微博问政视域下城市治理转型研究

邵克　上官春晓

摘要：微博问政的出现，正深刻影响着中国城市治理的治理结构和治理方式，同时，当前微博问政的形式主义、机制不全、效果欠佳等问题也值得反思。通过深化治理理念、增强官民互动、规范问政程序、完善相关机制，可逐步实现微博问政的制度化和规范化，进而更好地发挥其对于城市治理的“推进器”和“安全阀”的作用，真正实现城市治理从传统到现代的转型。

关键词：微博问政；城市治理；转型

中图分类号：F299.1

文献标识码：A

文章编号：1009-5381（2016）05-0085-07

自改革开放以来，中国的城市化进程不断加快。据国家统计局发布的2015年国民经济运行情况显示，中国的城镇化率已经达到561%。国际经验表明，50%的城市化率事实上是一条社会动荡的危险警戒线，这给城市治理带来了极大的挑战，如何应对与治理城市空间、社会阶层、生活方式的不稳定性就成为城市政府的当务之急。同时，高度媒介化是现代社会的一大特色，网络技术的发展实现了信息的快速传播，缩短了人与人间的距离，微博更是凭借信息即时发布与传播、全方位的话题涵盖以及由点到面的社会辐射等优势，成为联系多元主体的桥梁和纽带。身处“围观改变中国，转发就是力量”的微时代，微博问政正不断开辟城市治理的新场域，改变着城市治理结构和方式。

一、问题的提出

微博是微型博客（MicroBlog）的简称，是一种集成化、开放化的互联网社交服务，用户通过手机、web等媒介，以140字左右的文字及图片、音乐、视频等进行动态发布、信息分享。纵览国内微博发展史，早在2008年，以推特为代表的微博客在国内逐渐风行，2010年，微博在国内获得了长足发展，各大门户网站（如新浪、腾讯、人民、搜狐等）相继推出微博服务，故而2010年被视为中国的“微博元年”。此后，微博在城市建设、惩治腐败、社会治安、打击犯罪等方面的作用逐渐凸显。在此背景下，越来越多的政府官员开始认识到这种新媒体的重要性，为了快速有效地与公众沟通、互动，政府机关纷纷开博，“政务微博”由此而生。大体上“政务微博”发端于2011年，井喷于2012年，至2013年，其运营和应用渐趋规范、成熟。此后的几年内，政务微博在信息发布、官民沟通、提供服务等方面获得了进一步提升，以中国微博发展三大矩阵里的领先集团代表——新浪微博为例，截至2015年12月31日，新浪微博平台认证的政务微博达到了152390个，较2014年底增加22287个，其中政务机构官方微博114706个，公务人员微博37684个。2015年，政务微博总发博约25亿条，原创发博总数近一亿，所发微博的总阅读量超过1117亿，期间共收到网友私信33亿条，回复评论1642万条。[1]政务微博的影响力不断提升的同时，其在社会管理创新、政府信息公开、网络舆论引导、倾听民众呼声、树立政府形象等方面起到了积极作用，激励了民众的积极参与，与此同时，“微博问政”不断发育。

纵观近年来的“微博问政”的实践（见表1），其在对社会公共问题（如突发事件的“微博直播”，“微博打拐”，“两会”上的“微博问政”、“微博警务”等方面）的解决上都取得了极大成效，一定程度上减轻了政府应对和处理公共问题中的压力，缓和、安定了社会秩序。其中，微博问政也广泛地应用于城市治理之中，公众通过微博，就相关公共事务、公共问题（如重大项目工程的选址、城市排水系统的完善、地铁线路的规划、城市物价上涨的听证等），向政府部门提供即时信息、利益诉求，经过网络的转发和传播形成极大的舆论氛围，最终迫使政府及时解决问题，一定程度缓解了城市治理的陈疴难疾——人治而非法治、强政府—弱社会格局，封闭、单一的公众参与，各自为政、碎片化的城市治理[2]，不断地改变着当前城市治理的面貌。理论上讲，城市治理中的一些陈疴难疾是中国地方政府城市治理中的共时性难题，非一朝一夕可以解决；微博问政的诞生也仅有数年光景，用之于城市治理也仅是一种初步尝试，但微博问政何以具备如此的能量，以致成为一种潜在的现代参与方式和治理方式？这种新方式对于未来中国的城市治理又有何影响？同时，身处微时代，又恰逢多元治理话语的回归，中国的城市治理又当如何更进一步，真正实现城市由“管理”、“经营”向 “治理”的转变？

