人民法院多元纠纷解决机制的实证研究——以通辽市各级人民法院“和合无讼”诉源治理模式为切入点

唐孝辉，毛京男

（内蒙古民族大学法学院，内蒙古 通辽 028043）

中国共产党第二十次全国代表大会报告明确提出：“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”［1］矛盾纠纷多元化解决机制是指由多种解决纠纷的方式、程序、制度系统构成的多元机制，既是社会治理和国家实现“善治”的重要路径，又是民族地区提升民族事务治理能力和治理体系现代化的题中应有之意。人民法院作为中华人民共和国的国家审判机关，坚持和发展新时代“枫桥经验”，全面深化多元纠纷解决机制是职责所在，地方各级人民法院既处在践行司法为民宗旨的最前沿，又处在化解矛盾和纠纷的第一线。加强新时代人民法院多元纠纷解决机制建设，是贯彻落实中国共产党第二十次全国代表大会决策部署的现实需要和重要举措。

一、调查对象使用材料和调查对象的基本情况

（一）调查对象使用材料

“内蒙古地处祖国北疆，内联八省、外邻俄蒙，是祖国的‘北大门’、首都的‘护城河’，维护国家安全和社会稳定的责任重于泰山”［2］，“把内蒙古建设成为我国北方重要生态安全屏障、祖国北疆安全稳定屏障，建设国家重要能源和战略资源基地、农畜产品生产基地，打造我国向北开放重要桥头堡，是习近平总书记交给内蒙古的五大任务。”［3］

通辽地处内蒙古东部，“共辖8个县级行政区，包括1个市辖区、1个县级市、1个县、5个旗，1个经济技术开发区”［4］，“总面积59 535平方千米”［4］，“根据第七次人口普查结果，2020年11月1日零时我市常住人口为287.32万人，其中，汉族人口为143.84万人，占50.06%；蒙古族人口为132.58万人，占46.15%”［4］。通辽市是“是全国蒙古族人口最集中的地区”［5］，具有独特的地缘特征和民族特色。通辽市各级人民法院是内蒙古自治区“人案矛盾”突出的法院之一，推进多元纠纷解决机制建设，是提升辖区案件审理质效、展现地区法治建设和社会治理成效的必然选择。通辽市各级人民法院通过“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”［6］，“推动更多法治力量向引导和疏导端用力”［7］，做好基层调解，形成了符合当地乡规民约的调解方法和解决纠纷的方式。

本文在笔者参与的国家民族事务委员会优秀调研报告的基础上撰写而成，在走访调查通辽市各级人民法院“和合无讼”诉源治理模式的基础上，对内蒙古自治区通辽市中级人民法院、内蒙古自治区通辽市科尔沁区人民法院、内蒙古自治区库伦旗人民法院、内蒙古自治区扎鲁特旗人民法院等工作人员开展了直接或者间接的访谈和问卷调查；深入嘎查、社区开展调研，广泛了解人民群众“急难愁盼”的问题和多元司法需求。笔者以通辽市各级人民法院多元纠纷解决机制建设为样本，使用的资料均来自笔者的采访记录和调研报告，从实务中对相关工作的开展情况进行分析和总结。笔者将收集的通辽市各级人民法院近年来受理案件的数量、类型、区域分布等数据，与地区人口数量、审判人员数量、非诉方式化解纠纷的数量等信息进行对比分析，进一步分析研判和积极回应新时代社会治理的现实需求，总结分析推进多元纠纷解决机制的积极经验，让更多纠纷“化在萌芽”“解在诉前”，切实发挥诉源治理在基层社会治理方面的前沿作用，肩负起以诉源治理助推基层社会治理现代化的基层人民法院的使命担当。

（二）通辽市各级人民法院涉诉矛盾纠纷的主要类型

“微观意义上的‘诉源’是指即将、正在或已完成由司法程序介入的，以个案为具象化表现形式的社会矛盾纠纷。”［8］笔者根据调研的通辽市各级人民法院收案数量分析，通辽市各辖区人民法院民事案件收案主要集中于民间借贷、婚姻家庭、物业服务等传统案件类型，通辽市各级人民法院一审民事案件中排名前五的案由收案数量占收案总数量的50.40%。总体收案数量排名前五的情况，见表1。

