对发挥行政复议主渠道作用的反思与制度重构

李余华，邢文心

(华东交通大学 人文社会科学学院，南昌 330001)

行政复议是指行政相对人对行政机关所作出的行政行为的合法性或合理性不满意的情况下，有权要求行政复议机构对该行政行为进行审理并作出相应决定的制度。习近平总书记明确提出，《行政复议法》的主要目标是确保行政复议作为公平、高效、便民的社会主渠道的作用得到充分体现，提高行政复议解决行政争议的能力，使其真正成为化解行政争议的主渠道。但长期以来，行政复议并未真正发挥其优势和潜力。为此，通过对行政复议的性质进行分析梳理，反思行政复议在现有体制机制下的功能作用，并对行政复议制度重构，以更利于化解争议，为顺利建成法治型政府建言献策。

一、行政复议性质之争与主渠道正当性基础

在我国，不同的历史阶段对行政复议的性质存在着不同的观点，大体上有 “行政说”“准司法说”“行政司法说”三种学说。人们对行政复议的不同观点，在一定意义上制约了行政复议制度立法设计中的功能导向和权益保障倾向[1]，也直接决定了立法者对行政复议功能的定位。

1999年颁布实行的《中华人民共和国行政复议法》正式打开了我国行政复议制度的大门。但当时对于行政复议法的定位主要是“保护公民、法人和其他组织的合法权益，保护和监督行政机关依法行使职权”。可见，这里着重强调行政复议的保护权利和监督职权的作用。直到2007年制定的《行政复议法实施条例》才明确指出要把行政复议在解决行政争议中的核心作用展现出来，此时行政复议兼具“行政性”和“准司法性”[2]。通过行政复议，对于下级行政机关所作出的行政行为，复议机关有权进行监督并加以纠正，此为“行政性”。通过公民、法人或其他组织的申请，具有复议权的行政机关为解决纠纷作出的行政决定，实质上带有明显的司法性。但这种仲裁行为不能与纯粹的司法行为相比，因而表现出了“准司法性”。2022年，审议通过的《中华人民共和国行政复议法(修订草案)》(以下简称《草案》)的目的条款有所调整，将行政复议制度的三大职能整合在一个条款中。可见，行政复议具有行政监督、权利救济和争议化解的作用，在理想情况下，这三个作用应该是互相支撑的。换言之，通过对行政行为的监督，相对人权利得到充足的救济，从而及时化解行政争议。

二、行政复议主渠道作用定位

在解决行政纠纷的长期实践中，信访和诉讼是行政相对人的首选渠道，而行政复议是不得已的选择，因此，形成了当下“大信访、中诉讼、小复议”的纠纷解决困境。这一现状明显与行政复议在解决行政纠纷中的重要地位不相称。“主渠道的逻辑是大量的行政纠纷被行政复议所吸纳，其案件量相较于行政诉讼，应该是其数倍，同时也要大幅超过信访受理案件量，行政复议应该是解决长期以来‘信访不信法’问题的一个突破口。”[3]并且，由于我国是一个人民民主专政的社会主义国家，行政权力在解决纠纷方面具有得天独厚的优越性。行政复议和行政诉讼是两种传统的行政纠纷解决机制，各有优劣，它们之间应该是一种相互促进、相互补充的关系。但由于诉讼成本高、周期长，若将大量的行政纠纷直接送交到法院，不但会极大地浪费司法资源，而且难以保障相对人的合法权益。行政诉讼制度重点解决的是行政权与司法权之间的边界问题，在对行政诉讼进行裁判时，法院的权力可能会受到限制。原则上，法院只能对被诉行政行为的合法性展开审查，无法进行合理性审查；对于不合法的行政行为，只能撤销或者责令重新作出，享有司法变更权仅仅是例外情形。

总体上，与诉讼相比，行政复议制度具有许多优势，如适用范围广、办事效率高、专业全面、方式灵活、经济实用等，可以为当事人节省时间，降低成本，所以它能更有效地解决行政争议，从而，发挥行政复议化解行政争议主渠道的作用。

