从接诉即办到未诉先办：主动治理的实践展开与内在机制

任亮亮 何盼

摘要：以人民为中心的发展思想推动了政府部门主动治理的实践形成。北京市从接诉即办到未诉先办的实践表明，市域对全局事务的制度性支撑、县域对重点事务的统筹性治理、乡镇对常规事务的预防性治理和村组（社区）对属地事务的协商性治理共同构筑起主动治理的制度体系。主动治理的形成依托双重传导机制、双重考核机制、双重动员机制和双重整合机制。在提高治理水平、优化干群关系、改善政府形象的同时，主动治理也面临着回应不足与属地压力过大、隐私保护下失衡的权利与义务等困境。

关键词：接诉即办；未诉先办；主动治理；城市治理

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1008－7168（2024）02－0014－11

一、 问题的提出

党的二十大报告提出，“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”。实现市域治理现代化的关键在于让全体市民融入城市治理之中，从需求表达、政策制定、实践执行到效果评价，都充分倾听全体市民的声音，照顾全体市民的合理诉求。这意味着城市管理必然要从粗放式管理模式向精细化治理模式转变，城市管理体制和机制要相应做出调适。在治理体制不发生改变的基础上，强化技术支撑和优化治理机制推动了城市从被动回应型治理方式向主动回应型治理方式的改变。本文致力于从主动治理的视角审视城市治理中“不变体制变机制”的实践逻辑和运作机制，辩证看待主动治理的效果与问题，深化对主动治理的理论认识。

对于大城市来说，网络生活与现实生活交织，社会生活方式和个体选择多样性日趋增加。随着城市经济社会发展和人民生活水平的提高，市民的利益诉求更为多元化，其对城市基层治理也提出了更高要求。而城市基层治理的条块关系容易出现分割现象，导致“治理空白”与“治理过度”的困境。近年来，我国由“总体—支配型”社会逐步过渡到“制度—技术型”社会，而互联网技术嵌入城市治理以后又进一步促进了城市治理的精细化发展［1］。问题是，技术治理无法有效回应城镇化进程中深层次的社会问题，而且背离了人本化的价值预设与再平衡的功能预期［2］。这是因为越来越多的行为主体参与到城市管理当中，重新构造了城市政府与各利益主体之间的关系。由此，国家提出，“以人民为中心”是城市治理政策和行政开展的根本准则。这种理念的实践，具体到城市治理中，即城市治理依托智能化和智慧化走向多元共治，构建起共建共治共享体系。

以服务行政理念的兴起为节点，公共行政的重心也以实现治理目标为导向，从管理转向服务，从压制权利转向倾听民意、维护民权，这就要求改变行政治理模式，由传统的限权、控权的压制性治理模式转变为规范公权力和保护私权利的回应型治理模式［3］。12345政府服务热线作为一种信息技术被引入政府治理体系中，是克服公共服务碎片化以构建回应型治理体系的重要体现［4］，意图真正实现合作生产、整体政府、合作治理和合作制组织的治理追求，提升超大城市的问题解决能力［5］。

在以12345为研究对象的学术成果中，学界对回应性治理的研究路径可分为两条。一是从回应的过程即“强—弱”回应来展开。领导注意力［6］、工作绩效评估［7］、以公众满意率考核为核心的参与式考评实践［8］等是影响政府回应强度的要素。通过案例呈现或者经验剖析，有学者分析12345政务热线的引入帶来的技术迷思［9］、基层避责［10］，提出优化路径，如理顺管理体制和运行机制、加大信息资源整合力度、加强信息和服务标准化建设、加强绩效考核和督查督办、建立健全舆情分析和预警机制、积极引导群众有序参与［4］。二是从回应的结果即回应不足或者回应过度来展开研究［11］。在面对大量社会需求时，政府会产生回应不足或回应过度的问题。回应不足是因为行政资源有限，回应过度则是因为行政资源投入过度。事实上，在村庄价值规范相对稳定时期，基层纠纷矛盾的主要控制主体是村干部及其依附的社会关系网络。农民遇到问题时大多倾向于求助其社会网络，包括亲戚、朋友尤其是村干部［12］，市民遇到纠纷矛盾时会找社区工作人员，这是理想的矛盾内部阶段方式。然而，国家官僚系统理性化力量延伸至基层社会，本可以由基层社会内部解决的日常性、琐碎性的事务也进入12345政务热线系统。这提高了回应需求的经济成本和政治成本，同时还挤压了基层治理，消解了基层治理合法性［13］。

