摘要:清单梳理与编制工作开展近二十年,中国正在形成以权力和责任清单为核心、以各类政务服务清单为精细化治理工具的清单式治理体系。就其“刀刃向内”的改革特征来说,清单式治理是一项周期长、体系复杂、需要各级政府不断协调配合的工作。在政府职责体系的优化过程中,如何有效发挥其制度性功能,是亟待解决的难题。基于政府过程理论视角提出的“结构—过程—机制”分析框架,通过将“机制”这一关键概念引入政府结构与运行过程的互动,能够从动力、规范和条件三个层面剖析清单工作执行中的梗阻。遵循“以机制打破机制”的逻辑,清单式治理的优化应当从基本原则和具体工作两方面展开,从而充分发挥这一体制机制创新在政府职责体系构建过程中的关键作用。
关键词:清单式治理;权力清单;责任清单;职责体系
中图分类号:D630文献标识码:A文章编号:1008-7168(2024)02-0003-11
现代的政府改革与发展过程总是伴随着体制机制层面的不断创新。党的二十大报告在所强调的一系列重大原则中提到,必须“深化改革开放,深入推进改革创新,坚定不移扩大开放,着力破解深层次体制机制障碍,不断彰显中国特色社会主义优势,不断增强社会主义现代化建设的动力和活力,把我国制度优势更好转化为国家治理效能”[1]。这对体制机制创新在新时代政府改革过程中的功能发挥提出了更高的要求。
作为政府职责体系构建过程中典型的体制机制创新,清单制度自诞生以来已经发展了近二十年,在实践层面形成了一定制度基础,在理论研究层面也积累了大量成果。清单式治理正在逐步实现模式化与制度化,在政府发展特别是政府改革过程中发挥着愈来愈重要的作用。
一、问题的提出与理论分析基础
清单制度的功能及其发挥,是学界不断讨论以及实务界持续探索的重要内容。作为清单制度起点的权力清单通过信息公开的方式保障公民知情权[2]、确保权力运行透明化,是早期研究关注的核心。基于“‘权力在本质上是行政机关在授权范围内应当履行的责任”[3]这一理念,责任清单产生并强调了问责机制对于权力清单发挥实效的重要作用。而在行政改革论的视角下,权责清单的梳理被视作“政府内部自上而下的一次行政自觉”[4],因而其本身被定性为行政规范性文件。作为行政审批制度改革的抓手,它关注政府如何向市场和社会有效放权[5],在职权边界界定、职权配置、职权运行和职权监管[6]四个方面发挥着推进政府行政改革的作用;作为机构改革的工具,其与“三定”规定关系紧密,但又更具灵活、可调整的特征[7]。权力和责任清单同步推进,力图达成机构编制法定化的使命[8]。相比之下,权力配置论强调清单对政府内部结构的重塑[9]。它指出清单“不能只做政府功能性权力的范围和职责的调整,更要在基本政治框架内和权力结构上做出制度性调整和结构性的调试”[10],不仅要对现有权力体系进行技术性处理,更要改革权力运行的制度性结构[11]。从清单制度与法律制度的关系出发,清单梳理“不仅仅是一项行政活动,更是一项法律活动”[12],是对改革成果的固化和法定化[13]。目前,中国已经形成了以权力和责任清单为核心、以各类政务服务清单为精细化治理工具的清单式治理体系,该体系在政务服务体系建设、机构编制改革等领域发挥了重要作用。但就其“刀刃向内”这一改革特征来说,它还是一项周期长、体系复杂、需要各级政府不断协调配合的艰难工作。特别是在政府职责体系构建与优化过程中,如何充分、有效发挥其制度性功能,还是有待解决的难题。
政府职责体系既包括国家机构重要要素的组成关系,也涵盖政府运行的全部过程。对此,本文尝试以“结构—过程—机制”框架分析职责体系构建中的清单式治理。经典的“结构—过程”分析范式是研究框架的基础之一。首先,它具有动态性。对清单制度功能实现的研究从政府过程展开,在政府动态运行中考察行为与制度的互动关系。“结构—过程”作为基础框架为其提供了方便。其次,它具有发展性。这一范式具有进一步探索和发展的空间,为理论创新创造了条件。事实上,围绕“结构”与“过程”这一对基本范畴,相关研究也在不断尝试增加新要素以实现理论拓展。“价值”[14]“制度”[15]“能力”[16]等概念的引入,对于丰富“结构—过程”范式具有积极意义。当然,分析范式的拓展绝非简单地增加新维度。新概念的引入应考虑概念间的有机联系。由此,共生理论成为研究框架建构的理论基础。在“结构—过程”的分析范式中,二者之间是互构、互赖的关系。“过程负责‘适应或‘打破,结构负责‘秩序”[17],当“结构”的“秩序”与“过程”的“适应”高度一致时,二者之间会产生共生效应(symbiotic effect)[18]。共生的关系高度发展时,要素之間会表现出一定的分工,在组织形态上产生新的结构[19](p.113)。清单式治理的关键,在于通过体制创新将新机制引入政府结构与过程的互动,从而引发制度性变迁,形成新的稳定关系(参见图1)。
