基于承载力—内生力—潜力的湖北省乡镇分类及规划策略研究

张城芳，张 旭，张力文，姚 瑶

（1.武汉理工大学 资源与环境工程学院，湖北 武汉 430070；2.武汉华夏理工学院，湖北 武汉 430070；3.湖北省空间规划研究院，湖北 武汉 430070）

0 引言

乡镇是中国行政区划的重要基础单元，乡镇总规是五级三类国土空间规划体系“五级”中最基础、面向实施的层级，也是构建和美乡村、促进城镇化发展、实现乡村振兴、推动城乡融合的核心与中心［1，2］。中国幅员辽阔，乡镇数量众多，截至2021年底共有29 631 个乡镇。而各个乡镇之间规模差异大、资源禀赋各不相同、发展情况参差不齐，传统的、单一的规划难以因地制宜满足各个乡镇的实际建设需求。2018 年9 月，国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》，提出分类推进乡村振兴。2023 年2 月，聚焦“三农”工作的中央一号文件发布，再次强调分类编制乡村地区规划，推进宜居宜业和美乡村建设。

针对城乡各尺度地域开展分类研究由来已久，而在乡镇尺度单元，分类研究主要集中在小城镇［3］、镇 域 乡 村 地 区［4－6］、村 域［7－10］以 及 村 镇 地域［11，12］，但目前尚无以乡镇行政单元作为尺度单元的分类研究。在新时代的国土空间规划背景下，以乡镇行政单元为基本研究单元，开展分类研究工作，即便于基层政府开展乡村治理，符合空间治理现代化的需求，同时也有利于识别乡镇现状特点，预测发展趋势，为因地制宜开展乡镇层级国土空间规划的编制打下重要基础。在乡镇国土空间规划的实践中，目前有18 个省（自治区、直辖市）发布了地方层面的乡镇国土空间总体规划编制指南，用于指导乡镇级国土空间规划编制。其中，北京、河北、湖南、福建、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区6 个省（自治区、直辖市）的编制指南要求对乡镇进行分类引导，并提出了乡镇类型的界定，但这些分类仅提供了一个大致方向，目前尚无系统性的分类标准或方法［13］。本研究以湖北省922 个乡镇为基本单元，从国土空间规划体系下的分类逻辑出发，构建分类指标体系及评价方法，在此基础上基于多源数据对湖北省乡镇进行类型划分，并对不同类型乡镇的发展特点和空间格局进行对比分析，以期为乡镇发展类型提供新的研究思路，并为湖北省乡镇国土空间规划提供一定的基础支撑。

1 乡镇分类指标体系及评价方法构建

1.1 基于承载力—内生力—潜力的乡镇分类逻辑

首先，人类社会发展步入“生态文明”发展的新阶段，国土空间规划为践行生态文明建设提供空间保障，生态文明建设优先成为国土空间规划工作的核心价值观［14］。乡镇类型识别作为乡镇级国土空间规划的基础性工作，生态优先的思想理应贯穿其中。同时，乡镇的自然资源承载力决定了乡镇未来的高质量、可持续发展，是乡镇发展的底色，也必定成为乡镇分类的首要评价标准［15，16］。其次，乡镇国土空间作为自然资源存在及社会经济活动开展的物质载体，除了具备突出的自然资源属性，还同时具有资产与资本属性、人文社会属性等多重价值属性［17］。乡镇的特色自然、文化资源、经济产业、建设基础等现状特征是其发展的内生驱动力和重要的竞争力。而区位决定了乡镇接受城市辐射的强度，“镇”作为我国城镇化贡献力的主要来源，也反映了区域城镇化的趋势，是乡镇发展得天独厚的优势。最后，在空间规划管理逻辑视角下开展乡镇分类工作，目的是在把握乡镇现状特征、识别发展差异的基础上预测未来的发展目标，分类的最终目的是为了规划［18］。因此，除了考虑乡镇空间承担的社会、经济、自然、文化等方方面面的要素外，还应考虑上位相关规划、区域宏观发展政策等对乡镇发展的要求和指引，作为乡镇发展的重要动力，构成乡镇发展的潜力。

综上所述，在国土空间规划和乡村振兴的背景下，乡镇未来发展潜力应充分考虑其自然资源承载力，包含地理位置、经济发展、历史文化等方面的发展内生力，以及其未来发展要求的规划潜力，三者共同构成乡镇分类的依据［19］。