既有研究是将12345技术本身作为一种对象的研究，讨论了技术运用的过程与结果，较少有文献对技术何以运转展开研究，也缺乏对围绕技术治理实践的政府体制结构与运转机制调适的研究。本文的贡献在于发现了以技术为载体的政府治理的主动化。北京市提出从接诉即办到未诉先办，意图通过主动治理来实现政治逻辑和行政逻辑相统一的回应性服务型政府构建，是对被动回应型治理实践的优化。本文以北京市2021年9月制定的《北京市接诉即办工作条例》（以下简称《条例》）以及对北京市Y区、B镇、K镇和多个村庄开展的实地调研为基础展开分析，发现当地治理实现了被动回应到主动回应的转变，将主动治理落到实处，取得了一定的成效。

二、主动治理：一个分析概念

国家对城市的治理依托科层体制，为了应对科层治理的弊端，往往通过变革机制的方式推动工作。体制是渗透某种意识形态或价值观念，在相关领域或组织间形成的一种基本的整体关系框架；机制则是遵循和利用某些客观规律，使相关主体间关系得以维系或调整，实现预期的作用过程；体制是静态和规范意义上的，机制是动态和实证意义上的［14］。压力传导型体制下，各层级政府的治理实践也可以理解为被动应对，即“社会提出问题—政府被动应对”。不变体制、革新机制的方式可以激活各层级的主动治理，即政府主动发现社会问题并主动应对。这意味着我国治理开展具有丰富的治理空间与治理可能性，更反映了治理环节的复杂、往复、交互特征［15］。

既有的城市治理领域的研究，意图通过改善体制本身来实现善治。问题是，治理体制扩张的制度化过程不仅带来治理成本增加，而且会导致治理风险上移［16］。依托科层制所展开的现代政府运作尽管表现出强大的内部效率性，却也不可避免地受科层制保守特性的影响，时常表现出消极回应、被动回应的倾向，进而削弱了民众对政府行为的认同感［17］（pp.149-155）。主动治理的实践，意味着各层级尤其是基层政府能够同时在自上而下的体制结构约束和自下而上的社会需求约束下开展工作。这意味着层级化的政府部门既是体制内部的一环，根据指令来完成工作，也能作为独立的主体积极回应体制内部和体制外部的呼声。

在本文中，主动治理是指各层级治理主体在实践过程中以问题为导向展开工作，是在自上而下的行政压力和自下而上的社会压力传导下主动开展的一种具有积极性、灵活性、策略性特征的治理实践。多层级部门作为能动的主体与社会、民众互动，实现了“政府积极—民众满意”的治理效果。本质上，主动治理的提出与实践，是通过对科层体系运转机制的重构，使其自行运转的行政逻辑接受政治统领，服从和服务于国家强调的“以人民为中心”的政治逻辑。

（一）主动治理的社会基础

主动治理是基层社会的内在要求。基层社会存在城乡差异，城市内部治理单元之间和乡村之间也存在差异，差异性的存在导致诉求大量产生并溢出基层，成为管理者需要直面的问题。然而，社会的不规则并不代表进入管理视野、需要管理者回应的问题之间没有共性和规律。社会兼具变迁性与稳定性的双重属性。变迁性意味着产生的问题成为城市治理新的对象。稳定性意味着个体社会关系网络影响人们的社会交往，进而影响个体的决策与行为。管理者并不是只能以工单为指令展开被动回应工作，而是可以在实践中发挥能动性作用，实现从“有一做一”到“举一反三”的转变。

从现实情况来看，相当多的问题具有结构性成因，不少问题具有季节性、周期性、长期存在、集中反映等特征。这意味着，依托信息综合和识别研判机制，能够破除问题的结构性产生要素，避免更多同类性问题的发生。由此，社会问题背后的共性成因为主动治理的开展奠定条件基础。

（二）主动治理的体制位置

科层体制讲究规则与程序，试图通过一整套完善的治理规则和治理流程实现有效治理。城市治理的组织依托为自上而下的层级体制，资源自上而下逐级递减而责任却自上而下逐级增加，这引发了基层组织的权责失衡问题。换言之，基层存在治理能力有限的困境。然而，从体制运转来看，城市治理的实践主要依托基层开展，在科层体系运转中，城市治理是各个层级部门依据职责分工协同合力进行的。基层工作事务的开展主要围绕上级的任务指派来进行，表现为对上回应性的工作特征。

主动治理发生在各个层级，具有因体制位置差异而形成的工作差异，具体表现为市级推动、县级统筹、乡镇执行和村组（社区）配合。主动治理作为一种治理理念贯穿于各个层级，体现在各层级的工作中，依托科层体制，改变了其运转机制，从而以具体的机制变革实现针对目标事务的有效处理。