图1“结构—过程—机制”框架关系当然,将“机制”概念引入“结构—过程”分析范式时,还应对其做进一步阐释。现有文献常提到的“体制机制创新”一词,将体制和机制并列起来,并非没有道理。体制与机制建设面向要素间关系发挥作用,二者都是在宏观、基础的制度层面下实现的。将体制和机制概念并列在一起,是由于它们的紧密联系。这主要从机制以下两组特性表现出来。首先,机制概念兼具客观的规律性和主观的建设性。机制具有客观的规律性,因此我们似乎无法对其进行建设或创新。但当体制创新改变了制度要素间的关系,或是纳入新要素时,改变机制就变得具有可能性。当这种结构遵循新的机制运行起来时,机制又承担着调节和优化政府结构与运行过程的功能。因此,机制又具有间接的主动性,不但可以被把握,也可以被利用,这样对机制的建设和创新也就有据可循了。其次,机制创新既有局部性的特征,又有整体性的功能。政府结构与其运行过程通常被视作一种整体性的架构。机制往往不对整体结构进行革命式改变,而是对局部关系进行渐进式调整。同时,当机制发挥作用时,它不仅可以对相应的系统进行修补和完善,还能够引起系统间关系的调整,从而引发整体性变化。机制调整能够以“点”为作用对象从而带动“面”的变迁。
值得注意的是,“结构—过程—机制”既是问题分析的逻辑框架,同时也是问题解决的逻辑框架:一方面,它以结构和过程的互动作为切入点,逐步深入至机制这一关键要素;另一方面,它强调,要破除清单治理工作中的种种梗阻,应当以体制创新形成新的机制,从而带动政府过程的优化和结构的变迁。
二、问题解构:清单工作开展的现实梗阻
整体上,清单工作开展的现实梗阻有两个主要源头。其一,制度设计与制度执行之间还未形成良性的促进关系。制度自身的科学性、合理性、可操作性对制度执行有着决定性影响[20]。2018年中央编办发布的《关于深入推进和完善地方各级政府工作部门权责清单制度的指导意见》明确指出,目前地方权责清单制度中存在“标准规范不统一、内容差异较大、权责事项不對等、监督问责不具体、实用性不强”等问题。作为清单工作的核心,权责清单制度设计层面的规范性和标准性不足,导致了执行层面出现的种种问题。反之,执行过程中出现的象征性执行、替代化执行、选择性执行[21]等问题,又导致制度设计依据不足,削弱了制度设计的科学性与合理性。其二,从中央和地方政府关系的层面看,地方政府在具体工作中“有意识但不主动”[22]。囿于中央政策或地方利益,地方政府总体上顾虑较大,在执行中缺乏动力;而中央政府在制度设计上的经验积累也因此受到影响,在制度优化中难以发力。基于“结构—过程—机制”的分析框架,可以将清单工作开展的现实梗阻归纳为三个层面的问题。
(一)主动与被动:结构层面的动力问题
中国纵向五级政府有着不同的角色和地位,因此政府的“条块结构”中出现了两个比较特殊的现象:其一,纵向不同层次政府之间清晰的级别划分是我国政府运行过程中的一个重要特征;其二,长期以来的职责同构又使得各级政府间的职责分工具有相当模糊的特征。明确的权力归属强调了政府角色的独立性,而职责分工的模糊又形成了地方政府对中央政府政策制定的依附与中央政府对地方政府政策执行的依赖并存的局面,使得权力归属与运作之间在结构层面产生了比较大的张力。这一制度环境在很大程度上决定了各类清单工作的动力来源以及清单式治理的发展方向。