表1 近五年通辽市各级人民法院民事案件排名前五收案数量（单位：件）

这些案件纠纷虽然以个案的方式出现，但是往往涉及家庭、家族、邻里、村落之间的关系；国家通用语言文字水平较低的蒙古族牧民作为案件当事人的占比较大，导致相关部门在案件立案、审理过程中遇到沟通不畅的问题。人民法院在审理这些案件的过程中，需要考虑历史与现实、法律效力与社会效应、群体认识与个人认知、法律法规与民间规约等多重因素的影响。一些矛盾纠纷并非仅仅依靠人民法院就能够得到解决，而是需要多部门协同配合才能从源头上化解。

（三）通辽市各级人民法院多元纠纷解决机制建设的成效

2022年，通辽市发布《通辽市打造“南有枫桥、北有通辽”社会治理品牌，推进市域社会治理现代化三年行动计划（2022—2024）》，探索“和合无讼”的多元纠纷解决机制，推广“一站式”矛盾纠纷化解服务中心建设是重点工作任务。人民法院多元纠纷解决工作主动融入社会治理大格局，积极参与基层社会治理，推动完善多元纠纷解决机制，推动纠纷彻底解决，形成了符合当地乡规民约的调解方法和解决纠纷的方式。2022年，通辽市各级人民法院“新收诉讼案件43 320件，同比下降22.45%”［9］，根据通辽市各级人民法院内部资料统计，其中民事诉讼案件40 685件，同此下降21.49%，刑事诉讼案件2186件，同比下降36.70%，行政诉讼案件449件，同比下降23.25%。通辽市各级人民法院“2023年第一季度，新收诉讼案件10 739件，同比下降13.6%”［9］，通辽市“万人成讼率同比减少6.04件/万人”［9］，多元纠纷解决工作取得实效。

二、通辽市各级人民法院多元纠纷解决机制建设的经验

通辽市各级人民法院在长期的司法实践中，将司法活动与中华优秀传统文化和地方实际相结合，推动形成“和合无讼”诉源治理模式和多元纠纷解决机制，为各级人民法院深化推进多元纠纷解决提供科学、创新的逻辑思路。

（一）推动实现“和合无讼”能动司法的理念革新

随着经济社会的快速发展和社会文明程度不断提升，人民群众的法治观念和依法维权的意识也不断加强，越来越多的矛盾纠纷涌入司法诉讼渠道寻求解决，诉讼案件数量持续攀升。人民群众在司法过程中提出了更多的新需求，对法治表现出更高的期待。诉源治理既是司法机关依法能动履职最突出的体现，也是“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”［6］的现实实践。

2023年，通辽市中级人民法院率先推动的“和合无讼”诉源治理模式，已经辐射到各城区和旗县人民法院、人民法庭，取得了很好的诉源治理效果。习近平在《文化育和谐》中指出：“我们的祖先曾创造了无与伦比的文化，而‘和合’文化正是这其中的精髓之一。‘和’指的是和谐、和平、中和等，‘合’指的是汇合、融合、联合等。这种‘贵和尚中、善解能容，厚德载物、和而不同’的宽容品格，是我们民族所追求的一种文化理念。”［10］“和合无讼”融合了“和合”的文化思想，期望在“和为贵”的“情”与是否诉讼的“理”之间找到最大的张力和公约数，体现了“和为贵”“天下无讼”的价值追求，秉持调处息诉的法律观念，适用于基层社会治理。“无讼”并非不允许人们“打官司”，而是将“和为贵”的理念融入社会治理的环节，前移司法服务，充分发挥情、理、法的多重功能，最终“息事无讼”。

一方面，通辽市各级人民法院基于“和合无讼”诉源治理模式，通过机制构建、平台搭建、接口铺设、渠道拓展等“外向型”治理方式，打破不同治理主体、多元纠纷解决资源之间的时间、制度、程序、信息壁垒，解决“走出去”、“请进来”、内外衔接等问题，与各相关部门共同推进诉源治理工作，主张在社会矛盾纠纷化解过程中大力弘扬社会主义核心价值观，积极倡导“和为贵”“和美与共”“和合共赢”等价值理念，力争把矛盾纠纷化解在萌芽状态、化解在基层、化解在诉前，积极推动实现当事人息诉、少讼，努力接近“无讼”的目标，构建更高质量的和谐社会。另一方面，通辽市各级人民法院立足司法裁判职责，通过完善“繁简分流”“诉调对接”机制、总结裁判规则、发布典型案例等举措，进一步挖掘诉讼“内部”治理作用，将法院的司法优势充分转化为社会治理效能。总之，通辽市“和合无讼”诉源治理模式通过和解、合作、融合等方式，充分彰显非诉讼纠纷解决机制的对话性、协商性、灵活性等特质，化解社会矛盾纠纷，在尊重群众诉权的基础上，兼顾情、理、法，以此达到息讼、少讼的目标，从源头上和本质上化解矛盾，以高质量能动司法回应新时代人民群众的司法新需求，为新时代人民法院“抓前端”“治未病”提供了特色思路和地方经验。