三、主动治理的实践展开

主动治理是一种政治理念和行政策略，是以人民为中心的发展思想的实践开展。这一政治理念的推行需要高层政府制度性地超前谋划，为基层单位应对诉求赋能，确保相关诉求所涉及的问题能在基层范围内由相关基层单位直接应诉并牵头自行协调解决［18］。这也意味着主动治理为一套富有实践性特征的、纵向到底横向到边的行政体系的构建。

（一）市（省）域：全局事务的制度性支撑

市（省）作为区域内的最高管理主体，主要负责全局事务的治理。在推行主动治理过程中，《条例》的修订为主动治理的实践提供了制度支撑。

一是确立综合研判、定期调度制度。《条例》第二十四条规定本市建立综合分析、定期调度机制。市、区人民政府应当聚焦诉求反映集中的高频次、共性问题，开展重点领域和区域治理，对持续时间长、解决难度大的诉求开展专题研究，制定解決方案，完善政策措施，明确主责单位。市、区、街道（乡镇）三级协同联动，形成条块结合、上下协同的工作合力，集中力量推动问题解决。北京市设立城市管理指挥中心，区、镇分别设立城市管理指挥分中心，全部由一把手负责主抓。区、镇两级书记还会定期参加市里统一召开的调度会议，并反馈本区域的问题，向上争取资源支持。对于区、镇两级书记而言，市域层级的信息研判与向下流通可以让其获得更加全面的信息，包括其他区镇解决相关问题时好的策略与方法、其他区镇在推进工作时集中遇到的共性问题等，从而为基层推进工作提供经验借鉴，有利于其开展工作过程中的提前预判和主动应对。

二是确立信息上下、内外联通制度。《条例》第二十二条规定本市建立在京单位协调联动机制，加大诉求信息沟通和协调解决力度，将诉求人提出的属于在京中央和国家机关、国有企事业单位等职责范围内的诉求，及时向有关单位反映情况，推动诉求办理。第二十八条规定，市民热线服务工作机构应当对记录诉求办理情况的数据进行全口径汇总，向承办单位推送工单记录、回访评价等全量数据，实现互联互通、信息共享。Y区有大量国家单位和其他省市驻京单位，接受属地和属人双重管理。在日常生活中，市民之间的互动不因为所在单位的不同而区隔，所有在北京市活动的人都可能产生诉求从而拨打12345市民热线。市民诉求一般按照属地管理和条线部门负责的方式被推送给下级单位。承办部门工作人员在处理工单过程中，存在管理权限问题。在京单位协调联动机制的建立也弥补了管理权限的不足，有利于构建共建共治共享的协同治理体系。调研发现，以Y区为例，一般来说，在召开Y区信息调度会后，相关的信息记录也会被同步通报到Y属地单位，以畅通信息的内外联通。驻Y区单位在日常管理中也会增强问题意识，加强对可能出现问题的防范。同时，Y区也建立了信息的上下联通机制，Y区内工单的信息处理情况和好的经验做法都会被通报到基层乡镇单位，为基层乡镇加强防范、增强研判工作能力提供信息数据支撑。

（二）县域：重点事务的统筹性治理

国家治理体系中，县级政权处于承上启下的关键环节，是落实国家政策、促进地方发展、实现国家长治久安的重要基础。随着乡村两级组织的悬浮和国家资源的下沉，县级政府卷入基层治理事务之中。为实践未诉先办，县级政府通过政治统合制对行政科层制进行结构整合、资源聚集、功能重组［19］，以推行主动治理。

在日常工作中，存在大量个别条线部门或者乡镇政府以一己之力难以解决的事务，这些事务主要有以下几种类型。一是职能划分不清型事务。一部分诉求具有复杂性，按照政府条线部门职能设置细分的情况来看，只能移交属地管理。在实践过程中，这类事务由书记、镇长办公会来协调具体负责部门，其他部门支持。二是决策—执行张力型。一部分诉求的产生是上级政策带来的，如城市规划、征地补偿。然而，在出现问题之后，负责处理和执行的是基层政府工作人员，在基层政府解决不了的情况下，矛盾就会激化并发生外溢。三是长期被反映的历史遗留问题。由于过去的政策执行偏差，当前的政策与之有冲突，或者无法合理解决，这类事务成为悬置的问题。但是，这些诉求通过12345再次进入政府工单后，工作人员必须予以回应。