1.2 评价指标体系构建及评价方法

基于承载力—内生力—潜力分析，遵循指标体系构建全面性、代表性、科学性原则，充分考虑数据的可获取性，参考相关研究成果，本研究最终选取自然资源、区位条件、社会经济、设施配套、地方特色5个维度34 项指标构建湖北省乡镇单元分类指标体系（表1）。

表1 湖北省乡镇分类评价指标体系Table 1 Hubei Province township classification evaluation index system

其中，自然资源维度包括8 项指标，水域占比、草地占比、林地占比、自然保护地数量、平均高程及平均坡度反映了乡镇的自然资源承载力及生态本底情况，行政区面积及耕地占比代表乡镇的土地资源丰富度。区位条件包括6 项指标，与最近区／县中心距离反映了乡镇受到城市辐射影响的强弱，而与交通干线（国道／省道）距离、与火车站距离、与高速公路出入口距离及与港口／航空港距离决定了交通的便捷程度，反映了城乡要素流动的效率。在社会经济维度中，建设用地是乡镇产业发展的基础，侧面反映了经济发展潜力；人均地方生产总值、工业生产总值、规模以上企业数量及规模以上企业从业人员数量是乡镇经济发展现状的表征；人口是经济运行的活动主体，总人口及空心化率反映了乡镇发展或者衰退的趋势；重点镇是上位规划政策的要求。设施配套维度中的5 项指标从教育、医疗、文化、卫生等多个角度评价乡镇建设情况，是乡镇发展的基础，也侧面反映了乡镇发展的潜力。地方特色维度包括文物保护单位、历史文化名镇名村、传统村落、少数民族特色村寨、特色景观旅游名镇名村、非物质文化遗产、3A及以上景区、风景名胜区共7 项指标反映乡镇特色自然、文化资源的指标，是乡镇发展特有的竞 争力。

对于指标权重的确定，为了最大限度地降低单一赋权方法的不足，保证指标赋权的科学、合理性，本研究采用主观赋权与客观赋权相结合的叠加组合赋权方法。其中，主观赋权采用层次分析法，由于乡镇分类涵盖多个维度的指标，采用层次分析法进行赋权时，邀请各领域专家能最大限度地降低决策者的主观性带来的偏差。客观赋权采用CRITIC 法，该方法在考虑指标变异性大小的同时兼顾指标之间的相关性，利用数据的客观属性进行科学评价，更贴近于真实情况。

在层次分析法和CRITIC 法分别赋权后，采用线性加权法进行求和，按照设置的偏好系数进行组合，得到乡镇分类评价指标的综合权值（γj），计算公式为：

式中：σj表示评价指标j的客观权重值；γj表示指标j的主观权重值；ρ为偏好系数。

由于各个指标原始数据的量纲不同，在对乡镇进行综合评价时，先采用极值法对各数据进行标准化处理，计算公式为：

最后，通过加权求和公式计算乡镇的综合评价分值，计算公式为：

式中：n为因子个数。

1.3 综合—特色乡镇类型划分方法

乡镇发展实现所有要素指标综合发展水平最优是国土空间规划的目标。但乡镇的全面发展不是一蹴而就的，在不同的发展阶段，乡镇的目标应该是动态变化的。

通过指标体系及评价方法，定量分析出乡镇综合评价值，可以比较乡镇综合发展实力的差异。但对于同一综合发展水平的乡镇，其单个指标或者指标要素之间也会存在较大的差异，而分值较高的主导要素形成了该乡镇的特色，也决定了乡镇未来发展的主要功能定位和产业类型。因此，乡镇类型划分按照综合分类和特色分类两层级分为“五型”“四类”，其中，综合分类根据乡镇分类指标体系5 个维度的所有指标进行评价，判断乡镇发展的综合实力；在综合分类的基础上，通过对单一要素或单一指标进行评价，形成特色分类的结果，由此判断乡镇的特色发展方向。由于区位条件决定了乡镇获取城市等外部资源的效率，对乡镇发展影响重大，但又不属于乡镇内生资源特色，因此在综合分类中单独作为一种类型。

采用GIS 自然间断点分级法进行乡镇类型划分，选取乡镇分类评价指标体系中所有指标的综合得分，或反映乡镇一二三产业发展状况、区位条件等典型指标得分，以其显著点划分断裂点，得到乡镇类型划分结果。同时结合湖北省主体功能区划方案、《湖北省国土空间规划（2021—2035 年）》等相关规划进行分析。最终以其综合发展特征、区位特征、产业特征来进行命名。综上所述，综合分类分为城郊服务类、重点发展类、优化提升类以及保留改善类，优势分类分为生态资源型、旅游带动型、现代农业型、工业主导型及均衡发展型。每个乡镇即属于综合分类中的一种类型，同时又属于特色分类中的一种类型（图1）。

