浅析“放管服”政策下高校科研项目经费管理

刘玉美

北京师范大学科研院 北京

一、引言

2021年8月《国务院办公厅关于改善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号）（以下简称《若干意见》）的发布，为解决高校科研项目经费使用与财务管理的矛盾提供了政策指引。为落实《若干意见》的相关精神，各高校出台了多项科研项目经费“放管服”政策和具体措施。但目前高校科研项目经费管理中存在的一些问题，是现行高等教育经费管理体制长期积累的结果；科研项目经费政策松绑过快，一些高校受现行高等教育经费管理体制的约束，短时间内无法完成资源的重新整合，无法顺利承接各种下放的权力，结果出现了新政策落实难的情况，给科研项目经费的管理带来了新问题。

二．当前高校科研经费管理存在的问题

1.科研项目经费“放管服”政策落地难

（1）学校层面落地难。根据《若干意见》的精神，高校作为科研项目建设的依托单位，是高校科研项目经费管理的责任主体，在开展科研预算编制、预算调整、全面落实科研财务助理制度、简化科研项目验收和结题流程、优化财务管理等方面，拥有了适当的决策权。对高校而言，科研项目经费管理重心下移，涉及学校多个职能部门工作职责的调整，影响相关资源的分配政策。因此，落实科研项目经费“放管服”政策，需要高校在学校层面全面统筹推进；而高校能否有效落实科研项目经费“放管服”政策，则受限于高校目前组织机构的设置。

目前高校组织机构基本是按照管理职能设置，科研项目经费“放管服”政策的落实工作一般由科研管理部门牵头完成。但实际工作中，科研项目经费管理涉及财务管理部门，科研设备购置涉及资产管理部门，科研财务助理岗位设置和科研绩效评价涉及人事管理部门，项目经费监督检查涉及审计和内控部门。受部门职能划分的限制，科研管理部门往往只关注科研相关政策的制定，项目的申请、执行，以及校、院系两级管理费用的提取等工作，而对科研项目经费管理、设备购置、科研财务助理岗位设置、审计监督及检查等工作则没有太多的话语权。同时，归口管理部门之间的责任边界很难划清，多部门多节点的管理责任也很难落实到位，不仅增加了各职能部门间的沟通成本，也会产生一定的内控风险。

（2）项目负责人层面落地难。高校现行的科研项目经费管理是按照财政部、教育部《高等学校财务制度》的要求，结合科研项目管理特点，以经费预算为基础建立的一种管理模式。高校作为财政预算单位，在现行财政管理体系下，对科研项目经费的会计核算有着非常严格的要求。尽管科研“放管服”政策改革赋予了高校和项目负责人更多的经费自主决策权，但高校内控制度、项目检查验收和相关审计工作并没有因此降低管理标准，在《若干意见》中也有“强化科研项目经费监督检查”的政策要求。

科研项目负责人作为科研项目经费的直接责任人，需要对科研项目经费的使用担责；但项目负责人往往没有很多的精力去开展项目经费管理，也无法从财务角度对科研项目经费的使用做出正确的判断，即使被赋予了更大的经费自主决策权，也担心权力使用不当给项目结题验收或项目审计带来内控风险。从这个角度考虑，很多项目负责人并不希望接收“放管服”改革赋予的权力，而是希望由学校职能部门定好规矩，科研人员执行就好。

由此可见，科研政策松绑过快而一些高校又准备不足，无法在短时间内做到全面统筹，无法及时制定与科研项目经费“放管服”政策相符合的经费管理制度和内部控制措施，导致科研项目经费“放管服”政策难以落实到位。

2.科研项目经费预算编制形式化，结余资金量大

《若干意见》基于科研项目经费“放管服”的原则，简化了项目预算编制的科目，并将预算调整权全部下放，科研活动的自主性和科研环境得到了很大的改善。

简化预算编制和下放预算调整权对高校来讲有着积极的作用，既降低了科研项目预算编制的难度，也减少了科研项目预算调整的次数，在很大程度上缓解了项目负责人对预算执行和调整的焦虑。但高校科研项目经费管理模式是以经费预算为基础建立的，简化科研项目预算编制和下放预算调整权后，在现行的财政管理体系下也产生了一些新问题。一些高校在科研项目管理上一直存在“重项目申报、轻经费管理”的倾向，在科研经费管理上存在“重支出、轻预算”的现象，科研项目预算起不到整合科研业务活动和有效管理项目经费的作用。简化预算编制与预算调整权管理重心下移，会直接导致以下两个方面的后果。

（1）科研项目经费预算编制形式化。科研项目经费预算编制是一项专业性很强的工作，不是简单意义上的科研项目管理工作和财务管理工作的叠加。科研项目经费预算编制要遵循“目标相关性、经济合理性、政策相符性”的原则，需要具有综合业务能力较强的专业预算人员来完成，预算人员既要掌握科研项目管理和财务管理知识，还要懂得科研项目研究活动的规律。但目前高校对科研项目经费预算管理的重视程度不够，科研管理部门负责科研项目的申报、立项、执行、结题验收等工作，财务部门负责科研项目经费的核算工作，两个职能部门明确的分工，给科研项目经费管理带来两个方面的问题。

一是科研项目经费预算编制在项目申请或立项时由项目负责人完成，科研管理部门负责审核和上报，项目负责人对项目经费管理政策的理解不全面，科研管理部门也无法对预算编制的科学性进行指导；而受机构设置的限制，财务部门的专业人员没有权限参与科研项目的前期工作，导致科研项目预算编制不科学、后期执行问题多。严格执行预算是科研项目经费管理最基本的要求，但在执行中因为预算不科学，预算调整变成了日常工作，导致预算编制越来越流于形式。二是项目经费使用与科研任务的相关性、支出的合理性缺乏专业评估，导致经费管理与项目管理脱节，科研简政放权后“财事”割离的现象没有明显改变。