在基层乡镇回应能力不足而市（省）一般不负责具体工作时，县级政府对这些事务的处理负有责任。接诉即办时期，被考核主体为乡镇政府，县级政府和条线部门有避责空间，会利用科层压力传导机制将工作推向乡镇。乡镇位于行政体系末端，没有推卸空间。而作为下级，乡镇很难通过统筹上级来推进问题解决。在《条例》优化“街道吹哨、部门报到”制度且实行“属地+部门”双派双考核之后，县级政府和条线部门的治理积极性被激发。以Y区的实践来看，区委书记定期召开调度会，各部门和乡镇党委书记参加会议。在会议期间，针对群众集中反映的重大问题、依靠条线部门或者基层乡镇难以解决的问题以及依据信息研判设想可能出现的问题，党政负责人在会议上综合分析，制定解决方案，统筹相关部门的资源，省去了处理工单的工作人员或者条线部门再统筹、再整合过程，节约了信息沟通成本，也使政府部门的工作不再被动。当前的运作逻辑是，乡镇政府作为属地管理的第一责任人负责回应诉求和主动解决诉求，在遇到难以解决和回应的问题时，激活“吹哨报道”机制，相关的部门出于考核压力积极参与到基层治理事务过程中。

（三）乡镇：常规事务的预防性治理

处于国家与乡村社会之间的乡镇政府同时受官僚制组织、压力型体制和乡村社会三种力量的影响［20］。乡镇资源缺乏，基础权力小，面临的又是不规则的乡村社会，虽然处于压力型体制末端，但治理精力和治理能力有限，能够解决的大多数属于日常性、琐碎性事务。从接诉即办到未诉先办，主动治理的实践在乡镇层面表现为对常规事务的预防性治理。

乡镇党委书记会定期召开科室负责人、村（社区）书记参加的调度会议，在会议上针对本镇区域内难以解决或者需要协同解决的问题集思广益，举全乡镇之力解决问题。K镇处理工单的工作方法和治理理念发生了三次变化。

第一阶段，有什么工单就做什么工作。在12345热线制度最初启用的几年，乡镇工作人员展开工作的方式主要是回应工单需求，对于会产生什么样的诉求、需要怎么解决，都是不确定的。这导致乡镇不仅耗费了时间精力，还总是疲于应付，处于眉毛胡子一把抓的状态。由于条线部门的分割，乡镇缺乏统筹，整体上对于本地诉求产生的结构性原因和规律性变化是不了解的。在解决问题过程中，其援引各种正式和非正式手段，以解决工单本身为目的，采取“头痛医头、脚痛医脚”的应对方式，难以形成长效机制，致使问题屡禁不止、基层疲于奔命。

第二阶段，预判会有什么工单提前做什么工作。经过几年的工作实践，加上大数据平台共享机制、信息联通机制的完善，乡镇对于本地多发性、易发性的事件和容易产生诉求的重点领域有了基本把握。为了减少工单数量，将问题解决在发生之前，乡镇会对这些季节性、周期性的问题及时展开预防性治理，如在耕种前期调解土地纠纷问题，在取暖季前期安排相关部门检修取暖设备，在雨季到来前检查排水系统。

第三阶段，既要看到工单上的问题，也要看到工单背后的人。乡镇工作人员在处理工单时，会在与诉求人沟通的同时深入了解诉求人的基本情况，提前处置可能发生的问题。例如，他们会给诉求人留下自己的电话号码，授意其可以在遇到问题时第一时间与他联系等。由此，形成了“解决一个工单，解决可能产生问题的一个人”这一指导工作的理念。这种解决不是采取威胁利诱的方式，而是积极对接诉求人可能产生的需求，开展源头治理。

从“有什么工单就做什么工作”，到“预判会有什么工单提前做工作”，再到“既要看到工单上的任务，也要看到工单背后的人”，这一基层工作方式和工作理念的变化，正是乡镇对常规性工作进行主动治理、前置介入的具体体现。

（四）村组（社区）：属地事务的协商性治理

村级组织是国家官僚体系的延伸，为国家承担来自乡村社会的基础任务，同时也担负着维持基层社会秩序的职责。主动治理在村级层面表现为村级协商性治理特征。村组（社区）内部不仅有回应村民诉求的动力，而且具备解决村民诉求的能力，最终形成政府、村级组织和村民三大主体的良性互动，促进基层属地事务的善治［21］。

K镇的村（社区）在治理过程中推动党组织、居委会、物业企业、业主组织、驻社区单位等利益相关方共同发力，拓宽村民参与渠道，完善民主协商，召开村民说事会，推进“四议两公开”等实质开展，实现了多元主体共治。推行接诉即办以来，村庄大量的事务发生外溢。K镇每个月需要处理的农村管理方面的工单达80多件，大量的事务属于宅基地纠纷、土地纠纷、邻里纠纷等。这些过去在村级内部就可以消化和处理的事务现在全部溢出村庄，有两个原因：一是经村级组织调解后不服的“刁民”利用接诉即办制度对基层政府工作人员和村级组织施加压力，企图谋取不正当利益；二是村级组织治理能力和治理权威的弱化。一位乡镇工作人员介绍，在本镇区域内，有三年零工单村庄，也有一直排名末位的多工单村庄。工单比较多的村级组织（社区）干部能力不强，得不到村民的信服，大家有事之后不愿意找村级组织调解。通过拨打12345热线，村民诉求能够引起乡镇工作人员的重视。在这些村干部能力不强的村庄处理工单，需要乡镇干部作为国家权威和正式权威入场，直接或间接帮助村级组织调解。