三、现阶段我国行政复议未能完全发挥主渠道作用的原因

要实现行政复议的主渠道作用，还需要对我国行政复议的现有制度进一步优化，使之更具有操作性和实效性。为此，有学者提出要在三个方面对制度进行优化：一是在行政复议案件进入阶段实现全方位覆盖；二是行政争议的解决程序可以为所有类型的行政争议提供全面、彻底和直接的解决方案；三是具有公信力，让百姓主动选择[4]。目前，行政复议制度化解纠纷的障碍主要体现在可接受性不强、复议范围未能全覆盖、复议渠道不畅通等方面。

(一)行政复议制度的可接受性不强

方便、快捷、免费等是行政复议制度的优势，但在我国的司法实践中，采用复议程序解决纠纷的案件却很少。据统计，2021年，司法部共办理行政复议案件6000余件，参与指导各级行政复议机关办结复议案件25余万件，复议案件数量比改革前增长22.3%。虽然行政复议受理案件数量有所增长，但并没有达到化解行政争议主渠道的理想状态。全国人大复议执法检查组的问卷调查显示，60%左右的被调查者对行政复议“知之甚少”或“不知道”，部分民众对复议机关“官官相护”和办案的公正性心存怀疑，对复议机关的信任度较低。可见，行政复议制度并没有充分发挥其解决纠纷的主渠道功能，主要原因是大众对它的知晓率和认可度较低，公众对它的可接受性不强。长期以来，行政复议制度在人们心中的可接受性一直很差。影响因素很多：客观上，我国的行政法研究时间较短、行政复议体系尚不完善等；主观上，人们对行政复议制度的认知不足，国家对行政复议制度的普及力度不够；等等。这就导致了许多行政纠纷不能提起复议，只能通过行政诉讼、信访等途径解决。

行政复议和行政诉讼应当充分发挥各自的制度性优势，同时要实现二者的融合发展。然而，在实体法的构建中，行政复议和行政诉讼面临着很大的同质性，特别在案件受理范围的认定方面体现得十分突出。因此，与行政诉讼相比，行政复议有着明显的缺陷和不足，最主要的就是公正问题。公正性是世界上解决纠纷问题的基本要求，是司法或准司法行为的核心。由于行政复议是在行政系统内部解决行政机关与公民、法人或其他组织之间所发生的行政争议，所以，难免被认为“官官相护”，或是过度干涉，而现实中往往也正是这样。复议机关是被申请人的上级机关，因缺乏足够的独立性，无法保证总能作出公正、客观的决定。且其决定往往无法有效地执行，因而难以公正地解决申请人的利益冲突。所以，为了更好地发挥行政系统在解决社会争议中的功能，使其作为公民权利救济的第一选择，最重要的就是确保其公正性。

(二)复议范围未对行政争议全覆盖

与之前的《行政复议法》相比，现行《草案》的复议范围已有了较大程度的拓宽。但《草案》复议的范围与行政诉讼的范围基本重合，并未充分体现出行政复议主渠道的定位，因此，有必要进一步扩大行政复议的范围。首先，行政复议的范围应包括对公职人员切身利益有影响的纪律处分、人事处理等。但《草案》仍明确规定，行政机关对公务员做出的纪律处分等人事处理行为，不属于复议的范畴。这一规定与加强公民基本权利保障、弱化特别权力关系理论的发展方向并不一致。其次，应将复议范围扩大到对规范性文件的适用上。但《草案》仍保持了仅对规范性文件进行附随审查的要求，没有充分发挥行政体系对规范性文件的监管作用，因此不利于对各类红头文件的有效监管。