清单梳理与编制工作的动力来源,可以被进一步拆解为主动的动力与被动的压力。权力清单诞生之初,作为行政体制改革中具有代表性的体制机制创新,得到了各地方政府的争相学习、模仿与再创新。仅两年时间,全国已有30个省份完成了行政执法依据的梳理并向社会进行公布。这一时期主动的动力实现了两个目标:一是促成了权力清单的大范围推广,极大提升了这一政府创新的知名度;二是在地方的再创新情境下,全国范围内快速形成了以权力清单和责任清单为核心的制度基础。但同时,一方面,由于权力与责任清单本质上是政府内部进行的权责整合,因而实践中受到既得利益群体的阻碍从而进展缓慢;另一方面,不同于同时期进行的政务服务体系建设,它无法在短期内产生明显绩效。加之前期的推广速度过快,很多工作停留在表面,学界和实务界对其有所争议,之后近五年时间,权力与责任清单制度建设也进入了短暂的停滞期。在这种情况下,制度推动的主动动力不足,被动压力转而发挥主要作用。2013年,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,这标志着权力清单制度在横向与纵向上的全面铺开。2015年以来,中央持续发布相关文件以推进权责清单制度建设,党和国家的一系列重要文件中也多次使用“积极推进”“认真贯彻执行”“列入重要议事日程”等词汇,强调了权责清单制度在完善中国特色社会主义制度中的基础性和重要性。通过这一阶段的推动与“互联网+政务服务”的持续发展,清单式治理体系逐渐形成。由于政务服务体系建设的自主探索空间大、不确定性较低、成效比较显著,地方政府转而在各类政务服务清单的建设中寻求主动的动力。事实上,权力和责任清单的基本性质决定,一方面,其在清单式治理中的核心地位并未发生改变;但另一方面,地方政府的工作开展由于动力不足,其核心功能并未得到充分发挥。地方政府将清单工作重点放在政务服务类清单,对个人和法人办事有所便利,但却在一定程度上抑制了权责清单制度性功能的发挥,对清单制度的发展走向有所影响。
总体来看,压力型政府的运作模式比较深刻地影响了清单制度推进的动力——无论动力是出自主动还是被动。可以看到,地方政府倾向于在绩效显著的改革中投入较大的精力,而以权力结构调整为内核的权责清单制度则主要依靠中央政府通过政策文件的形式推动。显然,主动的动力更具可持续性,有助于清单制度的持续推进;而被动的动力,维持成本高,也很难保持长期发力。面向政府内部的改革往往是缺乏主动性的。要充分发挥清单式治理特别是权责清单的制度性功能,就必须寻求和创造改革推进的主动性,同时为被动的动力提供理论依据与支撑。
(二)分工与合作:过程层面的规范问题
清单制度要发挥其制度性功能,必须依靠政府运行的动态过程。换句话说,清单制度一定是在现实政府的运行过程中发挥其制度性功能的。政府的运行过程又在很大程度上基于各级政府在制度构建中的角色与分工。
现阶段,中央政府在清单制度的相关工作中仍旧扮演着主要的推动者角色:通过各类政治性或政策性文件,以行政命令的方式推进清单梳理与公布工作的开展。谈到制度性功能,就必须看到清单制度所具有的体系化特性。单独一张清单所发挥的功能是极其有限的;纵向各地与横向各级的全面覆盖,是其制度性功能实现的基础。清单制度正是通过对法律体系及法律执行情况的全面反映,为中央政府的改革决策和制度设计提供依据。现实情况在于,中央政府在清单制度构建初期,还不具有足够的经验积累向社会和各级地方政府提供相关的法律文本。可见,中央政府在清单治理中的统合作用在制度构建初期并没有充分发挥的条件,因此也只能依靠强制性的行政命令形成一定的推动力。相比之下,省级政府负责全省范围内各级政府清单的统筹与整合。由于各个省份在社会经济发展、政府管理水平等方面存在差异,其在制度执行上也存在种种区别。无论是在过程,如梳理依据、权力划分标准等,还是在结果,如事项数量、列举形式等,不同地区的表现都存在显著差异。这是权责清单工作停留在简单梳理的水平上、地方政府转而聚焦于自主探索空间更大的政务服务类清单的主要原因。这在清单制度推广初期是常见的,但这种状况不宜持续过久。对于省级以下的各级政府,其工作则兼具基础性和复杂性。地市级政府的地域特征比较突出,在制度创新和功能整合方面起着比较重要的作用;县级政府承担着大量的执行性工作,既要承接上级政府下放的行政权力,同时还要完成对本级政府部门相关权责的梳理、清理和下放工作;而对于乡镇政府,其工作基本是依据上级政府确定的标准进行权责的梳理,没有太多自主决策的空间。
