）创新党政统合机制以强化县域产业发展能力

政府是公共权力和项目资源的掌控者，以县为主体的产业发展体制使得县级政府承担产业振兴元治理的决策和组织工作，因而其理应通过构建高效的过程管理机制将产业项目发展的决策落到实处［32］。县域治理中的党政统合机制既能够利用党的政治整合和组织动员优势克服科层化治理在资源协调与执行效率等方面的弊端，也能够规避运动式治理的不稳定性，实现治理的有序性和规则性［33］。首先，应重塑县级政府对产业项目的价值认同，突出项目工作的核心地位，为有效推动产业振兴项目提供坚定的思想前提和制度环境。进一步提升县域自主发展能力，科学制定县域内产业发展规划，优化项目资金在产业和基础设施等领域的配比，规范项目资金的使用流程及其去向管理工作。其次，成立专门的产业项目建设领导小组或专班，由县委县政府主要领导全面主持工作，并将产业项目建设相关工作部署与重难点问题纳入程序化的常委会议进行讨论协商，增强党政决策制定与执行的逻辑衔接。同时，要完善条线部门间协同程序，提升跨部门协同效能，凝聚共识，优化县乡村三级产业发展一盘棋的决策机制和执行机制。可以建立一个项目资源共享平台，强化县域体制运作过程的一致性、贯通性，使条线部门成为围绕县委决策意志推动政策落地的执行者角色［34］，将具体工作落实到位，避免项目运作过程中的机会主义、资源浪费，助推产业项目建设朝着既定方向发展。

（二）健全权责对等机制以激发基层干部履職动能

在压力型体制逐渐向全面问责体制转变背景下，政府层级间的压力传导形式由“层层加码”向“层层追责”转变［35］，基层官员在其中所感受到的压力大小与激励程度，是能否顺利落实产业项目建设的关键。项目制表现出的强问责压力的确能够增进基层政府行动效能，达到规范项目资金使用与权力运作的目的，有助于真正有效可行的项目落地实施。但不可忽视的是，当问责权强化超出了合理的限度，反而会适得其反，对基层政府工作的主动性和创造性构成消解作用。因此，关键在于坚持严肃问责和正向激励相统一，既约束基层政府滥用职权行为，又有效提升基层干部履职积极性。首先，严格落实项目制实施过程中的预算管理，利用信息化手段做好项目跟踪工作，防止项目资金被挪用、滥用现象的出现，提升问责的精准性与实效性。其次，合理设定产业项目收益目标，使其与本地经济发展水平、资源禀赋状况以及县域整体发展政策等保持一定的适配度。应畅通产业项目运作过程中的信息沟通机制，结合产业项目后续运作效果与项目受众的真实反馈，科学评价干部工作成效。上级政府要及时掌握项目运作状况和困难，及时发现项目实施中的问题和需求，使监督标准更加适应基层实际，赋予基层简约治理空间，力图从长远实现乡村产业的高质量和可持续发展。同时，设置积极的激励制度，下放适度控制权以赋能项目治理，不仅充分赋予基层政府相匹配的权力资源和管理权限，以“去科层化”改革突破层级节制的权力体系和程序体系，进而克服因程序反噬和供需失衡产生的项目制失灵［36］，还要形成对基层工作人员的晋升和奖金奖励机制，确保基层围绕组织目标积极作为。