二、微博问政对城市治理的影响

经过梳理发现，学界关于微博问政的定义大概有三种，其中，曹文博[3]、黎福羽[4]立足于政府，认为微博问政实质上是政府问政于民，即政府通过微博向民众征询意见的过程；秦前红[5]、施雪华[6]则从公众角度出发，认为微博问政即公众借助微博的形式，就公共事务、问题向有关政府官员表达意见，形成政治参与的压力，以监督、影响政府快速回应；张尚仁[7]、赵红兵[8]认为微博问政是政府与民众的双向互动，一方面，政府主动对网民进行咨询，并积极回应，另一方面，网民对政府进行质问、应答和评议。根据微博问政的社会现实性以及问政过程的互动性，笔者认为第二种和第三种定义更为合理，但现实中以网民问政居多。此外，纵览近年来的“微博问政”案例，学界主要将其分为以下几类：问政于民型（由政府发起，如平安北京、两会问政等）、问责监督型（由公众发起，如2016年3月的山东毒疫苗案件）、突发事件推动型（如“宜黄事件”、“甬温线铁路事故”）和精英引领型（由社会、政治精英发起，如于建嵘、韩红发起的“微博打拐”）。事实上，微博问政是一个较为复杂的运行过程，伴随事件的发生、信息的传播、政府的回应等过程，具体运行逻辑如图1所示：

微博的移动性、信息发布的即时性以及网络社交的活跃性，打破了传统的信息传递路径，政府对媒体再难以行政管控和信息屏蔽的方式独享“发言权”。微时代下，多元主体都能于第一时间获取信息，突破信息屏障，实现对网络空间发言权的分享；此外，微博的链式转发与海量阅读会形成巨大的网络民意和舆论压力，迫使政府改变传统的“体制性迟钝”和“懒政怠政”的状况，进而以微博为平台，与公众平等对话，进而迅速采取行动解决问题。大数据时代，作为政府与公民个体进行互动和交流的重要载体，微博问政一方面能使政府迅速汇集民意，统筹兼顾各方的利益诉求，通过科学合理决策，成为城市治理的“推进器”；另一方面，微博问政也为市民群体对政府行为和治理绩效提供一个评估平台和表达机制，通过及时消除民虑、疏导民意，进而引导其理性有序参与到城市治理过程中，充当城市治理的“安全阀”。总之，微博问政既体现了公民意识的觉醒和对公共事务的关注及公民对国家事务的参与需求，也体现了国家和政府机关社会治理模式的创新。[9]

（一）治理主体多元化

传统的城市治理事实上是城市统治或城市管理，本质上政府作为唯一的治理主体，统管一切，主客体间的关系相对简单：管理与被管理的线性关系，角色区分明显。[10]微博的诞生，则以其自由、迅捷、互动、开放的特性，为政府外的其他社会力量如公众、社会组织、企业组织等拓宽了政治参与的网络空间、降低了虚拟参与的技术门槛，使其与政府一道成为城市治理的合作伙伴，由此，多元治理主体间通过微博问政建立合作关系，进行广泛、深入的协商和沟通，从而实现城市治理由单一中心治理向多元参与治理的路径转换。[11]

（二）治理结构复合化

传统的城市治理是韦伯主义的行政等级制，整个治理结构类似于一个金字塔型结构，政府处于金字塔的顶峰，城市治理是单一的、纵向的、自上而下的垂直式管理。而微博受众面广且分散，它的出现解决了传统路径下公众参与门槛高的难题，以微博为纽带，多元城市主体都被镶嵌在一定的网络空间中，每个主体都是网络上的一个中心、节点，每个主体都是基于自己的兴趣和立场进行信息传播和交换，这种平等、开放的信息交流模式打破了官僚制的封闭性和僵化的行政层级，形成了一种事实上的“上下互动”；此外，微博问政的出现为公众参与网络虚拟空间创造了有利条件，虚拟问政与现实参与相结合——“虚实结合”大大拓展了当前的城市治理格局。总之，网络问政实现了城市治理的“上下互动”与“虚实结合”，真正将所有人和组织融合进网络世界，使治理结构更加扁平化和分散化，影响更加广泛，治理更加有效。[12]

（三）治理方式多样化

传统的城市治理更多的依赖政府权威，以命令和控制手段为主，方式单一且效率不高。微博的出现，一方面增强了政府通过网络空间向市民传递、解释相关政策法令的力度和强度，更好地实现了官民互动；另一方面也为政府和多元社会力量提供了一个理想的协商平台，多元主体就城市空间内的公共事务和重大问题，经过相互对话、协商、合作等方式以凝聚最大共识，妥善推进相关问题的解决。事实上，微博问政丰富了城市政府治理的方式，行政管控、市场招标、公共服务、社会互信、协商合作构成了“刚柔相济”的、多样化的城市治理方式，有效弥补了单纯行政管制手段的不足，也能更好地推进城市治理。