中国长期以来实行着一种中央政府和上级政府通过授权方式来调整其与地方政府和下级政府之间关系的授权体制,这种体制下权力的频繁变动在改革时期体现得更加明显。在清单治理中,各级政府有相对独立的角色定位,在相关工作中的积极性和主动性也有很大的差异;但同时,这项工作又是一体的,角色之间的相互联系使之形成了“牵一发而动全身”的整体性特征。这些工作既涉及纵向职责的调整,也关乎横向部门间的协调;既要考虑纵向各级政府的一致性,又要照顾不同地区间政府的差异性。由于宪法对于各级政府的职责规定是宏观和模糊的,关于各级各类行政机关在职责方面的法律规定又是相对匮乏的,总体来看,清单工作在执行过程中内容的不确定和频繁变动,正好与以行政命令为主导的授权体制形成了呼应。因此,各级政府如何保证合理、有效的分工与合作,就成为清单式治理在过程层面的主要问题。
转型期政府的改革总是具有不稳定性、不确定性等特点。针对权责变动,各地已经建立了相应的动态管理机制,试图通过“痕迹管理”的方式抓住改革的轨迹与规律,这是职责内容逐步走向常态化调整的显著成果。过程层面的规范程度决定了清单式治理的最终效果,在程序保障下科学合理的分工与合作是这一问题的关键。
(三)灵活与稳定:机制层面的条件问题
谈论清单制度中的机制问题,首先要明确一个前提,即清单制度与法律制度之间不是替代关系。更具体一些,清单特别是权责清单与法律法规之间不是替代关系,这进一步延伸至具体执法环节中它们的不同功能。权力和责任清单与法律法规规章之间究竟是何种关系?特别是部分两单分设的地区将“三定”规定作为梳理责任清单的依据,这个问题就更加突出了。有学者也由此提出应当对“依清单行政”予以警惕的观点[23]。从机制层面探讨清单制度的思路是,将清单实体视为行政机关自制的规范性文件,将重点放在清单梳理工作的功能上。这样既能够发挥清单作为规范性文件兼具灵活性和一定程度权威性的优势,又能够避免过度陷入对清单实体与法律法规规章之间关系的争论。在清单制度与法律制度的关系上,一方面,权责清单梳理结果不应当完全作为执法依据,而更应当成为政府内部分工的参考。否则,清单就有在实体上替代法律法规规章之嫌。另一方面,清单制定又不能脱离法律制度,必须与法律法规规章乃至“三定”规定、其他规范性文件之间产生相应的联系,否则清单也就失去了存在的意义。事实上,仔细梳理现有文献可以发现,依法行政中出现的种种问题,其根本在于法律制度本身,并非仅仅依靠权责清单制度调整所能解决。法律固有的滞后性,加之中国组织法体系的不成熟、发展时间较短等原因,是问题的根本所在。清单制度在执法过程中发挥着一定的辅助性功能,但这并非它的核心功能。其要解决的核心问题在于如何规范法律制度,乃至如何协调法律制度与社会发展之间的关系。由此,如何为清单制度在灵活的特性与稳定的制度之间创造机制功能充分实现的条件,也就成为其机制层面的核心问题。
清单制度的核心机制包括反馈机制、巩固机制与调配机制[18]。其中,反馈机制针对的是改革对象的体系化问题,即如何处理法律制度完善、政务服务建设等基本改革领域和改革要素之间的关系;巩固机制针对的是改革进程的稳态化问题,即如何保障改革的高效化、避免改革过程的反复;调配机制针对的是职责层次的动态化问题,它聚焦于中国政府职责体系的构建,力图实现政府职责配置的合理化、科学化以及纵向的常态化调配。现实中,结构性梗阻和过程性梗阻的共存,导致清单制度中核心机制的建设与优化还缺乏一定的条件。以清单与各级政府的权责梳理为例,要想形成常态化的职责调整机制,就需要做好“痕迹管理”的工作,建立清单制度与政务服务体系和“三定”规定乃至组织法之间的关系。以清单与机构改革为例,要想更好地将改革成果固定下来,就需要进一步完善立法环境,灵活使用立法手段,为清单促使以法律形式固定机构编制改革成果的巩固机制创造条件。目前,清单制度在构建与优化政府职责体系中的核心机制还未能较好地发挥作用,很大程度上是由于它和法律制度、政务服务体系建设之间联系匮乏、关系不顺。
尽管清单制度在实践中面临着复杂的梗阻和挑战,但这也为其进一步优化创造了空间。可以初步得到以下结论。其一,清单制度建设要在尊重客观发展规律的基础上,以时间换空间。对于应当且能够尽快解决的问题,应尽快开展相关工作,避免“小问题”拖成结构性的“大问题”;对于条件还不成熟、解决还有困难的问题,也应当注意条件的创造,不断积累经验。其二,在清单治理实践的梗阻与挑战分析中,为清单治理的机制有效运转创造条件是最终落脚点。这足以凸显机制完善在改革中的重要性。总体来看,还需要通过不断开展清单制度相关工作,促进以新机制破除旧机制,实现政府职责体系结构上的转变和过程上的优化。