（三）培育乡村内生参与力量以增强产业项目发展动力

从当前乡村振兴实践来看，乡村是项目制的最终落脚点。也就是说，项目运作的发展成效与村庄回应水平息息相关。这从侧面进一步反映出问责压力强化与产业项目发展中基层政府的避责应对行为并非直接对应关系，项目制运作中的技术治理取向与村庄现实发展需求的不兼容，村集体和村民等关键主体的参与缺失也在一定程度上阻碍了产业项目的推动。因此，如何吸引各类主体参与其中并形成产业项目发展的最大合力，是实现项目资源在地化高效配置的重要一环。一方面，项目进村需要借助村两委的力量，但又要避免项目资源被基层精英俘获。2022年中央一号文件强调，“充分发挥农村基层党组织领导作用，扎实有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作，推动乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐”。对此，各地应通过选优配强村党支部书记提升村党支部的战斗力和实干能力，持续整顿软弱涣散村党组织，培育党员干部干事创业的内生动力，探索发展壮大村集体经济。与此同时，基层政府可协同村党组织积极吸纳产业大户、致富能手等村庄精英参与村庄产业项目建设，通过教育培训提升其政治觉悟、专业技能和服务村民能力。另一方面，项目资源需要遵循自治逻辑，若普通村民的主体性缺位和项目资源的公共性丧失，项目的落地效果就会大打折扣［37］。因此，需要充分发挥村庄党员的示范带动作用，通过“一事一议”及村务公开制度，引导村民积极主动地参与到对产业项目发展事项的讨论协商中来；要完善产业项目发展回应反馈机制，在反复磋商中采取目标一致的共同行动，激发村民的内生发展意识，使产业项目发展的治理成本实现内部化。由此，增强产业项目发展的韧性与可持续性，从而提升产业项目发展绩效，加快产业振兴进程。

六、结语

按照理论设想，产业项目带来的巨大财政资源和增量绩效对提升基层政府的能动性起着关键的激励作用。中央政府借助项目制模式力促基层政府完整全面地执行上级政策，基层政府则通过项目实践主动开展增量工作、形成有效的考核依据以及带动预算和资金使用效率［38］。然而，通过对A省F县项目制运作实践的调研发现，产业振兴项目遭遇基层政府的“理性无为”。基层政府规避产业项目的行为，是政策压力、政府治理模式和纵向政府间关系等多因素综合形塑的结果。具体而言，问责总领下基层政府追求剩余控制权的空间不断被压缩，督查问责与正向激励的不均衡加剧控制权内部冲突，消解了基层干部发展产业项目的主体性，并进一步导致目标设定的价值偏离，催生基层避责共同体，诱发控制权异化后果。

国家试图通过自上而下供给资源与规则将基层治理置于强动员环境中，并进一步强化问责权和收紧剩余控制权，使基层行为契合国家治理现代化的意图和目标。然而，控制权的重新配置与基层治理的困境同时发生：繁重的工作任务超出基层政府负载能力，严格的考核问责加剧基层政府的避责共谋行为，基层干部发展产业项目的积极性和能动性式微。F县的实践表明，作为国家政权建设过程的项目制，在这一刚性治理体系中生产出目标置换行为，导致国家政策在基层的消解，偏离县域产业发展的实际需求。这表明国家与社会的双向互动正在弱化，作为链接国家与社会重要纽带的基层政府，在问责压力强化的负荷运转中不断耗散着自身的弹性，单向度对上负责的避责逻辑遮蔽了对基层社会的回应性，也反向冲击了国家的合法性生产能力。由此，集中体制与有效治理的矛盾再次浮现出来。“问责吸纳控制权”的分析框架同时包含着层级政府间控制关系的变化以及基层治理体系内部的结构变动，是解析基层治理困境的理论切入口。这进一步说明，现代国家治理应避免过度依赖权力集中和规则强化的手段，而应重视治理公共性增进和控制权的合理设置，为提升基层治理能力提供缓冲空间，激发基层参与动力。通过创新党政统合机制强化县域产业自主发展能力、健全权责对等机制、培育乡村产业发展内生力量是产业项目在基层高效运转的关键所在。

可以预见，随着乡村振兴战略的深入持续推进，项目下乡的规模将会越来越大。尽管本研究采用的是单案例研究方法，但文中所提到的产业项目规避行为也普遍存在于大多数中西部农村地区，因而具有一定的典型性。对于大多数中西部地区来说，县域社会关系网络较为稳定，加之乡村产业发展原本薄弱、农民自主性缺失以及乡村空心化严重等问题的存在，使得产业项目的共谋规避而非激励动员更可能成为其当前的首要选择。在此意义上，如何平衡刚性问责和有效发挥项目制效能、实现项目运作与基层治理的良性互嵌则尤为重要。从上述多个维度着手，可以在很大程度上有助于消弭项目制实践中结构性的张力，对乡村产业振兴项目的有效实施有所裨益。

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