（四）治理结果的民主化、科学化和效率化

传统的城市治理主要是政府独自拍板、决策、行动，整个决策和行动过程社会力量参与有限，且多为告知性、被动型参与。一方面，民主化程度不高，近年来城市治理中的一些群体性事件正是政府不征询民意、关门决策而引起的（如2012年的什邡事件、启东事件等）；另一方面，科学化程度也不够，由于政府理性有限，忽视实情、民意的单方决策常常导致信息失灵和政策疏漏。微时代下，微博即时、快捷，不受时间、地点限制，使得多元主体可以直接快速地发布、传播相关信息，大大拓宽了信息的受众面。尤其是微博内容的多媒体化更方便第一时间发现问题，获取并上传相关证据、材料等，微博问政的时效性，打破了治理实践的时间障碍和繁琐程序，提高了治理效率。此外，网络空间内多元主体的参与和活跃，正不断打破政府一元治理的格局，多元化的参与和接入形成的强大舆论压力迫使政府及时听取民意，这样城市政府决策时不得不平衡、兼顾城市各方群体利益，一定程度上改变了政府的议程设置和决策过程，有利于城市治理结果的民主化、科学化。

总之，微时代下，“微博问政”给城市治理注入了大量的“微元素”，通过汇聚民意、针砭时弊，及时与政府互通信息，打破了信息屏障和话语垄断，使政府行为和官员作为完全置于公众监督之下，客观上提高了城市治理的绩效。尼葛洛庞蒂总结了“数字化生存”的四个特质——分散权力、全球化、追求和谐和赋予权力[13]，分散权力和赋予权力强调一个活跃有力的市民社会，也指明了未来城市治理的方向：微时代下，减轻政治管控的色彩，给社会松绑，培育积极活跃的网民群体和市民社会，引导规范其政治参与，进而形成多元共治的良好格局。

三、微博问政在城市治理中的问题

近年来，微博问政凭其方便、快捷、低门槛的优势，广泛地应用于城市治理的广阔空间中，通过倾听民声，汇集民智，及时与公众互通信息，客观上提高了城市治理的绩效，但当前微博问政在城市治理中也出现了一些问题。

（一）形式主义严重

微时代下，很多政府机构或顺应电子政务潮流，或遵从上级政令纷纷开博。截至2015年12月31日，仅新浪微博平台认证的政务微博达到了152390个。每一个政府微博都代表着该政府部门的形象，理应提供相应的公共服务，并接受公众的监督。但事实上，一些政务微博发博数量少，时间跨度大，且微博内容多为“打官腔”和“文件式语言”，粉丝数寥寥无几；其次，尽管有些政务微博粉丝高达几万，但其评论、转发数相当有限，因为一些城市政府为了提高其微博的政务影响力花钱购买粉丝，粉丝众多的背后充斥着僵尸粉、无效粉；此外，政务微博的时效性和回应性远远不够，很多机构仅将政务微博视为信息发布的平台和“告示板”，信息内容也多为其他门户网站的“二次翻版”和“偷工减料”，[14]网民的评论和私信常常得不到官博的及时回应，大大影响了公众参与问政的积极性；最后，很多城市政府基于“不出事逻辑”和“维稳思维”，本能地排斥和恐惧微博上对公共事件的热议，加之一些政府官员初入微博，缺乏经验，并未将微博视为政府与公众沟通的平台和桥梁，对公众的诉求充耳不闻，官民之间有效互动与交流的缺乏，也使得当前的微博问政象征意义大于实际意义。总之，当前微博问政中的敷衍应付和形式主义严重，限制了有效的连续的政务效应的形成。两会期间的很多“热博”，到了会后沦为“死博”，就是明证。

（二）信息甄别不够

微博一经编辑即可迅速发布，这种匿名、实时播报的优势，在降低公众网络参与的技术难度的同时，也大大提高了信息的筛选和甄别难度。尤其是网络空间和微博问政中，信息鱼龙混杂、真假难辨，而网络参与常常伴随着强烈的个人情绪的宣泄，加之目前还未建立对网络信息的筛选、甄别机制和完备的网络监管体系，网络水军和网络极端分子可能会借某个偏激议题大肆渲染、扭曲话题，使得不明真相的网民群体变得“集体无意识”，甚至采取极端非理性行为。近年来的一些敏感事件和突发事件中，基于网络煽动和舆情混乱，公众难以透过微博信息的“迷雾”认识事件真相，辨清事情真伪，也不利于政府与公众进行理性的有效的对话和协商。