未诉即办理念对当地村（社区）干部提高治理能力、改进治理方法提出要求。K镇H村保持三年零工单，一方面是书记有个人权威，处事比较公正，村民出事之后愿意找他调解，另一方面是书记喜欢把事做到前头，在村里推行新的工程和开展新的工作时，会预先设想可能出现的问题。书记会在村民们喜欢聚集闲聊的小广场和大家沟通。这种注重民意、预判问题的工作作风，正是村级主动治理实践的体现。同时，针对长期存在多工单的“问题村”，乡镇会加大帮扶力度，通过联村干部、包村干部、派驻第一书记等方式提高村（社区）治理能力。推动村庄内部的小事不出村、矛盾不上交，是村组（社区）内部提前解决问题的主动治理实践。

四、主動治理形成的内在机制

主动治理的提出，是在行政管理与各层级政府自主治理之间寻求平衡的探索。从形成的内在机制来看，社会动员激发群众的参与和行政动员激发层级部门与工作人员的参与，为主动治理的展开凝聚了思想共识，有利于形成社会合力，是落实主动治理的思想基础。内外联通和内部畅通的信息传导机制有利于信息的汇集和研判，从而激发治理主体开展工作时的问题导向意识，为主动治理指明了工作的路径方向。内部的严格考核和外部的市民监督促使各层级政府增强自身的积极求变意识和克服自利、惰性的弊端，倒逼主动治理的形成。对条块部门工作的整合有利于实现层级政府责权利的匹配，对村组（社区）治理方式、治理手段和治理主体的优化有利于问题的内化，从而有利于构建起层级工作能力与应对问题的匹配性，避免剩余问题的溢出，实现层级政府的赋权增能和资源适配。

（一）双重传导机制

城市治理既需要通过应用现代信息技术持续拓展应用场景，提升基层问题的感知和识别能力，也需要通过跨部门协同建立快捷的信息传导机制，促使各方共享问题信息，采取合作行动。主动治理的实践离不开数字技术的支撑，其有效实践依托于双重信息传导机制。

一是自外向内的信息传导机制。截至2021年底，北京市12345热线整合16个区、36个部门共计52条政务服务便民热线，打造了网上平台，共有话务员1400余人，实现了市民热线服务对象、服务范围和服务方式全覆盖。12345市民服务热线在业务流转过程中，大量运用语音识别、机器学习等新技术，提供智能填单、智能分类、智能派单、智能在线咨询等智能技术服务。信息技术的发展为“民有所呼，我有所应”的治理实践中的信息发现和信息综合工作奠定了效率基础。现有热线机制让公众以哨源、考核者与回应对象三重角色参与到社会治理中，为市民与政府建构了制度化的沟通渠道，拓宽了政府的信息来源［22］。大量信息依托平台进入，政府部门利用技术对信息分类后可以实现问题聚焦、综合研判，从而为推动主动治理提供路径和方向。

二是自上而下、自下而上和同级联动的信息传导机制。北京市在治理体系中援引了数据搜集和数据分析的技术，并搭建了条块互动的平台。汇聚到城市指挥热线的工单信息依托技术平台可以实现工单指派、过程监督、结果考核，构建了信息流动闭环机制，也有利于高压考核的实现，推动了基层部门和工作人员的积极治理，强化了其主动治理的意识。同时，汇集到平台的信息经政府部门信息综合和分析研判后，可以实现同层级政府部门间的横向传递、不同层级政府部门间的纵向双向传递以及政府和其他单位间的内外传递。便捷的信息传导能够实现信息的对称，从而为主动治理提供信息参考。

（二）双重考核机制

有效的绩效考评机制可以强化行政部门和工作人员的责任担当。主动治理的实践有效进行，依托全过程的双重考核机制来实现。

一是内部严格的管理考核机制倒逼部门和工作人员以问题为导向开展日常工作。北京市为12345热线配套了党委督查和纪委监察机制，对问题进行督办。基层政府随时感知到自上而下的压力。一旦群众诉求进入12345热线体系，上级对于诉求解决的具体过程、具体实践、程序要求都有限定，以响应率、办结率、满意率为指标对其进行严厉考评。面对诉求产生的不确定性和解决诉求的不确定性，基层部门和工作人员更有动力将工作做到前面，针对共性存在的急难愁盼等问题主动协调解决，从而提高日常治理工作中对群众需求的回应性。同时，新的考核纳入了“吹哨报道”机制，采取对部门和属地的双考核。这意味着针对职责范围内的工作，行政部门和属地共同负有治理责任，这促使了条块责任共同体的形成。