(三)行政复议渠道不通畅

扩大行政复议范围有助于相对人的救济，但因其渠道不畅，行政复议案件被堵在了受理的第一道关口。一方面，申请人的请求是其提起复议的主要理由，也是其提起诉讼的出发点。尽管现行法律对申请复议的方式有所规定，但在具体的受理方式上，必须对原有的立案审查制进行修改。否则，就会导致很多案件因严苛的审查无法受理。另一方面，行政复议与行政诉讼、信访制度的定位和发展脉络不清晰，导致三者之间的衔接不顺畅，且这三种制度的关系应该是互补而不是竞争；另外，现有的制度设计对公正性和专业性的价值以及行政复议、行政诉讼和信访三个系统的统一性和分散性的平衡缺乏整体性的认识[5]，从而导致三种制度在衔接上出现割裂的情况。

四、行政复议主渠道作用的实现路径

(一)行政复议受案范围的再扩大

行政复议要成为解决行政争议的主渠道，就必须拓宽其受案范围。但长期以来，行政复议的受案范围经常根据行政诉讼的受案范围进行调整，导致其职能定位不清晰，无法体现出行政复议便捷、实用的优势。从信访、行政复议和行政诉讼三种渠道化解纠纷案件的比重来看，理想的比例应当是“橄榄型”而非“哑铃型”，即大多数的行政争议通过行政复议解决，只有很少的案件通过行政诉讼和信访解决。

行政复议的受案范围应尽可能地包含那些可有效解决的案件。余凌云教授提出要将全部的行政争议纳入到行政复议受案范围中来[6]。因此，可以采用“概括加列举排除”的方式修改具体内容。总则第2条：所有的行政争议原则上都可以申请行政复议。第2章第1节：行政机关不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提出的复议申请——(1)国防与外交等国家行为；(2)不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他不具有约束力的处理。

(二)加强行政复议与信访、行政诉讼的衔接

1.处理好行政复议与行政诉讼之间的关系

在中国特色社会主义法治框架下，必须建立起适合我国国情、符合人民利益、具有普适性、实效性、可持续发展的行政争议多元化解机制。行政复议和行政诉讼是两大重要的法律制度，但二者之间因缺乏有效衔接，在处理争议方面的优势都没有得到充分体现。

复议前置是复议和诉讼关系中最突出的问题。为高效利用行政机关在化解争议方面的优势，应把复议前置的范围扩大，并制定强制性规定，使行政复议可以包含大多数的行政争议案件。复议机关依法公正地作出复议决定，协调、和解争议，可提高民众主动选择复议解决问题的自觉性。现行《草案》中行政复议的前置条件已有所拓宽，如规定对行政行为的决定不满意的一方应首先申请行政复议。现在，应再次扩大审查范围，以否定式列举的方式明确规定：如果当事人对行政机关作出的行政行为不满意，应首先使用行政复议这一救济手段，但当事人的合法权益遭受重大损失或者发生紧急情况的除外。因此，提起行政诉讼必须以不服行政复议的结果为前提条件，同时要进一步限制复议终局的范围。

目前，我国的行政复议与行政诉讼之间的关系十分复杂。在实践中，除自由选择外，还包括了常规性的复议前置、复议选择终局、复议后选择终局和复议终局等多种形式。相关规定过多，给当事人寻求救济带来了诸多不便。此外，后三种形式尤其是复议选择终局和复议后选择终局的规定是否具有正当性，易令人产生质疑。所以，应对行政复议与行政诉讼之间的关系进行适当的简化，以实现这两种关系在司法实践中的统一[7]。

2.处理好行政复议与信访之间的关系

信访机构受理案件的范围应限于行政复议的“剩余管辖”，其产生的程序性行为不可诉。即使是回复信访的救济决定，也不属于行政诉讼和行政复议的受案范围。因此可以说，信访是一种终局性的救济方式，是辅助性的、补充性的救济，不可能再次得到司法保障。信访在行政救济中应当将重点放在个案的处理上，具有显著的非正式治理特征。而行政复议是以一般原则为基础的正规补救机制，《行政复议法》从复议范围、程序、决定的种类和适用范围等方面，对复议决定的正当性与合理性作出了规定，据此对相对人的权益进行救济。因此，复议机关必须以法律为准绳，依照相应的程序和规定作出适当的复议决定。可见，行政复议及其运作具有普遍规则主义特征。