（2）科研项目容易产生大量资金结余。科研人员编制项目预算时，一般本着“钱越多越好”的思维，凭借所谓经验会尽可能把经费预算规模做大，以争取更多的资金支持，导致项目研究实际需求与项目预算金额产生较大的偏差。预算过多，项目执行过程中预算调整频繁，给项目结题验收和审计工作增加了难度，导致预算失去了约束作用，还容易造成预算资金过剩、形成大量项目资金结余。过多的项目结余资金会降低财政资金的使用效率，给国家财政带来一定的压力；同时，预算的约束力无形中又被放大，给项目负责人带来压力，也给高校下一年度的科研项目申请带来不利影响。

3.科研项目经费管理队伍建设有待加强

《若干意见》明确要求项目承担单位全面落实科研财务助理制度，初衷是让科研人员从烦琐的财务工作中解脱出来，提高科研项目的成效。但从目前高校科研财务助理制度实行的情况看，制度的落实仍然不尽人意。

（1）缺乏科研项目经费管理专业人才。科研财务助理制度要求高校有充足的科研项目经费管理人才储备，但实际情况却恰恰相反。在学校层面，岗位设置受部门职能分工的限制，多数高校的科研项目管理部门和经费管理部门并没有设置专职的科研项目经费管理岗位。高校同时具备科研项目管理、经费管理知识的复合型人才较少，全面落实科研财务助理制度缺少高层次科研项目经费管理人才的引领。对院系来讲，科研项目经费管理是项目负责人的事，院系只要能足额提取科研项目管理费，就不会过多干涉科研项目经费的使用，院系层面缺乏全面落实科研财务助理制度的动力，很难在学校和项目负责人之间发挥承上启下的管理、协调作用，科研项目经费管理缺少了中部支撑基础。

目前，高校基本上没有专职人员负责科研项目经费的全过程管理，导致科研项目经费管理与项目研究活动“财事”分离。在竞争性科研项目经费不断增加的情况下，如果没有专业的科研项目经费管理团队，高校很难改变“重项目申报、轻经费管理”的科研项目管理观念，无法提高高校的科研竞争力。

（2）科研财务助理配套制度不完善。很多高校至今仍未建立科研财务助理制度，主要是科研财务助理岗位定位尴尬，学校很难分配用人指标也无法解决用人成本问题。科研财务助理岗位职责是承担科研项目活动中的财务管理工作，以减轻科研人员一般性事务的负担。科研财务助理岗位是一个新兴的事务性科研财务工作岗位，这种岗位定位很难在学校层面获得人事指标，也很难单独建立相应的工资薪酬体系和考核制度，职业前景不明朗，无法在高校体制内部进行人事岗位统筹。人员外聘，基本上是采用合同制用人，在用人成本上往往要遵循“谁聘用谁负担”的原则，如果由院系或项目负责人承担科研财务助理岗位的用人成本，出于经济性的考虑，院系或项目负责人一般不会增设新岗位增加成本负担。目前很多高校的科研财务助理多由临聘人员或科研项目组的学生成员来担任，临聘人员业务水平难以保障，学生的流动性大，都无法完全履行科研财务助理岗位的职责，最终科研项目经费管理工作还是由项目负责人完成，给科研人员“松绑”成为空谈。

三、高校科研经费管理问题的解决对策

1.构建科学的科研项目经费管理体系

高校针对当下“放管服”政策落实难的问题，应在学校层面协调各职能部门之间的责权关系，从完善科研项目管理制度、科研经费管理制度，构建科研绩效评价体系、项目经费监督管理体系，加快科研信息化平台建设等方面入手，全面统筹学校资源，做好顶层设计，打造务实、宽松的科研环境，保证科研项目经费“放管服”政策的顺利落地。

2.强化科研项目经费预算编制和执行

针对科研项目预算编制、执行中存在的问题，高校应根据科研项目活动和经费使用的特点，加强科研项目预算编制和执行管理。首先，高校应重视科研经费管理，从根本上改变“重项目申报、轻经费管理”的观念；其次，要加强科研经费管理队伍建设，提高科研项目经费预算的编制质量和执行的规范性，科研管理部门在项目申请阶段要邀请专业的财务管理人员对项目经费预算编制进行指导；最后，要优化项目预算调整流程，规范项目经费支出管理，从根本上解决项目负责人对经费执行问题的顾虑。

3.加强科研项目经费管理队伍人才建设

一是要整合现有人力资源，调整和优化科研项目经费管理队伍结构，加强高层次复合型科研项目经费管理人才队伍建设。二是要积极推动科研财务助理制度建设，对科研财务助理岗位准确定位，给科研财务助理一个合理的人事身份，明确科研财务助理岗位职责，制定有吸引力的科研财务助理薪酬体系和职业发展规划，细化科研财务助理岗位的用人成本，构建学校、院系和科研项目组三者合理的费用分担机制。高校可以采用内聘和外聘相结合的方式，不断充实科研项目经费管理队伍，在提升科研项目经费管理水平的同时，为科研人员打造一个良好的科研环境。

四、结语

为解决高校科研项目经费管理中存在的问题，高校要充分领会国家“放管服”政策的内涵，全面统筹学校资源，深入推进科研体制改革，在赋予科研人员更多经费管理自主权、切实减轻科研人员负担等方面，积极探索并建立起与科研项目经费“放管服”政策相符合的科研项目管理制度，提高科研项目经费的使用效率，全面提升高校科研项目经费的管理水平。