（二）统筹谋划多方联动多元纠纷解决的系统工程

习近平总书记指出：“全面建成小康社会后，我们将开启全面建设社会主义现代化国家新征程，我国发展环境面临深刻复杂变化，发展不平衡不充分问题仍然突出，经济社会发展中矛盾错综复杂，必须从系统观念出发加以谋划和解决，全面协调推动各领域工作和社会主义现代化建设。”［11］通辽市各级人民法院从系统观念出发，多措并举，充分推进多元纠纷解决能力和多元纠纷解决机制的现代化建设，构建多方联动的多元纠纷解决系统工程，形成了一定的治理经验。

第一，坚持政治统领，打造“党建+法律七进”解决纠纷模式。通辽市各级人民法院坚持以党建思路破除壁垒，深度聚焦基层法治需求，与辖区村镇、社区、机关、学校、企业、景点深度融合，打造“党建+法律七进”解决纠纷模式，通过“巡回审判”“府院联动”“法治课堂”“‘点对点’法律服务”等方式，打造多方合作、融合发展的解决纠纷模式，助力矛盾纠纷在源头化解。

第二，勇于担当作为，主动融入社会治理格局。通辽市各级人民法院积极推动构建“党政主导、法院指导”的诉前化解机制，构建矛盾化解多元共治格局。内蒙古自治区库伦旗人民法院“依托库伦旗矛盾化解服务中心，与综合治理中心、法律援助中心、信访接待中心、警务联动中心、诉前调解中心和涉法涉诉联合调解中心联合形成‘六心合一’矛盾化解服务中心，各部门集中办公，将矛盾化解于萌芽状态；积极对接司法局、总工会、妇联等单位签订诉调对接合作协议，成立‘多元解纷工作站’‘劳动争议速裁调解工作室’”［12］等专业调解室，“充分满足人民群众多元司法需求”［12］。

第三，深耕细化流程，提升矛盾纠纷化解质效。内蒙古自治区通辽市库伦旗“深化‘分调裁审’机制改革，建立案件两级分流机制，实现民商事案件繁简分流、快慢分道。选聘特邀调解员常驻诉调对接中心，并派驻速裁审判团队对调解不成功案件就地审理，实现群众‘只进一个门、最多跑一地’。”［12］

内蒙古自治区通辽市库伦旗人民法院六家子人民法庭“将七十余名网格员纳入解纷队伍，创建‘三四五’多元解纷工作法，通过镇矛调中心、村解纷服务点、法庭诉调对接工作站三点联动，构建多元解纷保障机制、实施体系、化解机制、智能机制四全格局，实现矛调中心调解、人民调解、行业调解、社区（嘎查村）调解、法庭调解五调联合发力，推动形成‘社会化解在前，法院诉讼断后’的递进式分层过滤格局，充分释放诉源治理效能”［12］，“努力实现全区基层社会治理从‘化诉止争’向‘少诉无诉’转变”［13］。

（三）发挥特色品牌的引领示范和辐射带动效能

通辽市各级人民法院发挥地缘特色和区域优势，结合当地的实际情况，创建了一系列解决纠纷的品牌，有的品牌注重加强矛盾纠纷前端治理、有效分流，有的品牌注重加强法制宣传教育，防患于未然，形成了“一院一品”“一庭一品”的多元化解矛盾纠纷格局，把人民法庭打造成为推动市域社会治理和推进乡村振兴的前沿阵地，典型的品牌建设包括“那顺调解室”“爱林工作室”等。