信访的特点决定其范围不能随意扩大，更不能把信访当作解决纠纷和争议的主要途径。要将涉法涉诉的信访从一般信访中剥离出来，纳入法定权利救济中。相对于信访制度而言，行政复议具有明确的定位，它是一种起主要作用的、具有复审性质的正式救济机制，不能以个案解决为重点。我国应继续巩固行政复议制度的主要地位，避免行政复议过程中出现“信访”现象。现行《行政复议法(征求意见稿)》第81、82条规定的行政复议调解、和解制度，去除了《行政复议法实施条例》第40、50条规定的适用范围限制，极易被认为是针对行政复议所进行的信访，由此造成行政复议与信访之间含混不清、难以区分，忽视了对行政行为合法性与合理性的审查，可能损害社会公众利益。

(三)建立专门的行政复议机构

在复议方式的选择上可参考国外的一些先进做法。美国的行政复议案件遵循“穷尽行政救济，方能提起行政诉讼”的原则，即复议前置原则。法国和德国都实行行政法院制度，为实现公平，对制度设计作了不少修改，如加入了听证员这一审查主体，听证员制度和行政不服审查会制度在审查请求中被建构[8]。各国的行政复议制度都有一个共同点，即行政复议机关能够独立、公平地作出裁决。在复议机构的独立性上，我们可以提出大胆的设想，那就是建立一个独立于行政机构体系之外的法定复议机构。该机构在法律框架下独立行使行政复议权并实行委员会制度，必须严格依据法定程序才能作出复议决定，并实行少数服从多数的原则。如此，行政执法的公信力必然大幅提升。

《草案》对行政复议职责也作出了重大改变，把属于原地方政府的职权交由县级以上地方政府行使，对行政机关、税务机关、国家安全局等实施垂直管理的例外情况进行了规定，并对国务院有关部门的管辖权作出了相应的调整。针对行政诉讼复议权力的公正性和专业化等问题，各级政府可借鉴成功的“浙江经验”，设立专门的行政诉讼复议机关，从而使行政复议机构独立、规范地行使权力，彻底解决我国行政诉讼的制度难题。通过设立复议局，公众对行政复议有更直接的认识，从而缓解“知晓率低”的现状，而且能将人财物等资源有效整合，组建专业、独立的复议团队，增强复议的专业性。对于设立行政复议局的设想：一是将现行司法系统中的行政审判案剥离出来，成立专门的行政法庭；二是充分利用行政诉讼在处理纠纷上的优势和便利性，将其建设成为中国特色的行政诉讼法院[9]。

在司法实践中，针对复议专家委员“串门”“走过场”的问题，在行政复议局内部设立决定性的复议委员会，邀请行政系统之外的专家学者参与评审，从而提高行政复议的可信度。同时，将案件分类整理，程序分流。普通的案件由复议人员运用简易程序处理，而重大疑难复杂的案件提交给复议委员会商讨决定。复议委员会的专家组成员在遴选上应多元化，可邀请不同领域的专业人员解决所属领域的问题，并使工作常态化。为解决基层或边远地区缺乏专业技术人员的问题，省、市级行政复审机构可组建内部专家队伍，进行对口支援。

五、结语

当前，我国行政复议法的修改工作正在快马加鞭地进行，民众对即将出台的新的行政复议法充满期待，这对提高政府工作效率、保障民众的合法权益具有重要的现实意义。发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，我国的法治建设将得到更大的发展，政府治理水平和治理能力现代化也将再上新台阶，更重要的是可以有效保障公民的合法权益。相信在社会各界的共同努力下，行政复议主渠道的目标一定会如期实现。