三、围绕职责体系的探索:
清单式治理完善的基本原则上述问题在不同层面制约着清单制度功能的发挥,特别是导致权责清单在实践中常常遭受“用处不大”“白忙活”“完成任务”等质疑。由于建设周期比较长、效果显现比较慢、对政府层级间互动配合要求高等特点,它往往变成了政务服务建设、政府信息公开等工作的附属品,并没有在真正意义上实现与法律制度、政务服务体系等其他系统的互动。清单式治理的完善,首先要遵循一定的基本原则。
(一)坚持以职责为关键探索改革路径
政府职能转变是中国政府改革路径的一条主线。从内容上来看,不同阶段的政府职能都在含义和侧重点上有所不同;从形式上来看,政府职能的转变经历了从被动调整到主动改革的过程。职责概念的独立化,使得政府职能转变中的一个重要内涵得以揭示,即政府职责的内部划分与配置。清单制度在处理政府职责问题,特别是纵向政府间职责划分和配置问题上,具有天然的优势。从纵向政府间关系来看,它在明确政府各层级、各部门的职责的同时,又通过体系化和制度化将其联系起来,符合整体性政府的要求。这对形成分工明确、协同合作的政府间关系有所助益。从现代政府分析的要素来看,它抓住了政府职责这一核心要素,将机构、体制、过程联系起来。仅仅在一项权责事项所包含的信息中,主體部门、权责依据、权力运行流程图以及责任相关事项等就能反映出机构、体制和过程之间的关系。而它们恰恰是以职责为起点的。因此,在清单制度的优化和完善中,必须继续坚持以职责为核心的改革路径,从而实现政府职责体系构建的目标。
(二)兼顾改革过程中的继承与突破
与中国各领域的改革相同,清单制度的优化和完善也是具有渐进性特征的变革过程,这使其具有明显的继承性。在职责配置的功能上,权责清单经历了比较长的时间才开始探索与“三定”规定的衔接,而这又是在多地将“三定”规定纳入责任清单梳理依据的基础上才得以展开的。这种继承性一方面是对制度变迁过程中经验的积累,另一方面也反映出改革过程的循序渐进。当然,制度功能的变迁更不能缺少突破性的变化。例如,在清单制度与法律制度的关系上,如果始终仅以法律法规作为权责清单制度的梳理依据,而不考虑政务服务实践通过清单对权责变化的影响,那么清单制度与法律制度之间的关系也无法取得突破。未来清单制度的发展,对于功能实现不应急于求成,在工作开展的过程中应多注意积累经验和材料,为进一步改革的展开打下基础。同时,对于限制制度功能实现、核心机制作用发挥的不利因素,也要敢于突破传统认识和既得利益阻碍,从而推动清单制度和政府职责体系的逐步优化。
(三)注重改革举措中的“叠加效应”
改革自始至终都是一个综合性的过程,尤其是对于清单制度这样本身涉及主体多、涵盖范围广、囊括要素复杂的综合体。清单制度的功能发挥体现在对不同系统之间关系的影响,同时也依赖于不同系统之间的相互作用。因此,清单制度的完善与优化,只靠解决清单本身的问题是远远不够的。有效性没有得到充分发挥,不仅在于清单编制本身,“还受到制度构建、制度运性、制度环境与制度相关方等综合因素的影响”[24]。忽略改革过程中各个系统及其相关工作之间的关系,往往会陷入“头痛医头、脚痛医脚”的误区,甚至对问题产生的原因形成错误的认识从而产生新的问题。对于权责清单制度的优化,它与法律制度的完善、政务服务体系建设的行政实践以及“互联网+政务服务”平台建设等相关系统工作的关系,都应当得到足够重视。
(四)避免过度强调制度创新的特色
除了外資引进和国际贸易领域实行的负面清单和正面清单外,各国均没有以清单方式列举政府职权和职责的先例。清单制度,特别是权责清单完全可以说得上是中国在政府管理模式上的首创。但也因为如此,相关理论研究和行政实践往往缺乏抓手,从而在一味强调特色却又抓不住特色要害的情况下,清单制度被架空,相应的制度功能也无法充分实现。清单制度完善过程不能脱离现实,也不能脱离阶段性的条件而设定过高的目标。否则,不仅达不到改革的目的,还会使清单工作成为一种带有运动式治理特征的任务,为政府管理带来负担,特别是给任务纷繁复杂的基层政府造成运转上的困难。因此要明确以下几点。首先,作为一项制度创新,清单制度并不是凭空而来的。它是立足中国基本国情和发展的阶段性特征,经过了长期的经验积累而产生的。其次,清单制度中的要素具有一般性。这提示我们,根据本国的制度变迁总结经验,对制度进行扬弃式的创新,是形成特色的重要方式;而在共同的发展规律下比较其他国家和地区的一般性做法,也能够避免因过于强调特色而偏离发展规律。