图1 湖北省乡镇分类流程Figure 1 Classification process of townships in Hubei Province

2 研究区概况与数据来源

2.1 研究区概况

本文以中西部地区乡镇数量较多的湖北省为研究对象，截至2021 年湖北省辖329 个街道、761 个镇、151 个乡及10 个民族乡，合计1 251 个乡级区划，922 个乡镇，全省乡镇地区总面积166 249.55km2，乡镇户籍人口4 133.93 万人［20］。2016 年，各乡镇工业生产总值达237 732.3 亿万元［21］。乡镇之间规模及经济发展差异明显，总人口规模最多的乡镇达181 534 人，总人口规模最少的乡镇仅3 904 人；工业生产总值最高的乡镇达13 14 000 万元，工业生产总值最低的乡镇仅20 万元。湖北省生态保护红线主要分布在鄂西地区，占全省生态红线面积约55%，是中部连片度最高、面积最大的生态功能区；农业空间分布上，江汉平原和鄂北岗地占全省90%以上的耕地面积；发展空间主要分布在武汉、襄阳、宜昌及周边地区，依托长江、汉江及重要交通轴线带状发展。作为全国农业大省，在国土空间规划时代，湖北省社会经济发展面临新的形势、新的挑战，也需要进一步的转型［22］。

2.2 数据来源

数据主要来源于统计年鉴类数据和地理空间类数据两大类。在统计年鉴类数据中，社会经济类指标数据主要来源于《中国县域统计年鉴（乡镇卷）》（2016、2018、2021 年），地方特色类指标数据来源于官方网站（湖北省统计局官网、住房和城乡建设部官网、湖北省住房和城乡建设厅官网、湖北省人民政府官网、湖北省文化和旅游厅官网、湖北省生态环境厅官网）。在地理空间类数据中，土地利用类数据来源于2021 年哨兵二号遥感影像；区位条件和设施服务类数据来源于2022 年高德地图提供的POI 数据；高程数据来源于地理空间数据云平台GDEMV2数据；道路数据来源于2015 年全国地理信息资源目录服务系统；夜间灯光数据来源于2019 年NPP／VIIRS夜间灯光数据。

3 湖北省乡镇类型划分及规划策略

根据上文采用的乡镇分类评价方法对湖北省乡镇开展分类评估，分别计算得到湖北省乡镇“综合”发展分类结果和“特色”发展分类结果，具体如表2所示。

表2 湖北省乡镇分类结果Table 2 The classification results of township in Hubei Province

3.1 乡镇类型划分

3.1.1 “综合”发展分类结果

“综合”发展分类方法综合考察乡镇的资源状况、区位条件、经济发展水平以及基础设施建设等各方面指标，对湖北省各乡镇的发展现状和发展潜力进行综合评价，在此基础上将湖北省各乡镇分为城郊融合类、重点发展类、优化提升类及保留改善类“四类”（图2）。

图2 湖北省“综合”分类乡镇空间分布Figure 2 Hubei township Spatial distribution based on comprehensive development classification

重点发展类乡镇。湖北省重点发展类乡镇有207 个，占乡镇总数的22.45%，分布于“武鄂黄黄都市圈”“襄阳都市圈”“宜荆荆都市圈”三大都市圈周边，大体呈现点状分布，但在局部地段如宜荆荆都市圈也呈现出块状集中分布的特点。此类乡镇经济发展水平较高，第二、第三产业发展突出，基础设施完善，各项指标均保持在全省前列，已经达到了较高的发展水平。如钟祥市胡集镇、宜昌市龙泉镇、监利县新沟镇等全国重点镇。

优化提升类乡镇。湖北省优化提升类乡镇有366 个，占乡镇总数的39.7%，该类乡镇数量最多，空间分布较为分散，大体分布在湖北省中部和东部地区，相对集中分布在襄阳市、枣阳市、宜城市、随县、钟祥市及其周边地区。此类乡镇具有一定经济基础，资源环境承载能力较强，发展潜力较大，是未来城乡结构体系的重要后备力量，其各方面建设发展仍存在较大提升空间。