“那顺调解室”的发起者那顺是一名蒙古族法官，内蒙古自治区扎鲁特旗人民法院巴雅尔图胡硕人民法庭原庭长。那顺任庭长期间，巴雅尔图胡硕人民法庭“管辖面积8 000平方公里，占全旗土地面积的近二分之一，南北长达100公里，蒙古族人口占80%，农牧民居住分散，交通极为不便”［14］，“为方便牧民诉讼，快结案、办好案，那顺提出了‘坚持巡回办案，以案划线，排队划片，集中人力携卷下乡，深入牧区、铺点，走一路审一线，就地收案就地开庭’的收结案办法，使便民诉讼驶入了快车道。这种巡回审判模式被总结成‘巡、立、审、执、教’人民法庭巡回办案模式，并在通辽市开展的党的群众路线教育活动中，作为典型学习推广。”［14］诉讼之外，那顺常说“开庭是手段，解决问题才是关键”［15］，“他把蒙古族民族习惯和民族习俗礼仪与现代司法有机融合，尊重民生民本，妥善化解矛盾纠纷，在实践中形成了具有蒙古族民族特色的‘那顺调解法’，为通辽地区化解矛盾纠纷，丰富多元化解机制建设创新了载体和途径。”［15］那顺任职的巴雅尔图胡硕人民法庭采取“蒙汉双语诉讼、突出蒙古语”的亲民工作方式，做到用蒙古语“宣传法律、开庭、记录、书写相关诉讼文书，为当事人提供了极大的便利，保护了蒙古族群众使用本民族语言诉讼的权利”［15］，那顺“被人民群众亲切地称为‘马背法官’，草原牧民的‘贴心人’‘主心骨’。”［15］内蒙古自治区扎鲁特旗人民法院“在六处基层法庭建成6个那顺调解室，在院内设立若干‘那顺调解岗’”［15］，“全院年均调撤率始终保持在65%左右，有效维护了社会和谐，保障了人民群众安居乐业。”［15］

“爱林工作室”是依托内蒙古自治区通辽市科尔沁区人民法院成立的青年维权法治中心，主任王爱林和“爱林工作室”的成员“通过担任学校法治副校长、以案释法巡回法治课、巡回模拟法庭等多种形式对各族青少年学生进行法治教育。特别是在铸牢中华民族共同体意识、推广国家通用语言文字、启动‘复苗工程’等专项行动中，‘爱林工作室’持续发挥品牌效应，在普法宣传、预防犯罪领域取得了积极成果。”［16］

三、通辽市各级人民法院多元纠纷解决机制建设的内在困境

（一）多元纠纷解决的形式单一且成效有限

目前，在通辽市各级人民法院多元纠纷解决的实践工作中，调解是最主要的方式。多元纠纷解决的具体举措多为依托诉讼服务中心建设多元纠纷解决中心、诉调对接中心，通过引入调解人才和调解机构，或者在基层设置法官工作站，结合司法确认形式，在诉讼之外化解纠纷。相关实践工作遇到矛盾化解的形式过于集中，仲裁、公证、行政裁决、行政复议等解决纠纷的路径尚未得到充分发展和运用等问题，最大的问题之一是民间调解组织建设尚未完善。现有的民间调解组织更多的是由法院指导推动成立，主要包括街道、社区的人民调解员模式以及行业调解委员会模式。相关工作人员虽然具有丰富的社会经验，但是相对缺乏法律专业知识，对法律知识的系统性掌握不足，需要接受专业培训，难以充分发挥矛盾纠纷化解的作用。民间调解组织存在各级力量预防、发现矛盾纠纷的主观能动性不足、积极性不高等问题，导致一些矛盾纠纷未能在萌芽状态被发现、被化解，人民法院介入时，很多矛盾已经被激化，很难通过调解等方式来化解。

（二）人民法院内外多元纠纷解决工作的主体定位不清晰

从人民法院的职能定位来看，基层人民法院切换社会职能角色时产生了偏差。人民法院的职能定位是积极参与解决矛盾纠纷，认真把好案件的入关口，保障当事人的诉权，科学精准地识别纠纷类型，通过多元纠纷解决机制，将可以进入非诉解决纠纷流程的案件分流处理。

各级人民法院在建设诉调对接中心的过程中，存在相关行政部门对诉前调解认识不统一、诉前调解流程不够清晰的情况，将矛盾纠纷化解纳入工作体系的程度不足，各职能部门缺乏统一的联动制度，尚未形成有机衔接、相互协调的工作方法。每个职能部门或者机关单位独立出台相关工作制度和措施，在本职领域内开展解决纠纷的工作，缺乏有效对接，未能形成有效的协同工作模式，协调联动机制不畅，无法及时针对现行诉源治理机制中存在的不足查缺补漏，无法及时适配人民群众动态纠纷化解的需求，社会协同治理效果不尽如人意，矛盾纠纷提前化解未达到立竿见影的效果。