四、从系统关系调整到制度要素优化:
清单式治理完善的具体对策跳出传统“就清单谈清单”的分析模式而对清单式治理的完善和优化提具体对策建议,既要考虑权责清单制度中各种要素的优化,也要考虑对其所处的制度环境和系统间关系进行调整;既要考虑其基本的定位和编制程序上的完善,也要站在发展的角度给出可能的策略选择。总体上,以下具体对策遵循着从系统关系调整到制度要素优化的基本逻辑。
(一)厘清并规范清单系统内部及其与相关系统间的关系
在以权力和责任清单为起点的发展过程中,清单逐渐发展成为复杂多样的治理体系。特别是随着服务型政府建设的不断推进,各地方政府在政务服务体系建设上倾注了大量精力。但是,政务服务的专项清单与权责清单是两个相互区别又有所联系的体系。就其区别来说,权责清单是职权与职责导向的,而专项清单是服务导向的;权责清单除信息公开功能外主要面向政府内部,而专项清单主要面向市场和社会有办事需求的个人和法人;权责清单具有整体性且注重不同地区和层级间要素的统一化,而专项服务清单则具有专项性且可根据地方特点力求充分实现多样化。除了以上差别,在内容、形式等诸多具体的细节上,它们也有所差异。就其联系来说,首先,根据部分地区的做法,大部分专项清单的事项设立是依据一定标准——如“跑腿次数”“是否通办”等——从通用的权责清单目录中提取形成。当然,部分服务类清单还将不属于政府行政职权的便民服务事项纳入其中。其次,专项清单是权力和责任清单在政务服务体系的延伸,对权责清单制度有着重要的补充作用。特别是当权责清单制度在发展过程中遭遇动力不足的问题时,各类服务性清单在一定程度上为权责清单持续存在提供了除强制性压力外的动力。但这也使权责清单“刀刃向内”的功能有所削弱、职责配置等核心功能被抑制。因此,厘清并规范清单体系内部的关系,对于清单式治理的完善很有必要。在对其定位上,应当明确清单式治理是以权责清单为主体、专项服务清单作为精细化治理工具的治理模式;在发展路径上,也由此形成“以职责划分促进服务”和“以服务实践反馈职责划分”的两种互补导向。特别是就完善清单制度的反馈机制而言,应当对政务服务一线的工作反馈给予更多重视,将清单制度打造为畅通的反馈渠道;同时将政务服务体系作为政策调试和职权调配结果的“检验场”,做好政策落地和执行检验的任务。
在与法律制度的关系上,关键在于如何在与法律制度的互动中把握清单制度的法律定位,特别是在其与“三定”规定的衔接上发挥好其在“预立法”阶段和作为“准立法”手段的作用。在清单产生后的阶段,就“依清单行政”这一说法学界有诸多不同的声音。有的观点认为“依清单行政”的做法有使清单僭越法律之嫌;也有观点认为“清单之外无权力”,二者之间没有根本性的矛盾。实际上,之所以产生清单,恰恰是因为在依法行政的过程中,“是否依法”以及“如何依法”环节出现了问题。这其中既有执行过程中的扭曲问题,也有法律细化和理解的问题。因此,如果能够从“以清单展现权力运行全貌”的起点出发,规范行政权执行、行政职权和法律制度之间的关系,则能够在清单文本的合法性与清单制度功能的有效性之间寻求平衡。
(二)继续加强清单与“三定”规定的有机衔接
宪法和行政组织法是政府行政权力的最根本依据。而行政权的配置对整个行政过程起着基础性作用。宪法对于各级政府的职责划分相对原则,国务院组织法和地方组织法也未进行明确规定。因此,具有一定的随意性和常变性的“三定”规定[25](p.301)长期以来承担着政府职责的内部配置功能,“替代了行政组织法产生规范机构职责和权力来源的作用”[26]。清单自产生至今,总体上的内容呈现都是行政主体面向市场和社会主体实施的行政行为。这使得以法律法规和规章为梳理依据的权力清单,与行政规范性文件等进行政府内部职责划分和职权配置的规定无法从合法性的层面形成对接。权力清单与“三定”规定在定位上存在错位和落差,是问题根源所在。近些年,清单制度与政府职责体系构建的目标越来越近,特别是责任清单逐渐与“三定”规定相连接,权责清单“在组织法上存在的规则创制现象”[27]逐步体现出来。由于“三定”规定体现出职责和组织法定这一基本精神,因而我们应继续促进清单与“三定”规定之间的有机衔接。