保留改善类乡镇。湖北省保留改善类乡镇数量为187 个，占乡镇总数的20.28%，该类乡镇主要集中于湖北省西部，包括十堰市、神农架林区和恩施土家族苗族自治州部分地区。其所处区域地形以山地为主，地势起伏大，交通条件较差，缺乏优势产业，自然地理环境在某种程度上制约了乡镇经济发展。对于该类乡镇，自身资源条件是其发展的重要保障。城郊融合类乡镇。湖北省城郊融合类乡镇数量162个，占乡镇总数的17.57%，该类乡镇主要分布于城市近郊区或县城城关镇所在地的周边。如鄂州市近郊的沙窝乡、碧石渡镇、花湖镇、汀祖镇，其所在的鄂城区是鄂州市的政治、经济、文化中心。这些乡镇与区／县中心的距离较近，交通便利，受城镇化辐射带动作用影响大，城乡发展要素流动密切，能够享受到中心城市功能和服务外溢的红利。此外，划入市县中心城区城镇开发边界内的城郊融合类乡镇可不再单独编制乡镇级国土空间总体规划，纳入市县规划统筹编制。

3.2.2 “特色”发展分类结果

“特色”发展分类方法从乡镇发展特色的角度出发，对各乡镇的生态资源、经济结构和主导产业特征进行对比分析，将湖北省各乡镇分为生态资源型、旅游带动型、现代农业型、工业主导型及均衡发展型“五型”（图3）。

图3 湖北省“特色”分类乡镇空间分布Figure 3 Hubei township spatial distribution based on characteristic development classification

生态资源型乡镇。湖北省生态资源型乡镇数量有205 个，占乡镇总数的22.23%，主要分布在湖北省西部十堰、恩施、神农架等生态资源丰富的地区，形成集中连片分布区域，如恩施板桥镇、神龙架木鱼镇。此类乡镇生态环境优越，拥有自然保护地或水资源、林地资源等丰富的自然资源，其生态重要性较高，环境承载能力强，生态环境优势明显。此外，在湖北省东部省界交汇处如黄冈市红安县、麻城县以及咸宁市通城县、通山县有依托大别山、幕阜山等形成的生态资源型乡镇。

旅游带动型乡镇。湖北省旅游带动型乡镇有150 个，占乡镇总数的16.27%，主要在湖北省南部地区呈块状集中分布，同时在恩施市及巴东县也呈现块状集中分布。此类乡镇拥有风景名胜区等景观资源或历史文化名镇名村、传统村落等历史文化资源，旅游业基础较好，旅游服务设施相对完善。如宜昌市秭归县野三关镇拥有较为丰富的自然及人文资源，荆州市监利县程集镇、周老嘴镇是国家历史文化名镇，恩施市的芭蕉侗族乡拥有丰富的少数民族特色文化。

现代农业型乡镇。湖北省现代农业型乡镇有96 个，占乡镇总数的10.41%，主要分布在江汉平原、鄂北岗地粮仓附近。此类乡镇受地形因素影响较大，土地肥沃，是重要农产品生产基地，具有较强的农业发展潜力。

工业主导型乡镇。湖北省工业主导型乡镇有142个，占乡镇总数的15.4%，主要分布在“一主两翼”三大都市圈周边。其中以黄石市的大治市、鄂州市的鄂城区、孝感市的汉川市及其周边地区“工业主导型”乡镇分布最密集，如大冶市陈贵镇、鄂州市燕矶镇、汉川市新河镇、仙桃市彭场镇。此外，在宜昌市的宜都市和枝江市也分布有“工业主导型”小型组团，如宜都市枝城镇、枝江市董市镇。此类乡镇工业产值较高，工业发展水平处于省内领先，工业化程度高，具有优越的工业发展条件。

均衡发展型乡镇。湖北省工业主导型乡镇有329个，占乡镇总数的35.68%，此类乡镇数量较多，在省域内各区域均有一定分布，并在黄冈市集中分布，此类乡镇产业结构均衡，农业和工业发展水平相近，但可能存在产业特色不够明显的问题。而位于恩施巴东县、宣恩县、建始县等地的“均衡发展型”乡镇则呈现出低水平均衡的特点，产业发展总体情况较差。

3.2 各类乡镇规划策略

在综合分类中的乡镇中，重点发展类、优化提升类以及保留改善类反映了乡镇的综合水平和发展程度，但对于乡镇精准的发展定位和方向，还需要通过特色发展类来进行判别。同样，城郊融合类的乡镇也需要结合乡镇的功能及产业特点来进一步识别其发展策略。因此，本文重点阐述特色发展类乡镇的规划策略，再结合综合发展类判定的乡镇发展程度及区位优势情况，共同指引乡镇高质量发展（表3）。