（三）人民群众对诉前调解的认知度和认可度较低

将社会矛盾纠纷诉讼到法院，已经在当今社会形成共识。涉及矛盾纠纷的当事人过度依赖通过诉讼来解决纠纷的方式，社会上传播多元化解矛盾纠纷的声音仍然微弱，运用“非诉讼机制”化解矛盾的理念尚未深入人心。“如何通过非诉讼纠纷解决机制改革将案件受理量降下来，是法院当前面临的重大课题”［17］，“加大矛盾纠纷的诉前分流，进一步推进‘诉源治理’，主动传承和发扬新时代‘枫桥经验’成为实现矛盾源头化解、解决法院人案矛盾、确保案件质效的现实需求。”［17］基层社会治理的社会主体尚未在诉源治理工作中发挥潜力，法院引导当事人采用诉源治理和多元纠纷解决机制来化解矛盾纠纷时，当事人会产生疑虑，积极性不高，对调解组织的作用存在一定误解，认为调解组织难以做到公开、公平、公正，也质疑诉前调解无法及时保护权利，甚至产生法院故意拖延时间、剥夺当事人诉权的负面思想。案件的全体当事人到立案庭（诉讼服务中心）立案时，立案法官审查认为案件适合诉前调解的，与当事人进行沟通，经当事人同意后将案件分到诉调对接中心，由调解员进行调解。当事人自主选择由调解员进行诉前调解的情况较少，多数当事人表示来到法院才知道非诉解决纠纷的途径。

（四）多元纠纷解决机制的配套保障措施不到位

目前，通辽市各级人民法院多元纠纷解决机制的多方保障存在不足。一方面，调解力量有待加强，缺乏专业调解组织和兼具法律知识及专业知识的职业化调解员；调解员的培训大多依靠传统的经验总结，系统化、理论化培训体系不够完善，调解质量和调解成功率与实际需求存在差距。另一方面，调解经费发放不及时，受地方财政预算制度、各单位部门不同管理模式和隶属关系等的影响，部分人民法院面临调解经费数额不足、调解经费不能及时到位等问题，在一定程度上影响了特邀调解员的积极性和调解效率。部分人民法院存在平台对接机制建设不完备的问题，人民法院调解平台与公安机关、司法行政机关等部门的矛盾纠纷摸排、调解管理系统尚未实现对接，各解决纠纷主体在矛盾纠纷预警和解决纠纷资源整合方面存在信息壁垒，在一定程度上影响了矛盾纠纷的前端化解效率。从客观层面来看，诉源治理工作在制度机制保障反面有待完善，缺少体系化的考核机制和精细化的实施办法，在线纠纷解决机制的智能化水平不足以精准分析研判诉源。

四、通辽市各级人民法院多元纠纷解决机制建设的优化路径

中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调：“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”［18］。新时代，通辽市各级人民法院要将推动多元纠纷解决机制建设纳入社会治理的大格局和大环境，坚持守正创新，按照“四个治理”的总体要求，提高解决矛盾纠纷的社会化、法治化、智能化、专业化水平。

（一）重构解决纠纷体系，打造分层递进纠纷解决模式

第一，整合调解资源，联动执行聚合力。通辽市各级人民法院要积极整合人民调解、司法调解、行业调解的资源，助力搭建新时期矛盾纠纷调处化解新平台；广泛整合司法局、法律协会、人民来信来访办公室等部门的力量，与辖区派出所、司法所、街道办事处、村民委员会、人民调解委员会等成立联合调解工作室，探索“中国各级人民代表大会代表+人民法院”“中国人民政治协商会议各级委员会委员+人民法院”的工作机制，全力开展诉前调解工作，从源头化解矛盾纠纷；加快形成司法查控由现场查询向网络查询转变，与自然资源局、不动产登记中心形成执行联动，缩短查询时间、提高执行效率，为保障当事人的合法权益争取宝贵的时间；针对重点领域矛盾纠纷，加强多方协作，助推优化法治化营商环境，完善人民法院与住房和城乡建设局、工商业联合会、建筑业协会等部门的协调联动，制定商事纠纷诉前调解工作机制，共同化解行业内部商事纠纷，探索民营企业法律服务新路径；加大环境资源审判工作力度，加强与政府职能部门、检察机关等的沟通协作，让“司法+行政”协同发力，助力做好“河长制”、“林长制”、自然保护区生态多样性及矿区生态保护等工作，开创涉环境资源司法的新局面。