首先,利用清单制度与政务服务一线工作、行政权力运行现实过程紧密联系这一天然优势,完善和细化“三定”规定与行政组织法。这项工作应当分阶段、分层次进行。可以在试点基础上先行对组织法中较为一般性的、过程性的要素进行细化,在内容上以“职责层次”为构建目标。这样,才能促进职责的划分,同时在改革中政府职责频繁变动下确保制度弹性和动态调整空间。当然,这需要充分发挥政府职责体系构建中中央和省级政府的统筹整合作用,将具体的权责事项抽象为政府职责,从而避免将清单的制度性功能限于事项清单。
其次,“三定”规定相较于清单拥有更高的关注度和更强的权威性,我们要充分利用这一特点,通过二者的衔接促进清单制度巩固机制作用的发挥。无论是机构编制改革还是行政审批制度改革中涉及权责调整的部分,均应当通过清单的变动实现全过程记录。由于目前权责事项梳理还是依据相应的法律法规,因而也能够在一定程度上限制“三定”规定变动的随意性,從而逐步稳定政府的职责层次,为其法定化创造条件。
(三)加强省级政府的统筹能力与权责事项库的标准化建设
清单制度的标准化一直以来都为实践和研究所关注,问题的关键在于标准化和弹性化之间存在张力。部分地方政府采用了“通用目录”的管理方式,但其探索和推广力度还不足。特别是在省级统筹上,与制度功能实现的预期还有很大差距。早在2017年,广东省佛山市就针对全市具有行政职权的行政机关、群团、事业单位实行了全面的通用目录管理制度。通用目录以划分同一事项的层级职责分工为核心目标,主要对市县(市、区)两级的权责进行划分。依据法律法规规定,它将每一项职权划分为市级专属、区级专属和分级管理三类。从分级结果上来看,分级管理,即由不同层级政府共同管理的同一事项,占目录事项总数的81%,这样工作重点自然就落在了层级间的职责划分上。针对这一问题,佛山市政府充分发挥统筹作用,对法律、法规、规章、规范性文件中有层级划分依据的职权,一一列举;对没有明确层级划分依据的,市级统筹编制划分说明并在机构编制部门审定后实施。从佛山市的经验看,值得注意的问题在于:在金字塔形结构中,随着层级的上升,同样工作的复杂性和难度呈几何级增长。特别是省级政府,不仅面临着较大的省内差异,而且面临庞大的工作量。这不仅对其整合和协调工作要求很高,而且使其面临人力、物力等方面的挑战。但是,省级政府处于结构中相对高层的位置,因而更要发挥在标准制定和统筹整合方面的作用。
在中国,由于宪法中地方政府的权力来自中央的授予,因而在纵向维度下级政府与上级政府之间并不存在严格意义上不受干涉的制度性分权。在政府的实际运行过程中,上级政府的不干涉主要是出于约定俗成的习惯、成本收益分析等软性约束。这是明确划分各级政府职责的组织法形成所要面对的最大困难。现阶段,省级政府权责事项库的建设对于增强后续中央的顶层设计和整体性整合都具有重大意义。由省级政府进行清单制度要素的标准化确定是比较合理的。向下来看,尽管前期统筹工作有一定的难度,但为了在整体性上发挥清单制度的整合功能,应当尽可能克服人力和物力上的困难。省级政府可以在市级政府梳理工作的基础上总结经验,先行制定一部分统一标准,从而在一定程度上缓解下级政府在编制过程中理解偏差和差异过大的问题,进而减轻省级政府的统筹难度。如青海省2021年12月公布的《青海省各级各部门(单位)权责清单通用目录》就是省委编办牵头,通过试点的方式反复审核、征求意见最终形成的。这足以证明,省级政府牵头这项工作具有可行性。向上来看,无论是进行区域间比较,还是中央政府的进一步调整,省级政府的统筹都具有基础意义。一方面,省级政府在经验积累的基础上与中央进行联动,对于中央政府比较省际差异、进一步统一标准是重要的,特别是对于中央政府改变单一化的政策干预手段有着积极意义。另一方面,省级政府的权责事项库,也是中央政府为构建职责体系做顶层设计和规划的重要前提和必要条件。
(四)发挥并扩大清单动态管理模式的作用