二是外部构建的市民参与的考评机制倒逼部门和工作人员积极主动解决问题。制度设计过程中，市民满意度成为部门绩效的一项衡量指标，这促使公共部门更加重视公众参与引致的外部责任约束。市民通过拨打12345热线反映问题的心理和经济成本几乎为零，一旦诉求变成工单，上级政府构建的以诉求人满意度为条件的考核机制就会令工作人员处于十分被动的位置。在具体处理事务过程中，为了获得满意度的好评，工作人员要积极解决问题，甚至当解决不了问题时采取利益补偿、策略应对的方式。在程序合规合法的情况下，工作人员的全力以赴可以被理解为一种考核压力之下的积极治理。同时为了减少可能要面临的诉求，工作人员对重点领域和关键对象进行前置介入，以预防的方式展开应对，这也可以理解为主动治理的一种方式。

（三）双重动员机制

当前城市基层社会治理面临的困境是自上而下的行政动员能力与自下而上的社会组织动员能力发展不均衡，政府压力过大、责任过重，行政效果得不到群众认可和理解，一些群众在公共事务中存在“等靠要”思想［23］。主动治理体系的构建与实践依托双重动员的实现。

一是社会动员。社会动员能否实现村庄与国家的政治关联，主要依赖于组织过程的畅通度与嵌入度［24］。北京市在信息收集过程中主动以人民为“哨源”，“12345，有事找政府”的宣传理念深入人心，扩大了其在市民中的知名度，增強了市民解决问题时对其的依赖。同时，政府实行以“三率”为指标的考核，引入民众参与，进一步激发了市民的参与意识。政府塑造了“有回应群众诉求解决实际问题的态度、真能有效回应群众诉求解决实际问题”的形象，市民真正体会到了政府部门真办事、办真事的能力和决心。越来越多的市民被有效动员到12345热线体系中，信息的大量汇入为政府主动治理提供了信息支撑和工作方向。以市民诉求为驱动的社会动员是主动治理实现的先导机制［25］。

二是行政动员。行政动员是上级政府对小规模事务的直接介入，制定基层政府治理绩效指标体系，以动员其更好地履行治理责任［17］。北京市的行政动员包括显性和隐性等多种手段。显性的手段为正向激励和压力传导，隐性的手段为职位晋升。正向激励为绩效考核，工单数量的多少、工单处理的情况都作为指标被纳入考核细则中。依乡镇对村级党组织的工作考核明细来看，城市管理指挥类工单占比60%。乡镇工作人员70%的精力用于处理已经形成的工单和可能发生的诉求，这表明市区两级对乡镇的考核在城市智慧管理方面占比也比较大。压力传导主要表现为全过程督导和一把手调度会。市区县三级都会定期召开一把手调度会，形成“抓书记、书记抓”的工作模式。在调度会期间，各乡镇、各区的工单处理情况都会被纳入排名，末位的书记需要站起来做检讨，这对于各个层级的一把手来说，造成的压力都很大。职位晋升虽然没有明确将此纳入考核体系，但属地工单多、长期没有解决的问题比较多，从客观的指标上即意味着当地治理的无效或者低效。对于属地的一把手来说，这也意味着自身在晋升中存在短板。所以，这些行政动员机制全部都会倒逼一把手加强属地范围内的主动治理工作，减少工单数量、追求工单满意率，提出零工单的激励导向。

（四）双重整合机制

基层政府和村组（社区）是直面群众和回应群众诉求的一线治理主体，也是主动治理实践的组织依托。在主动治理体系构建过程中，实现了双重整合机制。

一是赋权属地政府，整合条块关系，提升公共服务水平。一直以来，基层存在有限资源、无限责任的权责失衡问题，部门各自为政，属地缺少统筹手段。条块分割是问题溢出的重要原因。北京市优化“街道吹哨、部门报到”机制。2019年2月，北京市发布《关于加强新时代街道工作的意见》，要求区级职能部门向街道下放“六权”，提升街道的统筹协调能力。同时，北京市还推动资源下沉，其中行政编制和综合执法人员的下沉提升了街道的资源配置和调度能力。对属地的赋权催生了“街道统筹、条块协作”格局，优化了主动治理的工作资源配置，在强化治理责任的同时实现了治理权力下放和权责匹配。