第二，强化市区、旗县、乡镇、嘎查四级联动。习近平总书记在浙江省绍兴市诸暨市枫桥镇考察时指出：“要坚持好、发展好新时代‘枫桥经验’”［19］，“坚持党的群众路线，正确处理人民内部矛盾，紧紧依靠人民群众，把问题解决在基层、化解在萌芽状态。”［19］“新时代‘枫桥经验’最突出的特点，就是牢牢抓住基层基础，最大限度把矛盾风险防范化解在基层”［20］，注重基层社会治理。各地市区、社区、嘎查要充分发挥第一道防线作用，大力创建无讼社区（嘎查），充分发挥专职社区网格服务管理员、村干部、乡贤五老的独特优势，通过协商和解等渠道快速解决家长里短、简易普通的纠纷；乡镇及街道办事处要以综治中心为平台，成立矛盾纠纷调处中心，构建调解队伍，发挥承上启下的中坚作用；旗县一级要担主责、负总责，在整合资源、创新机制、再造流程、优化服务方面担负领导责任。

第三，推动“一站式”矛盾调解中心实体化运行。“构建中国特色一站式多元纠纷解决体系，是贯彻落实习近平总书记关于坚持和发展新时代‘枫桥经验’重要指示的务实举措，是发挥中国特色社会主义制度优势，牢牢坚持党的领导，坚持将非诉讼纠纷解决机制挺在前面，将调解优良传统与信息化、数字化、智能化发展潮流有机融合的创新实践，具有鲜明中国特色、时代特色、实践特色”［21］。为了确保从源头上化解矛盾纠纷，各地人民法院要全力整合调解力量，积极吸收行业性、专业性调解委员会，仲裁、公证等社会力量，完善诉讼与调解、公安机关参与调解、检察机关参与调解、仲裁机构参与调解、专业部门参与调解、信访案件调解等联动体系，建设“一站式”多元纠纷解决体系，推动实现矛盾纠纷“一站式受理一揽子调处全链条化解”［22］。各地人民法院可以借鉴国内先进地区的经验，发挥非诉讼纠纷解决方式的灵活、高效、成本低、非对抗等优势，推行特定类型纠纷调解程序前置，从源头上减少诉讼增量，推动市域社会治理现代化；“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，对成讼率高的纠纷进行分析研判，实行类型化纠纷诉源治理，推行诉前先行调解工作机制并压实乡镇（街道）、村社和政府职能部门责任，层层传导矛盾纠纷源头预防化解的责任；建立‘社会调解在先，法院诉讼断后’的递进式矛盾纠纷分层过滤调解体系，对属地性强的由人民调解组织化解、专业性强的由行业调解化解、重大敏感的由基层党政力量联合化解、确实无法化解的再到法院诉讼”［23］，“推动建立‘分层过滤+诉调对接+司法确认’工作机制”［24］。

（二）强化通辽市人民调解员队伍建设

中华人民共和国最高人民法院和中华人民共和国司法部在2023年10月联合印发的《关于充分发挥人民调解基础性作用推进诉源治理的意见》提出：“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，抓前端、治未病，充分发挥人民调解在矛盾纠纷预防化解中的基础性作用，深入推进诉源治理，从源头上减少诉讼增量”［25］，“加强人民调解员队伍建设”［25］，“加强对人民调解员的培训，不断提高人民调解员化解新形势下矛盾纠纷的能力和水平。”［25］

第一，加强人民调解员队伍建设。相关部门要通过强化调解组织的选任、业务能力培训、考核机制、奖惩机制，保障人民调解员队伍素质过硬、能力够强。委托调解员及委托调解组织的选任不一定局限于法律工作者，相关部门应当积极寻求有积极性、具有一定影响力，能够公平、公正地处理纠纷的社会组织。调解组织内部应当具备人民代表大会代表、中国人民政治协商会议各级委员会委员、高等学校教师等高素质人才；各级人民政府应当将诉源治理工作经费纳入地方财政预算，为场地建设、人员招纳提供资金支持。相关部门要严格落实经费使用办法，大力开展“金牌调解员”“金牌调解组织”创建活动，通过“以奖代补”的方式，推动扩大调解工作奖补额度和范围，最大限度激发调解组织和调解员的工作积极性。