政府权责事项调整的属性,天然地决定了清单制度需要一套动态管理的模式。自清单制度建立以来,各省级政府陆续出台了相应的动态管理办法。尽管各省在动态管理的细则上有或多或少的差异,但大体上围绕权责事项的新增、取消、合并、拆分、下放与承接、废置、划转、内容变更等类型展开。在目前的执行过程中,引起权责事项变动的主要有以下几种情况。一是法律法规的立改废释。本文探讨清单制度在政府过程中发挥的功能,这与它的文本呈现并不矛盾。既然要以清单的形式列举权责事项,法律文本的变化必然会成为其调整的依据之一。要注意的是,正是由于法律制度变化的滞后性,清单调整过程就要给予其他影响因素额外的重视,利用综合性调整来优化法律制度。二是由改革带来的机构职能的调整变化。随着行政管理体制改革的持续推进,政府内部尤其是纵向间的权责事项发生了一些结构性的变化。与此同时,政府机构间的调整变化也涉及权责事项的调整。根据不同的变化因素,动态调整的程序也体现为两种主要形式:其一,在权责事项设定依据不变的情况下,依据规范性文件做调整,主要是由政府部门提出申请,机构编制部门进行审定;其二,当涉及权责事项依据的变化时,还要由法制部门进行合法性审查、编制部门进行职能审查,并由本级政府做最终的确认[28]。事实上,一方面,在改革的大背景下,权责事项的调整是比较频繁的;另一方面,清单动态管理模式涉及的管理主体多,对程序要求高,实际运行过程中难免会出现制度空转和形同虚设等问题。
尽管困难重重,动态管理模式却仍是清单式治理的重要环节。要发挥并扩大动态管理模式的作用,现阶段应当从两个角度进行探索和尝试。首先,针对管理模式的硬性要求,以技术为突破口开展工作。现阶段,数字政府建设已经成为政府发展的重要途径之一。下一步改革可以抓住这一契机,在清单的管理上加强与大数据、人工智能、区块链等高新科技支持的联动,从成本和能力上弥补部分地方政府在动态管理上的不足。当然,在数字技术赋能清单式治理的过程中,必须深刻把握“数字政府不是简单通过将传统政府移植到线上就能实现”[29]这一观念。技术应当为权力结构的优化与体制创新功能的实现创造条件,而非主导改革的发展。其次,当前的动态管理工作过于聚焦事项调整本身,导致动态管理模式发挥的作用空间有限。可以尝试从与其他系统的关系入手拓展其作用发挥空间。其一,注重在动态管理的过程中充分利用动态变化的依据与“痕迹”资料,通过定期总结归纳调整过程,为政府职责层次的抽象与形成积累经验。其二,注重权责事项的动态管理与“三定”规定、机构编制调整、法律文件合法性审查方式调整之间的衔接。动态管理模式也应当跳出清单本身,从系统间关系上寻找突破口。这也基本符合清单式治理模式本身系统性、综合性的根本特征。
五、结语
在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下,清单式治理模式已经成为构建中国特色政府职责体系过程中的一项重要的体制机制创新。就其作为政府创新的本质来说,要想充分实现清单式治理的效能,破除现实工作中的种种梗阻,就必须要实现从旧运行机制向新运行机制的转换。这是一个“以机制打破机制”的过程。正如前文所述,“结构—过程—机制”提供了一个分析问题的逻辑框架,同时也提供了解决问题的逻辑框架。新机制的产生,正是通过清单制度在现有政府运行过程中引入了新的结构性和程序性要素,从而实现了破旧的过程;而新旧机制的平稳替换和新机制的有效运行,则是一个立新的过程,依赖于稳定的制度环境和良好的运行条件,这也成为未来相关工作的主要落脚点,成为机制优化的关键。
清单式治理在初显成效的同时,面临着一系列困难和挑战。这其中既有技术操作上的问题,也有体制结构上的问题。然而更为重要的是,各级地方政府对清单特别是对权力和责任清单的重视程度还远远不够。权责清单制度研究如若失去理论支持,就会越来越陷入被实践工作“牵着鼻子走”的陷阱;而权责清单制度如若失去理论支持,就会很快失去继续推进的动力。因此,理论上的支持对于探索中的体制机制创新是重要和必要的。未来,应当持续基于政府职责体系构建和优化来寻求权责清单制度研究的理论突破。当然,理论研究促进和推动实践发展,但也不能脱离实践和实际工作。揭示现象、解释现象、推动实践工作,这是作为中国政府改革与发展研究者的基本责任与义务。此外,清单制度不应成为政府信息公开、政务服务环境优化等相关制度体系建设的附属品。只有转变对清单制度的固有思维,细化各类清单并厘清其基本属性,给予其足够的重视,才有可能真正将这一制度创新的优势切实转换为治理效能,最大化实现其制度性功能。
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