二是村组（社区）增能，整合多元主体，提升内化问题能力。一方面是激活市民民主参与机制。当前基层村组（社区）具有多样性，相互之间存在较大的差异性，北京市鼓励有条件的小区成立业委会、没有条件的老旧小区成立多主体参与的物业管理委员会，积极推进各委员会发挥制定基层规则、凝聚社会共识的作用。在这个过程中，市民有充分的发言权和建议权。另一方面是构建市民需求表达的制度化机制，建立社区分层协商和公共沟通互动制度，推进议事协商常态化，实现“小事不出社区、大事不出街道”。居委会、业委会、物业、居民、驻区单位都可以通过“村民说事室”“民情驿站”“城乡社区议事厅”“街坊议事会”等基层治理协商平台表达诉求，提升了利益相关者的话语权。通过村组（社区）增能，民主协商格局得以形成，村组（社区）的主动治理实现了赋能。

五、 主动治理的再认识

“民有所呼，我有所应”一直是我国服务型政府建设的题中应有之义。通过12345热线的构建，政府层级间通过分工合作重塑和形成了主动治理的制度体系构建。其内在的压力传导、多重考核、广泛动员和力量整合机制畅通了政民沟通渠道，实现了回应型政府治理的内在目标。然而，作为一种高度动员型的治理方式，主动治理带来了诉求的常规化表达向非常规化表达渠道的集中。由此，需要进一步思考主动治理如何在有效督导基层组织的治理惰性与可能诱发大量无理诉求之间取得平衡。

（一）主动治理的效果

一是提高治理水平，化解基层风险矛盾。12345热线的引入，推动了各层级部门工作方式向主动治理的转变。具体来说，《条例》规定各级政府部门针对反映集中的高频次、共性问题，开展重点领域和区域治理。基于信息传导机制，预判季节性、周期性问题，开展源头治理；针对长期存在、集中反映的问题，开展专项治理；针对复杂多因的问题，引入多元主体，开展协同治理。多种主动治理的开展，有利于矛盾被预见和提前被化解。在规定的执行和落实层面，跨层级、多部门的协同治理能够有效处理基层治理中的剩余事务，实现“小事不出村、大事不出乡”。通过条块整合机制，实现了向基层赋权增能以及治理资源和重心的下沉，推动了属地管理的高质量实现。

二是优化干群关系，积累治理资源。从诉办关系来看，12345热线工作的推进历程发生了数次优化改进。从遇诉不办，到应诉慢办，再到接诉即办，进而到未诉先办，诉办关系的变化，反映了基层工作人员工作作风的改变［18］。无论是考核压力倒逼，还是工作人员觉悟提高，都促进政民互动层面干群关系的优化。一位农民说，以前是群众找部门，现在是部门找群众，并且全程都是微笑服务。部门工作人员与群众互动过程中的积极性、友好性和高效性都带来了群众对过去政府部门“脸难看、事难办”看法的改善。这有助于推进政民、干群互动的理性合作，增强群众对政府合法性和干部权威性的认同。在主动治理的实践过程中，政府部门与工作人员获得群众的支持，将有助于治理关系资源的积累，从而有利于整体工作的开展。干群关系的良性互动也能增加干部的工作积极性，使其在工作中产生获得感。B镇工作人员说她在做工作的时候遇到了群众的不理解，这时候她曾经帮助解决过问题的一位群众帮着她向其他人解释，告诉他们问题的解决不在她的能力范围之内。她当时特别感动，觉得自己做的工作有了价值和意义，这进一步激发了她的使命感。

三是改善政府形象，推动服务型政府建设。主动治理体系的构建，遵循以人民为中心的理念，是贯彻为人民服务宗旨的体现。一方面，全面接诉畅通了群众表达渠道，不仅包括个体利益的维护渠道，也包括群众发表对公共空间治理优化意见和建议的渠道。隱私保护又保障了群众民主参与的权利。12345政府服务热线实现了低成本的政民互动和民主监督，让群众切实感受到了政府作为服务者的作用。另一方面，高压考核倒逼各级政府部门和工作人员积极主动为群众排忧解难，坚持群众工作的问题导向，把为人民服务和为人民谋幸福落到实处。政府的工作受到来自体制内和社区的双重监督，这进一步推动了服务型政府的建设。