（三）问政效果不佳

首先，网络问政仅仅局限于虚拟空间中，其汇集民意、传递信息进而形成强大的舆论压力，但落脚点还在于政府的回应与行动上，一旦离开网络阵地，民意就可能被束之高阁，这种被动性制约了问政效果；其次，基于社会分层和阶层固化理论，微博上风行的也仅仅是一部分人而不是所有人的意志，这种参与的不公平很有可能造成现实中资源分配的不公平；第三，当前我国公众制度化参与的选择空间有限，且程序繁琐、成本偏高，微博问政弥补了公民制度化政治参与的不畅，公众在“理性选择”之下，多以便捷、经济的微博来表达意见，而不去参与和关注现实中的听证会、交流平台等，这在促进网络参与和网络民主的同时，却也形成了对现实政治的游弋与漠视，这种顾此失彼的状况也限制了“虚实结合”的问政格局和治理效果。

（四）治理机制缺乏

微博粉丝引发网络舆论热潮，推动突发事件进程，但当前城市政府政务微博的运营机制不健全、规范，一些政务微博并非专人运营，多人轮流维护常常使得信息错乱、观点冲突，甚至由于一些城市政府对新兴媒体传播规律缺乏了解，在应对突发事件、敏感问题上出现缺位，部分官员的失语、妄语甚至诳语激化了社会矛盾，有的甚至引发群体性事件。[15]其次，风险评估和应急机制不完善，处理水平有待提高：大多数城市政府对网络风险认识不到位，没有将微博治理纳入突发事件应对和治理机制之中，事件发生时，未秉承“黄金一小时”原则于第一时间发布相关信息，做好舆情引导和网络辟谣，消除民众疑虑和担忧，反而常因“体制性迟钝”错失应对良机，致使事态不断扩大。此外，城市政府的政务公开程度、行政透明度、自身规范性和自律度都未达到公众预期，反过来也限制了公众的参与度和对政府的信任度。

四、微时代下的城市治理及其优化

微博问政极大地拓宽了公众参与的空间，培养了公众的共同体意识和民主参与意识，为传统的城市治理注入了新的活力，但问题亦不容忽视。为此，应当辩证看待微博问政的利弊，充分利用这种新型的政治参与工具，更好地发挥其促进城市治理的正效应，并通过相关机制的建立和完善，不断减小其负效应，真正实现“传统城市治理”向“微时代下城市治理”的转变，然而，这种转换并非单纯意义上的名词转换或技术升级，而是对本质内涵的转换与价值目标的深刻认知，这需要我们从治理理念、目标设定、治理格局、权利逻辑和运行机制上实现全方位的转变（如表2 所示）。

基于此，要想充分运用好微博问政这种新式工具，应着力在以下几个方面下功夫。

（一）深化治理理念，虚实结合问政

传统的城市治理理念以城市管制和城市经营为主，要么官本位、管控色彩浓厚，要么政府企业化运作，以盈利为根本目标，政府与社会的关系更多是一种统治者与被统治者、企业与顾客的对立关系，事实证明，一元化管理体制、权力的单向运行越来越不适应微时代下城市治理的复杂形势和公众的实际需要，基于市场理性的城市经营模式，也因效率优先造成公共责任和民主精神的缺乏。而现代城市治理理念的核心就在于以人为本、多元参与和上下互动，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同、共同目标等方式实施对公共事务的管理。[16]微时代下，社会力量和网络空间日渐活跃，公众的参与意愿和参与能力不断提升，政府在不断克服官本位、市场万能意识的同时，要深入贯彻以人为本的执政理念，提供优质的公共服务，并不断开辟城市治理的参与渠道和空间，让市民、企业及相关组织等多元主体展开公司合作，建构一种多元化的城市治理模式。同时，政府也应明确自己的职能配置和角色定位，不越位、缺位，积极鼓励并虚心接受公众对政府运作和官员作为的全方位监督，进而改进工作作风，提升治理绩效，最终实现微时代下城市治理的多元参与、上下互动和“虚实结合”的整体格局。