表3 各类型乡镇规划策略指引Table 3 Guidelines for planning strategies of various types of township

生态资源型乡镇。生态资源型乡镇拥有突出的生态环境和自然资源禀赋，适宜依托丰富的自然资源进行保护性发展。生态资源型的乡镇普遍离县市较远，区位边缘化，城郊融合类生态资源型乡镇较少，而保留改善类生态资源型乡镇及优化提升类生态资源型乡镇数量较多。这两类乡镇发展较为落后，农业人口较多，基础设施配套较差，易受到自然地质灾害影响。乡镇发展一方面要保持山体、河湖水系等自然形态的完整性，严格保护生态空间，做好自然资源和生态环境保护修复，另一方面应围绕低碳发展、生态发展模式，发展生态适宜性绿色产业，完善乡镇基础设施建设。

旅游带动型乡镇。旅游带动型乡镇拥有较丰富的历史文化特色资源，未来乡镇发展可以继续依托旅游带动形成乡镇发展模式。旅游带动型乡镇发展状况普遍较好，保留改善类旅游带动型乡镇几乎不存在，对于重点发展类旅游带动型乡镇和优化提升类旅游带动型乡镇，应在保护历史风貌、山水环境、传统建设格局等要素的基础上，正确处理好特色保护与发展要素的关系，提升文化旅游、商贸服务、特色加工等功能。根据特色资源保护与利用、人口与产业等情况，合理增加特色产业、旅游服务配套设施用地。

现代农业型乡镇。现代农业型乡镇耕地资源较为丰富，是重要的农业生产区，适宜走现代农业的发展道路，通过打造特色农业带动乡镇发展。该类乡镇经济发展水平一般，以优化提升类现代农业型乡镇为主，乡镇发展应突出农业产业优势，强化用地的生态涵养保护，保障重大农牧业基础设施和现代农业发展用地。

工业主导型乡镇。工业主导型乡镇工业发展水平较为突出，适合以工业作为主导产业，引领乡镇经济发展。该类型乡镇发展水平较高，其中，城郊融合类工业主导型乡镇拥有良好的区位优势，交通便利，通过充裕、低廉的土地资源吸引工业入驻，城乡联系紧密。重点发展类工业主导型乡镇和优化提升类工业主导型乡镇应突出在区域经济和产业体系中的地位作用，产业发展应巩固传统基础，引导转型升级，打造特色产业集群，打造高效便捷的交通、物流通道，建设与产业发展相适应的配套服务设施。

均衡发展型乡镇。均衡发展类型镇产业特色不强，资源利用率低。在均衡发展类乡镇中，农业和工业发展水平均较低的乡镇，即优化提升类和保留改善类乡镇数量较多，该类乡镇第一产业发展不突出，工业产业升级转型困难较大，经济发展潜力较弱。均衡发展型乡镇应进一步凝练村庄发展优势，加强产业发展规划，合理配置各类基础设施和公共服务设施，提升生活品质。

4 结语

本文以湖北省全省范围内的乡镇为研究单元，开展分类量化研究，通过乡镇的综合发展水平确定“四类”：城郊服务类、重点发展类、优化提升类及保留改善类，通过乡镇的特色发展方向确定“五型”：生态资源型、旅游带动型、现代农业型、工业主导型及均衡发展型。分类结果通过湖北省主体功能区划及上位规划进行校核，以保证分类结果的权威性及可靠性。在此基础上，针对不同类型的乡镇从空间格局、发展目标、产业定位等方面因地制宜提出规划策略，以期为乡镇国土空间规划编制提供参考。

乡镇分类可以有效识别乡镇的特征及发展优势，是为了乡镇国土空间规划编制的实用性和落地性，但在实践中，乡镇数量巨大且发展过程是在动态变化的，进一步研究乡镇发展演变机制及乡镇类型的演替过程将有助于乡镇的精准分类。同时，在乡镇国土空间规划编制中，不强制要求单独编制国土空间总体规划，可一个乡镇单独编制、几个乡镇合并编制、与上位的市县国土空间总体规划统筹编制等灵活多样的编制形式。因此，在乡镇分类阶段，对于相邻多个乡镇联合编制乡镇国土空间规划的情形，如何结合编制对象的不同识别多个乡镇分类，是下一步需要深入研究的内容。