（二）主动治理的困境

一是回应不足与属地压力过大。当前，基层政府部门处于回应性治理和主动治理共存的阶段。在主动治理的效能没有得到完全发挥前，基层治权呈弱化趋势，大量诉求通过12345热线涌入，这导致主动治理存在回应不足和属地压力过大的问题。接诉、分发、办理、回应的闭环机制强调过程管理并追求较高的满意率。基层政府和村组（社区）管理人员忙于应付已经生成的工单。不少工作人员表示处理工单要占用约70%的工作精力。然而，在满意率导向下，工作人员还需要采取各种策略，以对申诉人予以回应。基层社会本身就不规范，精细治理的标准化、规范化难以适应基层实际，精细治理往往演变成不计成本，即通过投入大量行政资源解决一些无关紧要的小问题，造成高昂的治理成本［26］。总体来看，主动治理存在基层治理工作开展中的回应能力不足问题。主动治理的实践在本质上是通过压力传导到属地政府和工作人员来进行的。政府工作人员还要以主动治理来积极推动本区内未诉先办的工作。《条例》虽然优化了“吹哨报道”机制，能够实现对条线部门和驻地单位的协调调动，但属地政府是属地事务的第一责任主体，跨层级多部门的协调工作需要乡镇部门牵头，而乡镇部门已经被应付工单占据了大部分精力，缺乏牵头的时间与精力。双派双考核机制的确立虽然能够调动条线部门的治理积极性，但条线部门存在对基层事务的信息不清、情况不明等局限性，没有独立开展工作的能力，需要依靠属地政府来协调。

二是隐私保护下失衡的权利与义务。12345热线运行过程中坚持两项原则。其一，全面接诉原则。《条例》第十条要求市民热线服务工作机构通过语音、文字等方式全面、准确、规范记录诉求提出的时间、诉求事项、联系方式等要素，形成诉求工单。这意味着市民可以通过12345热线表达任何诉求，而热线工作人员由于无法客观判断诉求信息，只能形成工单并流转到基层。工单一旦流转，诉求的合理与否、真假与否都不再重要。基层不得不将工单作为任务来处理，以应對考核。其二，隐私保护原则。《条例》第八条要求诉求人提出诉求不受非法干预、压制和打击报复，企业正常生产经营活动不受非法干扰，涉及的个人隐私、个人信息、商业秘密等依法受到保护。在保护诉求人隐私信息方面以立法作为依据，这也可以理解为一种畅通民意表达的激励机制。在诉求人遵守义务方面则以道德性的建议作为要求。《条例》第十条提出诉求人如实表达诉求，对诉求内容的真实性负责，配合诉求办理工作，尊重工作人员，维护工作秩序，客观评价诉求办理情况。问题是，诉求人隐瞒部分信息来表达自己诉求是比较多见的。对于诉求人来说，在诉求表达方面，凡是不涉及国家和社会法律红线的各种诉求都能够得到保护。与此同时，当前我国并没有建立惩戒诉求不实、表达不合理的诉求人制度，而政府也缺乏对于诉求的甄别与限制，这意味着制裁机制的缺失。

全面接诉过程中的信息不对称赋予了民众跨层级表达诉求的权利，而隐私保护原则下激励机制和制裁机制的不统一则导致民众表达缺乏约束，这进一步加剧了市民私利扩张意识。群众各种符合自身利益的诉求，不管合理与否，不管是否符合公序良俗，都可以通过12345热线表达，借此向基层政府工作人员施压。在这个过程中，市民通过线上方式建立与国家的联系，所承担的交易成本不高，可以随意使用公共资源。而高压考核之下，基层工作人员为了平衡满意率而采用妥协式的利益补偿方式，推动了不合理表达诉求者利用信息不对称和服务话语保护进行私利化需求策略性的表达。

六、结语

从接诉即办到未诉先办，主动治理的实践体现了政府以人民为中心、以公众需求为导向的治理理念。这既是政府构建和完善行政体系的体现，也是政府从管理到治理转型过程中服务本位意识的展现。

主动治理意味着当前北京市政府城市治理从自上而下的行政驱动到自上而下压力传导和自下而上社会驱动相结合的转变，表明政府行政体系的改革深化。当前，未诉先办是接诉即办的第二阶段。在接诉即办时期，政府构筑起了“政策执行靠行政系统内部、信息发现和回馈两端靠社会”的信息闭环机制，破解了信息不对称问题［27］，但仍处于一种被动响应、回应式治理的状态。而接诉即办的有效执行，实现了政府、社会和民众的有效互动和联结，重塑了党群、政民关系。政府获得来自社会和民众的需求信息，依凭技术实现对治理方向、事务聚焦的精准把握。在有了这些作为前提后，政府进一步完善工作体系，不变体制、变革机制，坚持以问题为导向的积极探索和主动治理。12345热线本质上属于技术治理，而技术本身确保形式上的统一和内容上的规范。但是，多主体互动构成的社会是复杂的。技术作为一种手段始终都应该是回应社会的工具。主动治理的提出符合“全心全意为人民服务”理念的落实，让主动研判、主动探索、主动回应替代被动响应成为一种工作方法，使得依靠技术延伸到基层的政权进一步具有了政治合法性和权威性。在这个意义上，主动治理既保证了科层体系的高效运转，又为基层自主治理提供了空间。

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