（二）及时发布信息，增强官民互动

微博问政的灵活、快捷、方便，一定程度上成为推进我国政治民主的新渠道，沿着这个逻辑，政府应该推进政务公开透明，保障公众的知情权、参与权、监督权，为公民政治参与提供充分的条件，建设服务型、回应型政府。其次，城市政府应将微博作为城市治理的虚拟平台之一，积极探索多元主体参与治理的多元化治理模式。一方面，要不断克服当前微博问政中的形式主义和政治作秀，提高政务微博的更新频率，增强内容实质性，改变古板乏味、官腔化的行文风格；另一方面，面对网民的提问、质询和问责，要增强政府的回应性和即时性，以即时的信息公布和优质的公共服务吸引公众的参与，不断提高其满意度。此外，在坚持基本的法律原则前提下，应明确微博问政的范围和边界，不断扩大政务微博的覆盖面（社会、经济、文化、生态等方面），以密切城市政府与公众的关系，更好地实现官民互动，接受公众的监督。总之，政府要从法律、制度和程序上保障公众参与城市治理权力的实现，以更好的官民互动、信息交流和公共服务，实现治理绩效的优化。

（三）优化微博环境，规范微博问政

微博在给城市治理带来机遇的同时，也伴随着内容的随意性和结果的失控性，信息真假难辨，网络谣言屡现。为此，应优化城市治理的微博环境，加强网络空间的规制与引导。一方面，呼吁公众不断培养自己的理性意识和信息识别能力，毕竟微时代下，每一个主体都是信息源和浏览者，只有增强自身的理性意识和分析能力，不盲目跟风，才会减少网络谣言的传播，将网络民粹主义的危害降至最低。另一方面，政府应及时建立健全网络空间的信息筛选和甄别机制，及时、迅速地对第一时间发布的信息进行分类、识别，如有不实信息应依法对信息源进行惩处，同时官博应及时发声，尽快澄清事实，消除网络谣言和网络民粹主义的影响；其次，政府要将微博问政规范化，明确、细化微博问政的程序和相关责任岗位，增强微博问政的回应性和责任性，不断完善政务信息“发布—处理—反馈”机制，实现多部门间的协作式治理，将相关责任细化，落实到具体部门和人员，如银川市的“政务微博群”的建立，一改传统城市治理中部门分割而造成的体制性迟钝和治理低效，实现了政府部门的协调联动，职责的细化与回应的即时大大提高了政府的服务性和回应性；此外，将政务信息公开、公众知情参与、政府即时处理反馈紧密结合起来，甚至可以考虑将微博问政的民意评估纳入城市政府绩效考核指标内，推进责任制、限时办结制、服务承诺制，规范政府行为和权力运行。

（四）微博舆情引领，辅助危机治理

近年来，随着经济社会的转型，中国社会矛盾频仍，冲突日益显性化，尤以群体性事件为典型，使得城市政府面临着极大的考验。一般而言，群体性事件的发生、发展一般历经理性的利益表达、群体冲突、事后利益调整三个阶段[17]，期间伴随着网络舆情的形成、扩散、爆发、终结四个阶段，不同的阶段里，网络舆情的编码性、抽象性与扩散性均呈现出不同的特征，其中启动、驱动、变动和阻动机制分别发挥了各阶段的主导作用[18]。这就需要城市政府将微博治理纳入危机处理机制之中，在事件的初始期及时倾听网情、民意，在网络舆情的形成和扩散期内及时更新相关信息，表明政府立场，通过官方微博的不断发声以及与公众的良性呼应，尽快澄清事实，消除谣言，将激动的民意冷却下来。同时，推动传统媒体与微博的互动，加强主流媒体微博资源的整合和引导，完善突发事件的微博应对机制，以积极有效的态度和方式彰显城市政府在事件处理上的主动性和诚意，最大限度地消除民众的疑虑和不满，最大可能地从源头上将事件平息下来，维护城市秩序的安定、有序。

结语

微博问政以其快速便捷、传播性强以及不受时空限制的优点，开辟了公众政治参与的网络空间，弥补了公民制度化政治参与渠道的不畅，有利于实现城市治理主体多元化、治理结构复合化、治理过程的上下互动和虚实结合以及治理结果的民主化、科学化和效率化。但也应看到当前城市治理中微博问政的现状与问题，微博问政绚烂夺目的背后是技术的进步和社会利益“井喷”式的多元化，只有深化治理理念，增强官民互动、规范问政程序、完善相关机制，在多元参与、上下互动与虚实结合之间逐步实现微博问政的制度化、规范化，才能充分发挥其在城市治理中的“推进器”和“安全阀”的作用，进而真正实现城市治理由传统到现代的转型。

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责任编辑：孔九莉