第二，加大人民调解员队伍的培训力度。基层人民法院要完善多元纠纷解决工作制度保障，加强对人民调解员的管理培训工作，制定人民调解员准入标准、人民调解员管理办法、人民调解员培训制度、人民调解员业务学习准则等，建立监督考核机制，充分调动人民调解员的积极性。“进入新时代，国家和社会对于具有创新精神、爱国情怀的优秀法律人才的需求比以往任何时期都更为急迫”［26］，基层人民法院既要聘请有法律从业经验的人员担任人民调解员，也要指导其他人民调解组织、行业协会的工作，全面提升人民调解员的综合能力素养，有效提高诉前调解工作水平。

（三）加强基层诉源治理理念和模式宣传培训

习近平总书记强调：“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！。”［27］习近平总书记指出：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。”［27］通辽市各级人民法院结合中华传统文化的“和为贵”理念，践行了“和合无讼”的理念。“和合无讼”“抓前端”“治未病”的理念目前尚未深入人心，社会各界应当加强对诉源治理思想的宣传，从源头着手、从基层入手，切实推动诉源治理工作落实。

第一，全方位融合宣传，提升诉源治理社会认同度。相关部门要积极落实“执法+普法”责任制，可以与媒体形成良性联动，利用电视、网站、报刊、手机软件、微博、微信等现代媒体，广泛宣传多元纠纷解决工作的优势；结合法制宣传日、法治七进等活动，广泛宣传多元纠纷解决工作的重要性。人民法庭可以由专人负责在立案窗口和诉调对接中心现场宣传非诉解决纠纷理念，积极向当事人讲解诉讼风险，介绍非诉解决纠纷工作模式和后期救济渠道，引导当事人自愿、主动选择非诉调解来解决纠纷。

第二，加强无讼嘎查建设，发挥品牌宣传教育效应。人民法院要以创建“枫桥式”人民法庭为着力点，不断创新工作思路，充分发挥人民法庭的前沿阵地作用，加强无讼嘎查建设，建立“一村（社区）一法官”机制，挑选业务素质好、基层工作经验丰富的法官组成包联队伍，成立“法官工作站”，由法官和法官助理定期进驻“法官工作站”开展调解指导、法律咨询、纠纷化解、巡回审判、司法确认等工作，搭建常态化联络平台，从源头上减少诉讼增量，将“最后一道防线”变为“解决矛盾纠纷的第一线”。

（四）完善保障机制，提升诉源治理整体效能

第一，提升司法确认适用效能。人民法庭要突出在司法确认程序中的主导地位，组建专门的司法确认工作团队，完善专人指导、信息共享等机制，明确和细化申请司法确认的条件、材料清单，进一步提升司法确认工作的效率和专业性；从法院“单打独斗”向“多元共治”转变，联合各关键部门印发相关文件并且推动构建权责明晰、运行规范、高效联动的诉源治理工作格局。例如，人民法庭联合司法行政机关，定期开展对人民调解员的培训和指导，提升调解协议的合法性、合理性、权威性，主动融入中国共产党基层委员会的综合治理工作，通过民间借贷、交通事故、婚姻家庭纠纷的示范调解，打消当事人的疑虑，提升“人民调解+司法确认”的衔接处置效果。

第二，加强对现代信息技术和大数据运用。通辽市可以参照“浙江省在线矛盾纠纷多元化解平台”模式，建立通辽市统一的矛盾纠纷化解信息平台，将人民公安、人民检察院、人民法院、司法局以及各行政机关、社会组织的可公开信息的链接互通，实现数据共享、资源整合，充分发挥互联网平台的在线咨询、评估、调解、仲裁、诉讼等功能，推动实现矛盾纠纷线上“一站式”预警、研判、分流、化解。基层人民法院要打造新时代“枫桥经验”，依托智能化和数字化技术，开发、优化诉源治理线上智能化平台，实现数据的联通和共享。

第三，建立科学考核机制。相关部门可以将无讼社区（嘎查）创建和万人成讼率纳入平安建设考核范畴，推动压实主体责任。各有关部门要结合本系统的实际，研究落实多元纠纷解决工作具体措施，加大对下指导考核力度，将体现工作实效性的指标纳入目标考核体系，从化解纠纷的数量和质量等方面进行全方位考核，对工作突出的组织和人员给予荣誉鼓励和物质奖励。